Bài tập lớn: Vị trí pháp lý và mô hình tổ chức của Ngân hàng Trung ương | Tài chính tiền tệ

I. Cơ sở lý thuyết về vị trí pháp lý và mô hình tổ chức của Ngân hàng Trung ương
1. Khái niệm, chức năng và nhiệm vụ
- Khái niệm: Ngân hàng trung ương (hay còn gọi là ngân hàng dự trữ, hoặc cơ quan
hữu trách về tiền tệ) là cơ quan đặc trách quản lý hệ thống tiền tệ của quốc gia/nhóm
quốc gia/vùng lãnh thổ và chịu trách nhiệm thi hành chính sách tiền tệ. Mục đích hoạt
động của ngân hàng trung ương là ổn định giá trị của tiền tệ, ổn định cung tiền, kiểm
soát lãi suất, cứu các ngân hàng thương mại có nguy cơ đổ vỡ. Hầu hết các ngân hàng
trung ương thuộc sở hữu của Nhà nước, nhưng vẫn có mức độ độc lập nhất định đối với Chính phủ. - Chức năng, nhiệm vụ:
Ngân hàng trung ương liên quan đến bốn chức năng cơ bản, đó là phát hành tiền
tệ, ngân hàng của các tổ chức tín dụng ngân hàng ,
của Chính phủ ,quản lý nhà
nước về tiền tệ và hoạt động ngân hàng. Tuy nhiên, không phải ngân hàng trung ương
nào cũng mang đầy đủ 3 chức năng này. + Phát hành tiền tệ:
Ở phần lớn các nước, ngân hàng trung ương là cơ quan duy nhất có quyền phát
hành tiền tệ. Ở một số nước khác, ngân hàng trung ương là cơ quan duy nhất phát
hành tiền giấy, còn tiền kim loại với tư cách là tiền bổ trợ thì do Chính phủ phát
hành. Cục Dự trữ Liên bang – ngân hàng trung ương của Hoa Kỳ – không có chức năng
phát hành tiền, thay vào đó, Bộ Tài chính đảm nhiệm chức năng này. Cũng có thông tin
cho rằng Chính phủ Mỹ không có quyền phát hành đồng Đô-la, mà là do Cục Dự trữ Liên
bang phát hành. Nhưng hiện nay, đã có rất nhiều cuộc nghiên cứu, và họ đã phát hiện ra,
thực chất Cục Dự trữ Liên bang Mỹ mới có quyền phát hành tiền tệ, Chính phủ Mỹ không có quyền này.
+ Ngân hàng của các ngân hàng:
Nói đến chức năng của ngân hàng trung ương là gì thì nó được coi là ngân hàng
của các ngân hàng vì không trực tiếp tham gia vào hoạt động kinh doanh tiền tệ và tín
dụng mà chỉ thực hiện các nghiệp vụ ngân hàng đối với các ngân hàng trung gian.
Mở tài khoản và nhận tiền gửi từ ngân hàng trung gian
Các ngân hàng trung gian gian trên cả nước phải gửi tiền tại ngân hàng trung ương dưới
hình thức tiền gửi thanh toán và tiền gửi bắt buộc. Tiền gửi bắt buộc là khoản tiền đảm
bảo khả năng chi trả của ngân hàng trung gian trước nhu cầu rút tiền từ khách hàng. Đây
là khoản tiền dự trữ mà ngân hàng trung ương yêu cầu các ngân hàng trung gian phải gửi lại.
Trong khi đó, tiền gửi thanh toán nhằm phục vụ nhu cầu thanh toán tiền, đáp ứng nhu cầu
giao dịch với ngân hàng trung ương và chi trả cho các ngân hàng khác. Khoản tiền này
các ngân hàng trung gian buộc phải duy trì thường xuyên tại tài khoản thuộc ngân hàng trung ương.
Cấp tín dụng cho ngân hàng trung gian
Có thể sẽ hơi khó hiểu với những ai không am hiểu về nghiệp vụ ngân hàng khi nói rằng
ngân hàng trung ương sẽ thực hiện hoạt động cấp tín dụng cho các ngân hàng trung gian
thông qua tái chiết khấu chứng từ có giá ngắn hạn. Hiểu một cách đơn giản thì đây chính
là hình thức cấp vốn của ngân hàng trung ương cho các ngân hàng trung gian trong việc
mở rộng hoạt động tín dụng.
Bên cạnh đó, đơn vị này còn có chức năng bảo vệ các ngân hàng trung gian khỏi nguy cơ phá sản bằng tín dụng.
