Pháp luật mềm, công cụ quản trị quốc gia mới. " Pháp luật cứng" nhằm nói đến các văn bản quy phạm pháp luật, được Nhà Nước ban hành và người dân bắt buộc phải tuân thủ | Mô tả về tầm quan trọng của quyền lực mềm | Học Viện Hành Chính Quốc Gia
Pháp luật mềm, công cụ quản trị quốc gia mới. " Pháp luật cứng" nhằm nói đến các văn bản quy phạm pháp luật, được Nhà Nước ban hành và người dân bắt buộc phải tuân thủ | Mô tả về tầm quan trọng của quyền lực mềm | Học Viện Hành Chính Quốc Gia. Tài liệu được biên soạn dưới dạng file PDF gồm 14 trang, giúp bạn tham khảo, ôn tập và đạt kết quả cao. Mời bạn đọc đón xem!
Preview text:
PHÁP LUẬT MỀM, CÔNG CỤ QUẢN TRỊ QUỐC GIA MỚI TS. Vũ Văn Tính
“Pháp luật cứng ” nhằm nói tới các văn bản quy phạm pháp luật, được Nhà
nước ban hành và người dân bắt buộc phải tuân thủ; còn “pháp luật mềm” là các
văn bản cũng do Nhà nước ban hành nhưng không có tính ràng buộc và người dân
tuân thủ một cách tự nguyện. Trong quản lý nhà nước, pháp luật cứng là một trong
nhứng công cụ chủ yếu để Nhà nước thiết lập và duy trì trật tự xã hội. Tuy nhiên khi
chuyển sang giai đoạn quản trị quốc gia thì sự kết hợp cả “pháp luật cứng ” và “pháp
luật mềm” mới có thể mang lại những hiệu quả nhất định. I.
Tổng quan về pháp luật mềm
1.1. Khái niệm, đặc điểm, hình thức của pháp luật mềm
Khái niệm - Pháp luật mềm được định nghĩa là các chính sách ban hành bởi nhà
nước nhưng không mang tính bắt buộc thực hiện, được người dân tuân thủ một cách tự
nguyện. Chẳng hạn: các khuyến nghị, quy tắc ứng xử, cẩm nang hướng dẫn thực hành,
điều lệ, thông cáo1. Pháp luật mềm được đặt trong mối quan hệ so sánh với “pháp luật
cứng ”, đó cũng là các chính sách được nhà nước ban hành nhưng mang tính áp đặt,
cưỡng bức bắt buộc mọi người phải tuân thủ.
1 Paula Blomqvist, “Soft and hard governing tools”, in Handbook on theories of governance, Edward
Elgar Publishing Limited, 2022, pp 285 – 296; 1
Năm 2013, trong một bản báo cáo thường niên, Hội đồng Nhà nước Pháp
(Conseil d‟Etat) cũng đưa ra một quan niệm về pháp luật mềm, đó là“các công cụ thuộc
phạm trù pháp luật nhưng không có tính ràng buộc”2.
Đặc điểm. Trong bản báo cáo thường niên Hội đồng Nhà nước Pháp đưa ra ba
tiêu chí để xác định một văn bản là “pháp luật mềm”:
- Mục đích của pháp luật mềm là tác động nhằm thay đổi hoặc định hướng hành
vi của người khác bằng cách khuyến khích sự hỗ trợ của họ ở mức tối đa có thể;
- Bản thân pháp luật mềm không tạo ra quyền hoặc nghĩa vụ cho người khác;
- Cấu trúc và hình thức của pháp luật mềm cũng giống với cấu trúc và hình thức của pháp luật cứng 3.
Như vậy cũng giống như pháp luật cứng , pháp luật mềm cũng là các quy tắc xử
sự. Pháp luật mềm được ban hành nhằm tác động tới hành vi của con người. Tuy nhiên
khác với “pháp luật cứng ” là áp đặt, cưỡng bức, “pháp luật mềm” là khả năng tạo sức
hấp dẫn, lôi cuốn, thu hút để người dân “tự nguyện” thay đổi hành vi, phù hợp với điều
mà chủ thể ban hành mong muốn, thay vì cưỡng bức thông qua sức mạnh cưỡng chế 4.
Hình thức của pháp luật mềm. Biểu hiện rõ nhất của pháp luật cứng là hệ
thống văn bản quy phạm pháp luật, trong khi đó các pháp luật mềm được thể hiện thông
qua các khuyến nghị, hướng dẫn, các tuyên bố về mục tiêu, các thông cáo báo chí hoặc
các văn bản thỏa thuận giữa nhà nước với các tổ chức xã hội5.
