Phân quyền là gì? Phân cấp là gì? Hai cơ chế phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương

Phân quyền là gì? Phân cấp là gì? Hai cơ chế
phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương Luật sư tư vấn: 1. Phân quyền là gì?
Căn cứ quy định của Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 sửa
đổi năm 2019, có thể hiểu khái niệm phân quyền như sau:
Dưới góc độ quản lý nhà nước thì: Phân quyền là chế độ quản lý quyền lực
của nhà nước trong đó giao quyền lực nhà nước cho các đơn vị hành chính
(cơ quan quản lý nhà nước) trên phạm vi lãnh thổ của quốc gia.
Phân quyền hiểu trong phạm vi hẹp chính là sự giao lại quyền lực của tập thể,
đơn vị quản lý nhà nước cho đơn vị tổ chức khác theo quy định pháp luật.
Theo luật tổ chức chính quyền địa phương thì việc phân quyền cho chính
quyền địa phương được quy định tại điều 11 và 12 của luật này, trong đó:
+ Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương các cấp được xác định
trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơquan nhà nước ở trung ương
và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phươngtheo hình thức phân
quyền, phân cấp (Khoản 1, điều 11)
+ Việc phân quyền phải đảm bảo các nguyên tắc theo quy định (theo khoản 2, điều 11).
+ Việc phân quyền cho mỗi cấp chính quyền địa phương (khoản 2, điều 12)
+ Chính quyền địa phương tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện
các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền (khoản 2, điều 12).
+ Cơ quan nhà nước cấp trên trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình
có trách nhiệm thanh tra, kiểm tra tính hợphiến, hợp pháp trong việc thực
hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền cho các cấp chính quyền địa
phương (khoản 3, điều 12)..
2. Chính quyền địa phương là gì?
Chính quyền địa phương là một tổ chức hành chính có tư cách pháp
nhân được hiến pháp và pháp luật công nhận sự tồn tại vì mục đích quản lý
một khu vực nằm trong một quốc gia. Các cán bộ chính quyền địa phương là
dân địa phương. Chính quyền địa phương có trách nhiệm cung ứng hàng hóa
công cộng (nhiệm vụ chi) cho nhân dân trong địa phương mình và có quyền
thu thuế địa phương (nguồn thu). (Theo từ điển mở Wikipedia)
3. Khái quát về cơ chế phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương
Ở các quốc gia phát triển, các lĩnh vực giao cho Chính quyền địa phương
thực hiện thường được xác định khá rõ ràng, chi tiết. Các lĩnh vực thường
được giao là phát triển kinh tế, giáo dục, y tế, nhà ở công cộng, giao thông
công cộng, quy hoạch địa phương, tiêu chuẩn nhà, bảo trợ xã hội, cơ sở văn
hóa giải trí (công viên, khu vui chơi, nhà hát, thư viện, bảo tàng…), môi
trường, cảnh sát trật tự, thu gom, xử lý rác thải, cấp nước sạch, thoát nước
thải, sưởi ấm, dịch vụ xã hội, đường giao thông, phòng cháy chữa cháy, thu
thuế, bảo vệ người tiêu dùng và các lĩnh vực khác liên quan tới đời sống
người dân và cộng đồng… Tất nhiên mức độ giao, chủ thể được giao còn tùy
thuộc vào đặc thù của lĩnh vực và đặc điểm của Chính quyền địa phương
được giao. Có những lĩnh vực có thể được giao hoàn toàn, ví dụ thu gom, xử
lý rác thải, cơ sở văn hóa – giải trí, bảo trợ xã hội… song phần lớn lĩnh vực
chỉ được giao một phần, ví dụ giáo dục, môi trường, y tế… Các lĩnh vực
thường không được giao cho Chính quyền địa phương là quốc phòng, an
ninh quốc gia, di trú, xuất, nhập cảnh.
Ở Việt Nam nhìn chung chưa có sự phát triển tới mức cụ thể như vậy. Hiện
vẫn còn thiếu các quy định về nội dung phân quyền hay phân cấp cụ thể
trong từng lĩnh vực. Cơ chế phân quyền và phân cấp cho Chính quyền địa
phương mới chỉ dừng lại ở các quy định cơ bản về cách thức, ví dụ về chủ
thể giao quyền, chủ thể nhận quyền, nội dung quyền được giao, cơ chế trách
nhiệm và điều kiện được giao quyền. Cơ chế phân quyền, phân cấp vì vậy
vẫn đang được áp dụng ở giai đoạn ban đầu và cần được quy định cụ thể hơn nữa trong tương lai.