+ Ngân hàng của Chính phủ:
Ở nhiều nước, ngân hàng trung ương là người quản lý tiền nong cho Chính
phủ. Chính phủ sẽ mở tài khoản giao dịch không lãi suất tại ngân hàng trung ương. Tuy
nhiên, ở một số nước, chẳng hạn như ở Việt Nam, chức năng này do kho bạc đảm nhiệm.
Ngân hàng trung ương còn làm đại diện cho Chính phủ khi can thiệp vào thị trường ngoại hối 2. Vị trí pháp lý
Ngân hàng trung ương độc lập với chính phủ là ngân hàng trung ương không nằm
trong cơ cấu bộ máy của chính phủ, không chịu sự lãnh đạo, điều hành của chính phủ.
Hoa Kỳ là nước điển hình thực hiện triệt để mô hình ngân hàng trung ương (gọi là hệ
thống dự trữ liên bang Hoa Kỳ) độc lập với chính phủ. Theo mô hình này, ý kiến của
chính phủ đối với ngân hàng trung ương chỉ mang tính khuyến nghị mà không mang tính bắt buộc.
Ngân hàng trung ương trực thuộc chính phủ là ngân hàng trung ương nằm ưong cơ
cấu bộ máy của chính phủ và chịu sự lãnh đạo, điều hành của chính phủ. Mô hình ngân
hàng trung ương trực thuộc chính phủ được áp dụng ở các nước như Trung Quốc, Việt
Nam, Malaysia... Riêng ở Malaysia, ngân hàng trung ương được tổ chức trong cơ cấu của
Bộ tài chính, tương đương cấp cục, vụ.
Ngoài hai mô hình cơ bản trên đây, hiện nay cộng đồng kinh tế châu Âu (EU) có ngân
hàng trung ương chung. Riêng Vương quốc Anh không tham gia vào liên minh tiền tệ này.
Phát hành tiền, lưu thông tiền tệ và sự ổn định giá trị đồng tiền luôn tác động đến sự
ổn định, tăng trưởng của mỗi quốc gia, của từng liên minh kinh tế. Đặc biệt, đôi với các
quốc gia có nền kinh tế ảnh hưởng đến nền kinh tế toàn cầu thì trạng thái tiền tệ của nước
đó có tác động lớn đến trạng thái của hệ thống tài chính của nhiều quốc gia khác. Chính
vì vậy, mặc dù mức độ phụ thuộc vào cơ quan hành pháp có khác nhau nhưng các nhà
nước đều sử dụng các biện pháp để điều chỉnh hoạt động phát hành tiền, lưu thông tiền tệ
của ngân hàng trung ương.
3. Mô hình tổ chức của Ngân hàng trung ương
Đến nay, trên thế giới đã có 2 mô hình Ngân hàng Trung ương phổ biến nhất:
Ngân hàng Trung ương trực thuộc Chính phủ và Ngân hàng Trung ương
độc lập với Chính phủ.
3.1. Ngân hàng Trung ương trực thuộc Chính phủ
Là một mô hình trong đó Ngân hàng Trung ương nằm trong nội các Chính phủ,
là một bộ máy, cơ quan chức năng của Chính phủ và chịu sự chi phối trực tiếp
của Chính phủ về mảng nhân sự, tài chính và đặc biệt là các quyết định liên quan
đến việc xây dựng và thực hiện chính sách tiền tệ.
Các nước áp dụng mô hình Ngân hàng Trung ương trực thuộc Chính phủ phần lớn
là các nước khu vực Đông Á, như Hàn Quốc, Đài Loan, Singapore, Indonesia…, hoặc
các nước thuộc khối xã hội chủ nghĩa như Việt Nam. Ưu điểm:
- Chính phủ có thể dễ dàng phối hợp chính sách tiền tệ của Ngân hàng Trung ương
đồng bộ với các chính sách kinh tế vĩ mô khác, nhằm đảm bảo mức độ và liều
lượng tác động hiệu quả của tổng thể các chính sách đối với mục tiêu vĩ mô trong từng thời kỳ.
- Ngân hàng Trung ương có một bộ máy hành chính, là một cơ quan Nhà nước có
quyền lực, có được uy tín và độ tin cậy cao vào Nhà nước của các cá nhân, tổ chức.
- Mô hình này được xem là phù hợp với yêu cầu cần tập trung quyền lực để khai
thác tiềm năng xây dựng kinh tế trong thời kỳ phát triển. Nhược điểm:
- Ngân hàng Trung ương sẽ mất đi sự chủ động trong việc thực hiện chính sách tiền tệ.
- Sự phụ thuộc vào Chính phủ có thể làm Ngân hàng Trung ương xa rời mục tiêu
dài hạn của mình là ổn định giá trị tiền tệ, góp phần tăng trưởng kinh tế.