1.2. Phát triển của học thuyết “pháp luật mềm”
Lịch sử phát triển. Từ những năm 1930 “pháp luật mềm” là thuật ngữ được sử
dụng trong công pháp quốc tế do những khó khăn mà pháp luật cứng (các hiệp định,
2 Conseil d‟Etat: „Etude annuelle 2013. Le droit souple‟. www.conseil 3 Ibid
4 Nguyễn Hoa, “Sức mạnh mềm trong một thế giới đang thay đổi”, Tạp chí Cộng sản ngày 09-01-2020
5 Paula Blomqvist, “Soft and hard governing tools”, in Handbook on theories of governance, Edward
Elgar Publishing Limited, 2022, pp 285 – 296. 2
điều ước) lúc đó gặp phải: các cam kết đôi khi rất khó thực hiện và pháp luật mềm lúc
này có thể dễ dàng đóng vai trò điều chỉnh các quan hệ quốc tế6. Việc phân biệt “pháp
luật cứng ” và “luật mềm” được giới học giả tập trung nghiên cứu từ cuối những năm
70 của thế kỷ 207. Ban đầu các nhà khoa học tập trung vào phân loại các công cụ quản
lý nhà nước8. Tới cuối thập kỷ 90, một nhóm các nhà nghiên đứng đầu bởi học giả Ray
C. Rist, từng là Chủ tịch Hiệp hội đánh giá phát triển Quốc tế (IDAS), đã chia các công
cụ quản lý nhà nước thành ba loại chính: “cây gậy”, “củ cà rốt” và “giáo huấn”; trong
đó “củ cà rốt” là các chính sách hỗ trợ tài chính, “cây gậy” là các văn bản quy phạm
pháp luật, còn“giáo huấn” chỉ các công cụ tuyên truyền nhằm mục đích tác động làm
thay đổi hành vi của các chủ thể bị quản lý9.
Tới giai đoạn những năm 2000, các lý thuyết về quản lý nhà nước dần thay thể
bởi lý thuyết quản trị nhà nước (governance) theo đó vai trò của nhà nước chuyển đổi
từ vị trí một bộ máy độc tài cai trị sang vị trí là một trung tâm kết nối. Sự chuyển đổi
mô hình từ “quản lý” sang “quản trị” đánh dấu một một sự phát triển mới về quản lý
nhà nước. Các quốc gia cắt giảm bộ máy hành chính quan liêu, giảm các công cụ quản
lý mang tính chỉ đạo - kiểm soát mà thay vào đó nhà nước tìm cách chèo lái con thuyền
xã hội bằng cách chuyển giao các dịch vụ công cho các thực thể phi nhà nước10. Ngoài
ra, việc chuyển đổi sang sử dụng các công cụ quản lý mềm, bỏ sự phân chia trật tự thứ
bậc trong quản lý nhà nước cũng là một trong những yếu tố cấu thành khái niệm quản trị11.
6 Conseil d‟Etat: „Etude annuelle 2013. Le droit souple‟.
www.conseil7 Hood, Christopher (1983), „Using bureaucracy sparingly’, Public Administration, 61 (2), 197–208.
8 Howlett, Michael (1991), „Policy instruments, policy styles, and policy implementation’, Policy Studies
Journal, 19 (2), 1–21; Howlett, Michael and M. Ramesh (1995), Studying Public Policy: Policy Cycles
and Policy Subsystems, Cambridge: Cambridge University Press;
9 Rist, Ray C., Evert Vedung and Marie-Louise Bemelmans-Videc (eds) (1998), Carrots, Sticks and
Sermons: Policy Instruments and Their Evaluation, New Brunswick, NJ: Transaction Publishers.
10 Rhodes, R.A.W. (1996), „The new governance: Governing without government‟, Political Studies, 44
(4), 652–667; Pierre, Jon and Guy Peters (2000), Governance, Politics and the State, Basingstoke: Macmillan. 11Ibid. 3
Nguyên nhân sử dụng pháp luật mềm. Lý do đằng sau việc nhà nước tăng
cường sử dụng pháp luật mềm là do quá trình toàn cầu hóa. Quá trình này khiến quyền
lực của các quốc gia trở nên hạn chế hơn trước dòng vốn và các doanh nghiệp, nhất là
các doanh nghiệp đa quốc gia. Ngoài ra, một lý do khác là sự trỗi dậy của chủ nghĩa tân
– tự do (neo – liberal) trong những năm 1970 và 1980 cũng làm suy giảm tính chính
danh của các chính phủ truyền thống12. Mặt khác, việc tư nhân hóa hoặc chuyển giao
các dịch vụ công trước đây cho các chủ thể phi nhà nước đã khiến các chính phủ phải
tham gia vào nhiều hình thức thỏa thuận khác nhau với các chủ thể đó.