4. Hai cơ chế phân quyền phân quyền của chính quyền địa phương
4.1. Phân quyền cho Chính quyền địa phương
Phân quyền cho Chính quyền địa phương được quy định trực tiếp tại Điều 12
Luật tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 với các nội dung cơ bản sau: Chủ thể phân quyền
Quốc hội là chủ thể duy nhất được phân quyền cho Chính quyền địa phương.
Quốc hội phân quyền thông qua các đạo luật. Như vậy, khi Quốc hội ban
hành một đạo luật về quản lý nhà nước trong một lĩnh vực nào đó, ví dụ giáo
dục, Quốc hội có thể xem xét chọn ra các lĩnh vực cụ thể trong đó để phân
quyền cho một cấp Chính quyền địa phương thực hiện.
Sở dĩ chỉ Quốc hội mới có quyền phân quyền là bởi vì Việt Nam là quốc gia
đơn nhất, quyền lực nhà nước tập trung toàn bộ ở cấp trung ương và Quốc
hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Khi Quốc hội phân quyền thì
cũng có thể nói đó là sự phân công thẩm quyền theo chiều dọc giữa cơ quan
quyền lực nhà nước cao nhất và các cơ quan nhà nước do Nhân dân địa
phương thành lập để thực hiện công việc nhà nước ở địa phương.
Chủ thể nhận phân quyền
Theo khoản 1 Điều 12, chủ thể nhận phân quyền của Quốc hội là một cấp
Chính quyền địa phương nào đó chứ không phải riêng biệt Hội đồng nhân
dân hay Ủy ban nhân dân. Khi phạm vi quyền hạn được phân quyền cho
Chính quyền địa phương thì cả Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân đều
phải thực hiện theo phạm vi chức năng và thẩm quyền của mình.
Luật tổ chức Chính quyền địa phương không quy định việc phân quyền phải
tuần tự từ Chính quyền địa phương cấp tỉnh tới huyện, xã. Do vậy, tùy thuộc
vào tính chất và phạm vi của quyền hạn và lĩnh vực cần phân quyền, Quốc
hội có thể phân quyền trực tiếp cho một cấp Chính quyền địa phương bất kì.
Nội dung của phân quyền
Điều 12 Luật tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 không quy định rõ
lĩnh vực nào có thể được phân quyền và mức độ phân quyền. Do đó có thể
hiểu về mặt pháp lý Quốc hội không bị hạn chế về nội dung và lĩnh vực muốn
phân quyền cho Chính quyền địa phương. Cơ chế trách nhiệm
Khi một nội dung công việc đã được Quốc hội phân quyền cho Chính quyền
địa phương thì Chính quyền địa phương được phân quyền chịu trách nhiệm
đối với việc thực hiện công việc theo cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm. Nếu
nội dung công việc không thực hiện tốt thì Chính quyền địa phương phải chịu
trách nhiệm và cơ chế để bảo đảm trách nhiệm, tức là cơ chế giám sát, kiểm
tra, chế tài được thực hiện ở địa phương. Các cơ chế này có thể thực hiện
thông qua bầu cử hoặc giám sát của cơ quan dân cử tại địa phương. Ở đây
có thể hiểu khi thực hiện quyền hạn được phân quyền thì Chính quyền địa
phương đang thực hiện chức năng “tự quản”.
Cần lưu ý, Chính quyền địa phương không chịu trách nhiệm trước các cơ
quan nhà nước cấp trên song không có nghĩa Chính quyền địa phương được
miễn trừ mọi sự can thiệp của cơ quan cấp trên. Quốc hội có thể giao cho các
cơ quan nhà nước cấp trên có trách nhiệm thanh tra, kiểm tra tính hợp hiến,
hợp pháp trong việc thực hiện công việc được phân quyền. Sự thanh tra,
kiểm tra này để bảo đảm Chính quyền địa phương thực hiện công việc được
phân quyền trong khuôn khổ của pháp luật.
Điều kiện tiến hành phân quyền
Như đã đề cập, Luật tổ – chức Chính quyền địa phương không có hạn chế rõ
ràng về nội dung công việc mà Quốc hội được phân quyền cho Chính quyền
địa phương. Điều kiện ràng buộc duy nhất là khi quy định về phân quyền
Quốc hội chỉ có thể dùng văn bản luật, không được dùng nghị quyết hay hình thức văn bản khác.