- Khả năng kiểm soát và thực hiện chính sách hiệu quả thấp.
- Chính phủ dùng công cụ phát hành để bù đắp bội chi ngân sách Nhà nước, gây ra lạm phát.
3.2. Ngân hàng trung ương độc lập với Chính phủ
Là mô hình mà Ngân hàng trung ương được tổ chức, chỉ đạo trực tiếp từ Quốc
hội, tự chịu trách nhiệm về mọi hoạt động của mình trước Quốc hội và độc lập
với Chính phủ trong điều hành chính sách tiền tệ.
Ví dụ: Cục dự trữ liên bang Hoa Kỳ, Ngân hàng Trung ương Thụy Sĩ, Anh, Pháp,
Đức, Nhật và gần đây nhất là Ngân hàng Trung ương châu Âu (ECB). Ưu điểm:
- Tự chủ về cơ chế tổ chức và cơ chế tài chính nhân sự.
- Mục tiêu và các công cụ chính sách tiền tệ không bị phụ thuộc vào Chính phủ.
- Ngân hàng Trung ương hoàn toàn tự do trong việc theo đuổi các chính sách tiền
tệ mà không chịu áp lực chính trị cũng như áp lực chi tiêu ngân sách.
Điều này vô hình chung tạo áp lực lên ngân sách Chính phủ, đòi hỏi Chính phủ
phải có chi tiêu hợp lý để giảm thâm hụt ngân sách. Tự chủ trong hoạch định chính sách
và mục tiêu giúp Ngân hàng Trung ương dễ dàng hơn trong việc kiểm soát Lạm phát
cũng như ổn định nền kinh tế lâu dài.
Mặt khác, theo quan điểm dân chủ cổ truyền của châu Âu thì mọi chính sách phải
được phục vụ cho quyền lợi của công chúng và phải được quyết định bởi quốc hội - cơ
quan đại diện cho quyền lực của toàn dân - chứ không phải một nhóm các nhà chính trị
- chính phủ. Chính vì vậy, Ngân hàng Trung ương do có vai trò hết sức quan trọng tới Nhược điểm:
- Gặp khó khăn trong việc phối hợp giữa chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ
trong trường hợp Chính phủ và Ngân hàng Trung ương có những mục tiêu khác
nhau vì mối quan hệ hai bên chỉ là mối quan hệ hợp tác.
Việc quy định Ngân hàng Trung ương độc lập với Chính phủ bởi Ngân hàng Trung
ương là cơ quan quản lý, điều tiết tiền tệ và phát hành tiền, hoạt động của nó tác động
trực tiếp tới sự phát triển của nền kinh tế, nếu xác định vị trí pháp lý của nó thuộc Chính
phủ thì không có gì bảo đảm rằng mọi quyết sách của Chính phủ về tiền tệ sẽ phù hợp
với chủ trương, giải pháp của Ngân hàng Trung ương và phù hợp với nhu cầu thực tiễn
của thị trường tiền tệ. Hơn nữa, nếu Ngân hàng Trung ương thuộc Chính phủ khi có
thâm hụt tài chính ngân sách, việc phát hành tiền quá giới hạn và không phụ thuộc vào
quy luật lưu thông tiền tệ dễ xảy ra, gây ra tình trạng lạm phát, ảnh hưởng tới sự phát
triển của nền kinh tế và đời sống của nhân dân. Đặc biệt, trong nền kinh tế thị trường
hiện nay, việc trao cho Ngân hàng Trung ương vị trí pháp lý độc lập là vô cùng cần thiết,
là yếu tố then chốt để đảm bảo tính hiệu quả trong điều hành Chính sách tiền tệ quốc gia ở mỗi nước.
Có thể nói, mô hình Ngân hàng Trung ương trực thuộc Quốc hội thường được
thiết lập ở những nước có nền kinh tế phát triển và Chính sách tiền tệ quốc gia
được coi là động lực của mọi sự phát triển. Để đảm bảo tính hiệu quả trong hoạt
động quản lý của Ngân hàng Trung ương thì ngân hàng này phải có vị trí pháp lý
độc lập, tức là mối quan hệ giữa Ngân hàng Trung ương với Quốc hội và Chính
phủ phải được làm rõ và tính độc lập, tự chủ phải được đề cao. Trong quá trình
thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, Ban lãnh đạo Ngân hàng Trung ương
có quyền tự quyết, chứ không phải là quyết định của Quốc hội hay Chính phủ.
Vị thế này được thể hiện rõ nét nhất trong việc xây dựng và thực hiện CSTTQG.