Một nguyên nhân khác liên quan đến việc tăng cường sử dụng pháp luật mềm là
sự phức tạp ngày càng tăng của xã hội hiện đại và tốc độ phát triển của công nghệ thông
tin. Các yếu tố này đòi hỏi các chính phủ phải phản ứng nhanh hơn trong nỗ lực quản
lý của mình. Và như vậy, công cụ pháp luật mềm được cho là giúp các chính phủ điều
chỉnh nội dung và mục tiêu chính sách một cách dễ dàng hơn trong bối cảnh đó13. Một
ví dụ về tính linh hoạt của pháp luật mềm đó là cuốn cẩm nang hướng dẫn cấp chứng
nhận cho các sản phẩm thân thiện với môi trường (nhãn hiệu sinh thái) có thể được điều
chỉnh nhanh chóng để phản ánh thông tin mới về các mối nguy hại đối với môi trường.
Một ví dụ khác là cẩm nang hướng dẫn điều trị trong chăm sóc sức khoẻ có thể dễ dàng
cập nhật để phù hợp với những tiến bộ của y học14.
12 Self, Peter (1993), Government by the Market? The Politics of Public Choice, Basingstoke: Macmillan;
Clarke, John and Janet Newman (1997), The Managerial State: Power, Politics and Ideology in the
Remaking of Social Welfare, London: Sage; Djelic, Marie-Louise (2006), „Marketization: From
intellectual agenda to global policy-making‟, in M.-L. Djelic and K. Sahlin-Andersson (eds),
Transnational Governance: Institutional Dynamics of Regulation, Cambridge: Cambridge University Press, pp. 53–73.
13 Jordan, A., Rüdiger K.W. Wurzel and Anthony R. Zito (2005), „The rise of “new” policy instruments in
comparative perspective: Has governance eclipsed government?‟, Political Studies, 53 (3), 477–496.
14 Sheaff, Rod, Anne Rogers, Susan Pickard, Martin Marshall, Stephen Campbell, Bonnie Sibbald,
Shirley Halliwell and Martin Roland (2003), „A subtle governance: “Soft” medical leadership in English
primary care‟, Sociology of Health and Illness, 25 (5), 408–428. 4
II. Áp dụng pháp luật mềm tại Liên minh Châu Âu
2.1. Pháp luật mềm trong mối quan hệ giữa các quốc gia
Trong những năm gần đây, các nước thành viên Liên minh Châu Âu (EU) liên tục
tiến hành các nghiên cứu mới về mối quan hệ giữa pháp luật cứng và pháp luật mềm15.
Vai trò nổi bật của pháp luật mềm trong khối EU có liên quan đến việc hạn chế vai trò
của các pháp luật cứng , đó là quy định của EU mang tính bắt buộc/áp đặt. Thật vậy
EU, với tư các là một tổ chức siêu quốc gia, có thẩm quyền ban hành các đạo luật có
tính chất áp đặt đối với các quốc gia thành viên thông qua Nghị viện và Hội đồng Châu
Âu. Việc vi phạm các đạo luật đó có thể bị Tòa án Công lý Châu Âu xử lý thông qua
các chế tài về tài chính.
Quyền lực này của EU được tăng lên sau năm 2009, khi Hiệp ước Lisbon có hiệu
lực và quyền lực của EU được mở rộng sang phạm vi một số lĩnh vực khác, chỉ cần đa
số phiếu tán thành. Tuy nhiên, quyền lực của EU bị hạn chế khi các quốc gia thành viên
vẫn giữ chủ quyền trong một số lĩnh vực như đối ngoại hoặc ban hành các chính sách
xã hội. Trong một số lĩnh vực khác như thuế và quốc phòng, các nghị quyết mang tính
ràng buộc của liên minh chỉ có thể được thông qua nếu có sự nhất trí của tất cả các quốc
gia thành viên. Điều này khó đạt được trên thực tế. Kết quả là, các pháp luật mềm
(không mang tính ràng buộc) đã đóng vai trò trung tâm trong EU khi các quốc gia thành
viên tiếp tục cố gắng phối hợp chính sách của họ trong hầu hết mọi lĩnh vực16.
Pháp luật mềm được sử dụng trong khối EU cả trong các lĩnh vực có tính pháp lý
hạn chế và trong các lĩnh vực vực có tính pháp lý cao. Ví dụ các văn bản chỉ đạo và các
ấn phẩm được xuất bản bởi Ủy Châu Âu, Hội đồng và Nghị viện Châu Âu, chẳng hạn
như sách trắng và sách xanh, các chương trình hành động, các tuyên bố, các thông cáo
báo chí và các thỏa thuận giữa EU và các chủ thể tư nhân (ví dụ thông qua các cuộc Đối
15 Paula Blomqvist, “Soft and hard governing tools”, in Handbook on theories of governance, Edward
Elgar Publishing Limited, 2022, pp 285 – 296.