Vấn đề phân quyền tiếp
Phân quyền tiếp có nghĩa là liệu Chính quyền địa phương nhận phân quyền
có thể tiếp tục giao nội dung công việc được phân quyền cho một chủ thể
khác thực hiện thay mình hay không. Luật tổ chức Chính quyền địa phương
năm 2015 (sửa đổi năm 2019) quy định: "Trong trường hợp này, luật phải quy
định nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể mà chính quyền địa phương không được
phân cấp, ủy quyền cho cơ quan nhà nước cấp dưới hoặc cơ quan, tổ chức
khác". Bằng quy định này có thể rõ ràng rằng Chính quyền địa phương đã
được phân quyền phải trực tiếp thực hiện phạm vi công việc được phân
quyền mà không được chuyển tiếp công việc đó cho chủ thể khác thực hiện.
Như vậy, qua các nội dung của phân quyền đề cập trên đây, có thể định
nghĩa một cách khái quát phân quyền là việc Quốc hội bằng các đạo luật giao
cho một cấp Chính quyền địa phương thực hiện một phạm vi công việc nhất
định theo cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm.
4.2. Phân cấp cho chính quyền địa phương
Phân cấp cho Chính quyền địa phương được quy định trực tiếp tại Điều 13
Luật tổ chức Chính quyền địa phương với các nội dung cơ bản sau: Chủ thể phân cấp
Nếu chủ thể phân quyền chỉ có thể là Quốc hội thì chủ thể phân cấp có thể là
cơ quan nhà nước ở trung ương hoặc cơ quan nhà nước ở địa phương. Như
vậy, phạm vi các cơ quan nhà nước có thể phân cấp thẩm quyền cho Chính
quyền địa phương là rất rộng.
Về nguyên tắc, các cơ quan nhà nước ở trung ương có thể là Quốc hội, Ủy
ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, các bộ và các cơ quan ngang bộ; các cơ
quan nhà nước ở địa phương có thể là Hội đồng nhân dân hay Ủy ban nhân
dân ở bất kỳ cấp hành chính nào từ cấp huyện trở lên. Cấp xã là cấp hành
chính thấp nhất nên không thể phân cấp cho cơ quan nào khác. Tuy nhiên,
trong thực tiễn, phân cấp thường được áp dụng trong lĩnh vực quản lý hành
chính nhà nước và do đó chủ thể phân cấp thường là Chính phủ, các bộ, cơ
quan ngang bộ và Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, huyện.
Chủ thể nhận phân cấp
Chủ thể nhận phân cấp có thể là Chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà
nước cấp dưới của chủ thể phân cấp. Như vậy, phạm vi chủ thể nhận phân
cấp cũng rộng hơn phạm vi chủ thể nhận phân quyền. Ngoài Chính quyền địa
phương, các cơ quan nhà nước ở địa phương là Hội đồng nhân dân và Ủy
ban nhân dân cũng có thể nhận phân cấp. Như vậy cơ quan nhà nước ở
trung ương hoặc địa phương cấp trên có thể lựa chọn phân cấp cho Chính
quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước ở địa phương cấp dưới. Nếu
phân cấp cho Chính quyền địa phương thì cả Hội đồng nhân dân và Ủy ban
nhân dân của Chính quyền địa phương đó phải thực hiện thẩm quyền được
phân cấp; nếu phân cấp cho một cơ quan Chính quyền địa phương cụ thể thì
cơ quan đó thực hiện thẩm quyền được phân cấp.
Nội dung của phân cấp
Pháp luật hiện hành không quy định cụ thể lĩnh vực nào có thể được phân
cấp cho Chính quyền địa phương hoặc cơ quan của Chính quyền địa phương.
Tuy vậy, khoản 1 Điều 13 Luật tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015
quy định rõ thẩm quyền được phân cấp phải nằm trong phạm vi thẩm quyền
của chủ thể phân cấp, có nghĩa là chủ thể phân cấp chỉ có thể phân cấp cho
cấp dưới thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn nằm trong phạm vi thẩm
quyền của mình. Ví dụ, Bộ Giao thông vận tải không thể phân cấp cho Ủy ban
nhân dân cấp tỉnh thực hiện phạm vi thẩm quyền liên quan tới nông nghiệp là
lĩnh vực không thuộc thẩm quyền của Bộ Giao thông vận tải; tương tự, nếu
Ủy ban nhân dân một tỉnh nào đó muốn phân cấp cho Ủy ban nhân dân cấp
xã trực thuộc thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn nhất định thì các nhiệm
vụ, quyền hạn đó phải nằm trong phạm vi thẩm quyền của Ủy ban nhân dân
tỉnh đã được cấp trên phân quyền hoặc phân cấp. Cơ chế trách nhiệm
Tuy chủ thể nhận phân cấp là người trực tiếp thực hiện công việc được phân
cấp trong phạm vi địa phương của mình song chủ thể phân cấp mới là người
chịu trách nhiệm chính khi công việc thực hiện không hiệu quả. Tất nhiên, chủ
thể nhận phân cấp cũng không thể vô can. Chủ thể nhận phân cấp chịu trách
nhiệm trước chủ thể phân cấp về việc thực hiện công việc được phân cấp.