16 Paula Blomqvist, “Soft and hard governing tools”, in Handbook on theories of governance, Edward
Elgar Publishing Limited, 2022, pp 285 – 296. 5
thoại xã hội với các đối-tác-xã-hội) hoặc các quốc gia thành viên (ví dụ Hiến chương
về các quyền cơ bản năm 2000)
Trong những năm 90, việc thiết lập thành công thị trường chung Châu Âu đã tạo ra
hành lang pháp lý cho tự do di chuyển hàng hoá, dịch vụ, vốn và nhân lực giữa các quốc
gia thành viên. Điều đó làm dấy lên sự lo ngại về một hệ thống pháp luật chung quá
thiên vị đối với cơ chế thị trường và là mối đe doạ đối với các giá trị xã hội. Tuy nhiên,
việc bổ sung các đạo luật bảo trợ xã hội nhằm ủng hộ cơ chế thị trường đã không được
coi là một lựa chọn khả thi trong EU, vì chính sách xã hội là một lĩnh vực mà mỗi nước
thành viên có truyền thống khác nhau và không nước nào sẵn sàng từ bỏ chủ quyền của mình17.
Giải pháp cho sự bế tắc này đối với nỗ lực hội nhập trong Liên minh đã trở thành
một hình thức quản trị có phần mới lạ dưới hình thức các chính sách phối hợp tự nguyện
giữa các quốc gia thành viên. Trong cái- gọi- là Hội nghị thượng đỉnh Lisbon năm 2000,
hình thức pháp luật mềm này đã chính thức được công nhận là chiến lược chính giúp
EU đạt được các mục tiêu của mình trong thập kỷ tới: tăng khả năng cạnh tranh kinh tế
và hòa nhập xã hội18. Phương pháp quản lý mới lấy các chính sách thực tiễn đã được
thiết lập trong Liên minh (như các hướng dẫn, hệ thống tiêu chuẩn và đánh giá) làm
phương tiện để điều phối các chính sách quốc gia, được đặt tên là Phương pháp điều
phối mở (Open Method of Coordination - OMC).
Việc áp dụng các chính sách trên thể hiện một bước phát triển mới ở chỗ nó được
chính thức hoá và hệ thống hoá so với các chính sách phối họp tự nguyện trước đây,
đồng thời nó mang lại cho các cơ quan của liên minh như Ủy ban và Hội đồng Châu
Âu vai trò tích cực hơn trong việc xây dựng các mục tiêu chính sách chung và giám sát
17 Scharpf, Fritz W. (2002), „The European social model‟, Journal of Common Market Studies, 40 (4), 645– 670.
18 Borrás, Susana and Kerstin Jacobsson (2004), „The Open Method of Co-ordination and new
governance patterns in the EU‟, Journal of European Public Policy, 11 (2), 185–208. 6
việc thực hiện các chính sách đó. Theo nghĩa này, OMC được hiểu là sự kết hợp giữa
cơ chế liên chính phủ và cơ chế siêu quốc gia19.
Việc xây dựng OMC dựa trên các hướng dẫn chính thức (nhưng không mang tính
ràng buộc) do Ủy ban Châu Âu ban hành, được các quốc gia thành viên nhất trí và được
Hội đồng Châu Âu phê chuẩn. Sau khi các hướng dẫn (thường ở dạng các chính sách
mục tiêu riêng biệt, chẳng hạn như mục tiêu về việc làm vào một thời điểm nhất định)
đã được thiết lập, các chỉ số về năng suất cụ thể hơn sẽ được các nước thành viên thảo
luận và thống nhất. Sau đó, một quy trình báo cáo quốc gia theo chu kỳ và đánh giá có
hệ thống về hoạt động của các quốc gia thành viên bắt đầu. Chi tiết cụ thể của mỗi quy
trình khác nhau tuỳ vào từng lĩnh vực chính sách mà OMC được áp dụng (ví dụ như
việc làm, hòa nhập xã hội, y tế, lương hưu và chăm sóc người già), nhưng trong hầu hết
các trường hợp, các quốc gia thành viên đều đưa ra các báo cáo và dữ liệu quốc gia
bằng văn bản về một cách thường xuyên để Ủy ban Châu Âu và các thành viên có thể
theo dõi tiến trình của họ. Kết qủa hoạt động kém có thể bị Ủy ban xử phạt bằng cách
gửi văn bản khuyến nghị cho từng thành viên.
2.2. Pháp luật mềm giữa Chính phủ và người dân ở Pháp
Truyền thống pháp luật cứng . Pháp vốn dĩ là một nước theo truyền thống luật
viết. Vì vậy hàng năm có rất nhiều văn bản pháp luật cứng được ban hành với khối
lượng nội dung tương đối đồ sộ. Thâm chí có người còn cho rằng đôi khi có sự “lạm
phát” văn bản luật20. Hầu hết các quan hệ trong xã hội được điều chỉnh bằng “pháp luật
cứng ”. Sở dĩ nước Pháp chủ yếu sử dụng pháp luật cứng bởi vì Pháp là một trong
những nước có nền cộng hoà sớm nhất, với nguyên tắc “bình đẳng” theo đó luật pháp
phải được thực thi một cách giống nhau trên toàn lãnh thổ. Nói cách khác, người Pháp
19 Jacobsson, Kerstin (2004), „Soft regulation and the subtle transformation of states: The case of EU
employment policy‟, Journal of European Social Policy, 14 (4), 355–370.
20 Claude BARREIX, “Soft*Law in the French public Administration”, Advances in Social Sciences
Research Journal –Vol.2,No.1 7
khó chấp nhận trên một lãnh thổ mà chính sách của nhà nước lại được áp dụng mỗi nơi
một kiểu. Như vậy khái niệm “pháp luật mềm” rất ít khi được sử dụng.
Sử dung pháp luật mềm truyền thống trong quản lý hành chính. Mặc dù không
được chính thức thừa nhận nhưng có thể thấy ở Pháp pháp luật mềm cũng đã được sử
dụng trong hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước. Hình thức truyền thống ban đầu của
pháp luật mềm là các “nội quy”. Các bản nội quy này được ban hành bởi người đứng
đầu các cơ quan hành chính nhằm hướng dẫn các công chức áp dụng đúng các quy định
pháp luật khi cung cấp các dịch vụ công; chúng bao gồm các điều khoản liên quan đến
thời điểm mở cửa công sở, thời gian làm việc của nhân viên, các quy trình khác nhau
liên quan đến việc vận hành các dịch vụ như văn phòng thư tín, văn phòng dữ
liệu….hoặc các quy tắc tập thể liên quan đến nguồn nhân lực (đánh giá nhân viên, tiền
lương, thăng chức, cố định đào tạo…).
Hình thức pháp luật mềm hiện đại. Từ năm 1989, quá trình hiện đại hoá cung
cấp dịch vụ công được tiến hành thông qua “thông tư Rocard” và từ giai đoạn 1995,
1998, Pháp đã tăng cường việc thực hiện pháp luật mềm trong quản lý nhà nước dưới
các hình thức như: Thoả thuận khung ký với các nghiệp đoàn lao động, các thoả thuận
mang tính nội bộ và các hiến chương.
Thoả thuận khung với các nghiệp đoàn lao động. Việc đối thoại giữa chính phủ
với các nghiệp đoàn lao động đã trở thành thông lệ từ cuối thế chiến thứ hai. Do vậy
bản Thoả thuận khung về quy chế tổng hợp của công chức được ban hành từ năm 1946
là kết quả của các cuộc tranh luận gay gắt và nội dung của văn kiện này sau đó đã được
Quốc hội chuyển thành luật. Trước những năm 1990, rất hiếm khi các thoả thuận mang
tính pháp luật mềm được chuyển thể thành pháp luật cứng , trừ năm 1968 có hai trường
hợp như vậy: đầu tiên là bản cáo bạch của Outdinot liên quan đến lương của công chức
và sau đó báo cáo của Masselin liên quan đến vị trí việc làm của các công chức21. Điều
này đánh dấu việc lần đầu tiên khái niệm hợp đồng được đưa vào trong dịch vụ công.
21 Claude BARREIX, sđd 8
Từ năm 1989 sau khi có “thông tư Rocard” rất nhiều bản thoả thuận khung đã
được ký kết thường xuyên liên quan đến lĩnh vực quản lý nguồn nhân lực: tiền lương,
đào tạo thường xuyên, đối thoại xã hội, phúc lợi xã hội…, một vài hợp đồng trong số
đó đã bị mất tính chất “pháp luật mềm” sau khi được chuyển thế thành “pháp luật cứng
”. Đây là trường hợp hai thoả thuận khung được ký kết năm 2006 liên quan đến việc
đào tạo thường xuyên và các phúc lợi. Các nội dung này được chuyển thể thành luật vào năm 2007.
Thoả thuận khung mới nhất được ký kết vào năm 2014 giữa Bộ lao động và tám nghiệp
đoàn liên quan đến các rủi ro tâm lý xã hội. Việc ký kết thoả thuận này tạo thành chín nguyên tắc chung:
1. Phòng tránh các rủi ro;
2. Đánh giá các loại rủi ro khó có thể tránh được;
3. Chống rủi ro ngay tại nguồn
4. Điều chỉnh công việc cho phù hợp với các tác nhân, đặc biệt liên quan đến thiết
kế địa điểm làm việc;
5. Xem xét các thay đổi về công nghệ
6. Thay thế những thứ nguy hiểm bằng những thứ không hoặc ít nguy hiểm hơn;
7. Thiết lập một kế hoạch phòng ngừa trong tổ chức, điều kiện làm việc, các mối
quan hệ xã hội và các yếu tố ảnh hưởng đến môi trường làm việc trong đó có cả
các rủi ro liên quan đến đạo đức;
8. Áp dụng các biện pháp bảo vệ tập thể nhằm tạo ra sự ưu tiên đối với các biện pháp bảo vệ cá nhân;
9. Đưa ra hướng dẫn phù hợp cho người lao động.