Như vậy, cơ chế trách nhiệm ở đây là cơ chế song trùng, bao gồm trách
nhiệm của cả chủ thể phân cấp và chủ thể nhận phân cấp, trong đó trách
nhiệm chính đối với kết quả thực hiện công việc là của chủ thể phân cấp. Để
vận hành cơ chế trách nhiệm song trùng, pháp luật hiện hành quy định chủ
thể phân cấp phải hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện công việc được phân
cấp đồng thời bảo đảm các nguồn lực và điều kiện cần thiết khác để chủ thể
nhận phân cấp thực hiện hiệu quả công việc được phân cấp. Như vậy, cơ
chế trách nhiệm trong trường hợp phân cấp phức tạp hơn so với trường hợp phân quyền.
Điều kiện tiến hành phân cấp
Để tiến hành phân cấp cũng đòi hỏi nhiều điều kiện hơn so với phân quyền.
Thứ nhất, nội dung công việc (nhiệm vụ, quyền hạn) phân cấp phải được quy
định rõ trong văn bản quy phạm pháp luật của chủ thể phân cấp.
Thứ hai, chỉ có thể phân cấp khi đã xác định rõ phạm vi trách nhiệm của chủ
thể phân cấp và chủ thể nhận phân cấp. Trách nhiệm của hai cơ quan này
cũng phải được quy định rõ trong văn bản quy phạm pháp luật phân cấp của chủ thể phân cấp.
Thứ ba, chỉ phân cấp những nội dung công việc cần thực hiện một cách liên
tục, thường xuyên bởi chủ thể nhận phân cấp. Điều này có nghĩa là cơ chế
phân cấp được sử dụng để giao một phạm vi thẩm quyền thực hiện một cách
ổn định ở cấp dưới. Cơ chế phân cấp không được dùng để giao các công
việc mang tính tình thế hoặc tạm thời.
Thứ tư, chủ thể phân cấp phải bảo đảm các nguồn lực và điều kiện cần thiết
khác để chủ thể nhận phân cấp có thể thực hiện được phạm vi thẩm quyền được phân cấp.
Vấn đề phân cấp tiếp
Khác với phân quyền, pháp luật hiện hành cho phép chủ thể nhận phân cấp
được phân cấp tiếp cho Chính quyền địa phương hoặc cơ quan cấp dưới
thực hiện một phần thẩm quyền đã được phân cấp cho mình. Tuy nhiên, khi
phân cấp tiếp phải được sự đồng ý của chủ thể phân cấp ban đầu. Pháp luật
hiện hành không quy định rõ cơ chế của sự đồng ý này. Tuy nhiên, có thể
hiểu chủ thể phân cấp có thể đồng ý với việc phân cấp tiếp bằng cách quy
định cụ thể trong văn bản phân cấp ban đầu hoặc đồng ý đối với từng trường hợp phát sinh cụ thể
Như vậy, qua các nội dung của phân cấp đề cập trên đây, có thể định nghĩa
một cách ngắn gọn phân cấp là việc cơ quan nhà nước ở trung ương và địa
phương, bằng các văn bản quy phạm pháp luật do mình ban hành, giao cho
Chính quyền địa phương hoặc một cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện
một phạm vi công việc nhất định theo cơ chế trách nhiệm song trùng đối với
hiệu quả thực hiện công việc được phân cấp./.
Document Outline

• Phân quyền là gì? Phân cấp là gì? Hai cơ chế phân
  • 1. Phân quyền là gì?
  • 2. Chính quyền địa phương là gì?
  • 3. Khái quát về cơ chế phân định thẩm quyền của ch
  • 4. Hai cơ chế phân quyền phân quyền của chính quyề
    • 4.1. Phân quyền cho Chính quyền địa phương
    • 4.2. Phân cấp cho chính quyền địa phương