Tất cả các biện pháp này đều bao gồm một kế hoạch đánh giá, nhiệm vụ này được
giao cho một uỷ ban có thẩm quyền kiểm tra việc tổ chức thực hiện thoả thuận này.
Mặc dù các thoả thuận khung này không có giá trị ràng buộc về mặt pháp lý, nhưng
các cơ quan công quyền vẫn phải hành động một cách ngay tình một khi họ đã cam kết,
hứa hẹn phát triển hoặc thúc đẩy một hoạt động nào đó. Bởi lẽ đến thời điểm đánh giá,
họ phải chứng minh kết quả cam kết của mình và việc không thực hiện cam kết có thể 9
làm mất niềm tin của công đoàn và làm tổn hại đến những thỏa thuận mới có thể diễn ra trong tương lai.
Công cuộc hiện đại hóa đã khiến chính phủ phải nâng cao trách nhiệm của các nhà
quản lý ở mỗi cấp trong hệ thống quản lý nhằm mục đích nâng cao hiệu quả của dịch
vụ và tối ưu hóa chi tiêu công. Những trách nhiệm mới được giao cho chính quyền địa
phương và các cơ quan công quyền, chủ yếu liên quan đến quản lý ngân sách và quản lý nguồn nhân lực.
Để cải thiện hiệu quả và chất lượng của dịch vụ công, chính quyền trung ương tiến
hành xác định phạm vi các dịch vụ công có thể phân quyền cho chính quyền địa phương.
Sự phân quyền này được cụ thể hóa bằng việc ký kết các thoả thuận giữa chính quyền
trung ương và chính quyền địa phương với thời hạn từ một năm trở lên. Các thỏa thuận
này bao gồm cả quá trình đánh giá để có thể xác định việc phân bổ nguồn lực trong
tương lai. Các nội dung này thuộc phạm vi pháp luật mềm và các tranh chấp không phải
chịu sự phân xử của tòa án hành chính.
Hợp đồng với các trường đại học. Hai ví dụ có thể minh họa các hợp đồng liên
quan đến các trường đại học: “Hợp đồng 5 năm” và “hợp đồng xác định mục tiêu và
hiệu quả”: Các trường đại học Pháp liên kết với Bộ giáo dục đại học thông qua “hợp
đồng 5 năm”. Hợp đồng thể hiện sự tôn trọng cả định hướng quốc gia và chiến lược
giáo dục do mỗi cơ quan nhà nước xác định. Từ những năm 1990, các hợp đồng này đã
được ký bốn năm một lần (và hiện nay là 5 năm). Bộ cam kết tài trợ cho mỗi trường
một dự án hoạt động, phù hợp với các mục tiêu quốc gia. Dự án được thiết lập dựa trên
sự tập hợp các ý kiến tập thể nhằm kết nối tất cả các thành viên của cộng đồng trường
bao gồm: ban điều hành, các giáo sư và các giảng viên, sinh viên, nhà quản lý và nhân
viên hành chính khác, các nhân vật lãnh đạo ngoài thành viên hội đồng quản trị. Sau
đó, dự án sẽ được đàm phán với Bộ giáo dục đại học. Một số chủ đề có thể được đưa
vào trong các hợp đồng dự án này, ví dụ như liên quan đến việc thúc đẩy phương pháp
giảng dạy mới và cấp bằng, phát triển các chương trình nghiên cứu, phát triển quan hệ
đối tác với các trường đại học nước ngoài, xây dựng cơ sở vật chất chuyên biệt như 10
phòng thí nghiệm ngôn ngữ, các hoạt động nhằm cải thiện cuộc sống hàng ngày của
sinh viên trong các trường đại học.
Có thể đưa ra một ví dụ về “hợp đồng 4 năm” được ký kết trong giai đoạn 2009
- 2012 giữa Đại học Paris - Est Créteil (UPEC) và Bộ giáo dục đại học, hợp đồng bao gồm ba mục tiêu chính:
1. Liên kết đào tạo và nghiên cứu trong các lĩnh vực đa ngành;
2. Tiếp tục chính sách hợp tác với các trường đại học và các cơ quan giáo dục
đại học khác ở khu vực Paris- Est Créteil và phát triển quan hệ đối tác khoa
học và đối tác trên các lãnh thổ;
3. Tăng cường quản lý trường đại học trước những thách thức chiến lược.
Sau khi ký hợp đồng, UPEC nhận được khoản trợ cấp 1,5 triệu Euro hàng năm
từ Bộ giáo dục đại học. Tất cả các mục tiêu chung đều bị cắt giảm thành các mục tiêu
hoạt động chung hoặc thành các mục tiêu cụ thể hơn đi kèm với các chỉ số hiệu suất để
đo lường hiệu quả hoạt động. Ví dụ: “Tỷ lệ thành công của bằng cử nhân trong 3 năm”
là một trong những chỉ số để đo lường việc đạt được mục tiêu chung liên quan đến hiệu
quả hoạt động trong lĩnh vực giảng dạy; “sự tăng trưởng doanh thu do chính trường tạo
ra (ngoài trợ cấp từ phía nhà nước)” là chỉ số để đo lường việc đạt được mục tiêu cụ thể
của UPEC liên quan đến đào tạo nghề, giáo dục thường xuyên và nâng cao khả năng nghiên cứu.
Hợp đồng về mục tiêu và hiệu quả hoạt động. Trong năm 2013, hơn 60% cơ quan
nhà nước hoặc cơ quan công quyền khác đã ký kết “contrat d'objectifs et de
performance” (hợp đồng về mục tiêu và hiệu quả hoạt động) với các Bộ chủ quản. Các
hợp đồng này cho phép làm rõ sự đóng góp của nhà điều phối vào các mục tiêu chính
sách công và giám sát kết quả đạt được. Hợp đồng này là một phần của chương trình
đối thoại quản lý giữa nhà điều phối và Bộ chủ quản; các văn kiện của hợp đồng đặt ra
định hướng chiến lược cho nhà điều phối trong một khoảng thời gian nhất định (chủ
yếu là 3 năm). Nó bao gồm các mục tiêu hoạt động do nhà điều phối xác định theo chỉ
đạo của Bộ, việc đạt được mục tiêu đó phải được đo lường bằng các chỉ số cụ thể. 11
Hiến chương. Hiến chương (chartre) thuộc loại pháp luật mềm và chúng được
coi là một công cụ hữu hiệu để điều chỉnh mối quan hệ giữa các đơn vị cung cấp dịch
vụ công và người sử dụng dịch vụ. Hiến chương ngày càng phát triển kể từ những năm
1990. Các Hiến chương này có đặc điểm là văn bản ký kết tập thể theo đó uỷ thác cho
các ủy ban gồm đại diện của tất cả các tầng lớp có liên quan: giám đốc điều hành, người
lao động, đoàn thể, người sử dụng dịch vụ công, ví dụ: người dân, sinh viên… Chúng
chứa đựng các quyền được đảm bảo dành cho những người liên quan, đổi lại những
người này đôi khi cũng phải thực hiện một số nghĩa vụ nhất định.
Có thể tìm thấy các Hiến chương về các chủ đề chung như “Hiến chương
Mariane”22 được ban hành năm 2005 và được cập nhật vào năm 2013 đưa ra cam kết
của Nhà nước trong việc cải thiện khả năng tiếp nhận dịch vụ công của người dùng.
Thoả ước được thiết lập với đại diện của người dùng, văn bản này nhằm mục đích đảm
bảo chất lượng chăm sóc khách hàng dưới mọi hình thức: trực tiếp, qua điện thoại,
email) và thúc đẩy các giá trị như lịch sự, khả năng tiếp cận, kịp thời, chu đáo, dễ hiểu,
nghiêm ngặt và minh bạch. Nó nhằm mục đích nâng cao chất lượng của việc tiếp đón,
tạo nên các tiêu chí quan trọng cho tất cả các dịch vụ. Nó bao gồm 12 cam kết tuân theo
4 nguyên tắc: lời hứa hẹn với các cam kết đi kèm; bằng chứng cụ thể về kết quả dịch
vụ; liên tục lẳng nghe và không ngừng cải thiện dịch vụ23.
Để đánh giá sự tôn trọng bản Hiến chương này của chính phủ, một cơ quan độc
lập tiến hành đánh giá các dịch vụ bằng phương pháp mua sắm bí mật, trong một mẫu
gồm gần 600 địa điểm. Điều tra viên tiến hành ẩn danh bằng cách hoạt động như một
người dùng bình thường24.
22 Mariane là khuôn mặt của một cô gái, biểu tượng của nước Cộng hoà Pháp
23 https://www.cours-appel.justice.fr/nancy/services-
publics#:~:text=Le%20Référentiel%20Marianne%20définissait%20un,demandes%20dans%20un%20dél ai%20raisonnable.
24 Claude BARREIX, sđd 12 III.
Một số hàm ý cho Việt Nam
Việt Nam là một đất nước theo truyền thống “pháp luật cứng ”. Từ bản Hiến
pháp đầu tiên (năm 1946)25 cho tới Hiến pháp 2013 luôn đề cao tinh thần Nhà nước
được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng “Hiến
pháp và pháp luật”. Ngoài ra, hiện nay Việt Nam đang hướng tới xây dựng Nhà nước
pháp quyền định hướng xã hội chủ nghĩa trong đó có đặc trưng là Nhà nước được tổ
chức, hoạt động trên cơ sở “Hiến pháp và pháp luật, bảo đảm tính tối cao của Hiến
pháp và pháp luật trong đời sống xã hội”26. Như vậy “pháp luật mềm” dường như chưa
có chỗ đứng trong đời sống xã hội của Việt Nam. Các nhà luật học cũng chưa có nhiều
nghiên cứu đề cập đến vấn đề này.
Như đã phân tích ở trên, việc chuyển đổi sang sử dụng các công cụ quản lý mềm,
là một trong những yếu tố cấu thành khái niệm quản trị. Nói cách khác, khi chúng ta
chuyển từ khái niệm “quản lý nhà nước” sang khái niệm “quản trị quốc gia” thì cũng
cần thiết phải sử dụng một trong các công cụ của quản trị đó là pháp luật mềm. Tục ngữ
có câu “lạt mềm buộc chặt”, nếu các cơ quan quản lý nhà nước biết cách tạo ra và sử
dụng các pháp luật mềm thì tính thuyết phục sẽ dễ hơn đối với người dân. Trong quản
trị quốc gia cần kết hợp cả pháp luật cứng và pháp luật mềm. Điểm mạnh của “pháp
luật cứng ” là tính áp đặt, cưỡng bức; điểm mạnh của pháp luật mềm là khơi gợi, thu
hút, là tự giác đi theo. Pháp luật mềm và pháp luật cứng củng cố, bổ sung và tăng cường
sức mạnh cho nhau, và khi được kết hợp một cách hiệu quả sẽ tạo nên sức mạnh tổng
hợp của quốc gia, mang lại hiệu lực, hiệu quả trong quản lý nhà nước27.
Trong đại dịch Covid 19, Bộ Y tế đã ban hành “Thông điệp 5K”, bao gồm các
nội dung: Khẩu trang – Khử khuẩn – Khoảng cách – Không tụ tập – Khai báo y tế”.
Thông điệp này đã được đại bộ phận người dân ủng hộ và chấp hành. Việc tuân thủ
25 Điều 4 Hiến pháp 1946 quy định: “Điều thứ 4: Mỗi công dân Việt Nam phải […] Tuân theo pháp luật”
26 Nguyễn Thị Đàm Liên, “Khái niệm và đặc trưng của Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa Việt
Nam”, online https://cspl.mic.gov.vn/Pages/TinTuc/tinchitiet.aspx?tintucid=138566
27 Xem thêm: Nguyễn Hoa, “Sức mạnh mềm trong một thế giới đang thay đổi”, Tạp chí Cộng sản ngày 09-01-2020 13
Thông điệp 5K của người dân đã góp phần đáng kể trong việc ngăn chặn và đẩy lùi đại
dịch Covid. Hiện nay có rất nhiều văn bản của Bộ Y tế ở dạng “khuyến cáo”, ví dụ như
“Các khuyến cáo của Bộ Y tế đối với người dân và cộng đồng cần chủ động thực hiện
các biện pháp phòng, chống bệnh tay chân miệng”, “Các khuyến cáo của Bộ Y tế đối
với người dân và cộng đồng cần chủ động thực hiện các biện pháp phòng, chống bệnh
sốt xuất huyết”28. Dưới góc độ khoa học pháp lý “Thông điệp 5K” hoặc các “khuyến
cáo” của Bộ Y tế cũng được coi như các pháp luật mềm, bởi lẽ các pháp luật mềm này
cũng tác động nhằm thay đổi hoặc định hướng hành vi của người. Tuy nhiên vì các văn
bản này không mang tính áp đặt và nếu làm theo các khuyến cáo đó lại có nhiều lợi ích
cho sức khoẻ, vì vậy chắc chắn người dân sẽ tuân thủ một cách tự nguyện hơn.
28 https://moh.gov.vn/thong-cao-bao-chi/-/asset_publisher/kp1jYbzNp2X6/content/thong-tin-bao-chi-
phat-ong-ve-sinh-moi-truong-va-ve-sinh-ca-nhan-phong-chong-dich-benh-huong-ung-phong-trao-ve-
sinh-yeu-nuoc-nang-cao-suc-khoe-nhan-
da?inheritRedirect=false&redirect=https%3A%2F%2Fmoh.gov.vn%3A443%2Fthong-cao-bao-
chi%3Fp_p_id%3D101_INSTANCE_kp1jYbzNp2X6%26p_p_lifecycle%3D0%26p_p_state%3Dnormal
%26p_p_mode%3Dview%26p_p_col_id%3Drow-0-column-2%26p_p_col_count%3D1 14