Đây là một trong những nhân tố quyết định sự thành công của hoạt động quản lý kinh tế vĩ mô.
4. Tính độc lập của Ngân hàng trung ương
Thập niên 1990 đã chứng kiến nhiều nước, trong đó có cả những nước đã và đang
phát triển, thực hiện quá trình chuyển đổi mô hình Ngân hàng trung ương sang hướng
làm tăng tính độc lập hơn cho tổ chức này. Khuynh hướng này vừa tác động, vừa chịu
tác động bởi các phân tích thực nghiệm về mối quan hệ giữa sự độc lập của Ngân hàng
trung ương với các biến số kinh tế vĩ mô chính.
Độc lập về tài chính: Hầu hết các ngân hàng trung ương thuộc sở hữu của nhà nước,
nhưng vẫn có một mức độ độc lập nhất định với Chính phủ. Ở đây người đứng đầu ngân
hàng trung ương là thống đốc, thống đốc có quyền quyết định hầu hết các khoản chi tiêu
của tổ chức trong khuôn khổ ngân sách đã được phê duyệt. Ngân hàng trung ương cũng
có trách nhiệm báo cáo các báo cáo tài chính hàng năm đã được kiểm toán độc lập cho cơ
quan này. Ngân hàng trung ương có quyền xác định mức độ và mức độ tài trợ cho các
khoản chi tiêu của chính phủ một cách trực tiếp hoặc gián tiếp thông qua tín dụng của
ngân hàng trung ương. Độc lập về tài chính không có nghĩa là ngân hàng trung ương có
thể chi tiêu theo ý muốn, đặc biệt khi hầu hết các ngân hàng trung ương đang hoạt động
thặng dư. Về nguyên tắc và thực tế là khoản thặng dư này thường phải được chuyển vào
kho bạc (do Bộ Tài chính quản lý) và hoặc chuyển thành dự trữ.
Độc lập về nhân sự: Thống đốc ngân hàng trung ương và các thành viên của ủy ban tiền
tệ có trách nhiệm báo cáo hoạt động của mình cho ủy ban dành riêng cho các nhiệm vụ
cụ thể của Quốc hội và Chính phủ .Chính ủy ban này là đại diện của nhà nước trong hệ
thống quản trị Ngân hàng Trung ương. Ủy ban này thường tiến hành các cuộc thẩm vấn
đặc biệt đối với thống đốc một cách thường xuyên. Quốc hội cũng có thể bỏ phiếu bất tín
nhiệm để loại bỏ các thống đốc không thực hiện nhiệm vụ của mình. Người đứng đầu
chính phủ (thủ tướng hoặc chủ tịch nước) không có quyền cách chức trực tiếp thống đốc
ngân hàng trung ương nhưng có thể yêu cầu Quốc hội bỏ phiếu bất tín nhiệm. Để có thể
tăng cường tính độc lập của ngân hàng trung ương Một số quốc gia quy định nhiệm kỳ
của thống đốc dài hơn nhiệm kỳ của Quốc hội / Chính phủ nhằm giảm sự phụ thuộc của
thống đốc. Các thành viên khác của ủy ban tiền tệ thường có các chu kỳ bầu cử / bổ
nhiệm khác nhau. Ngoài ra để có thể tăng tính độc lập cho ngân hàng trung ương cần phải
đảm bảo sự tự chủ trong việc xác lập lãi suất mục tiêu, phát triển thị trường tài chính để
tăng hiệu lực dẫn truyền chính sách, tăng cường tính thị trường và hiệu lực cho công cụ chính sách.
Độc lập về chính sách: Tính độc lập khách quan về mục tiêu là trao cho ngân hàng
trung ương quyền xác định các mục tiêu kinh doanh chính của mình từ một số mục tiêu
luật định. Mức độ độc lập này là mức độ cao nhất mà một ngân hàng trung ương có thể
có. Một ngân hàng trung ương muốn đạt được mức độ độc lập này phải có mức độ tín
nhiệm rất cao trong công chúng và các chính trị gia để thay đổi thành công các mục tiêu
của mình, đặc biệt là trong những thời điểm khó khăn. Ngoài ra, mô hình yêu cầu ngân
hàng trung ương phải có số liệu thống kê kinh tế và tài chính cực kỳ chính xác để đưa ra
các dự báo kinh tế tốt trên cơ sở này. Việc áp dụng mô hình cũng đòi hỏi sự hiểu biết sâu
sắc về các biến số kinh tế khác nhau, tổng sản phẩm quốc nội và mối quan hệ giữa cung
tiền, lãi suất và nền kinh tế.
Độc lập về công cụ: Phù hợp với tính độc lập của công cụ này, Chính phủ hoặc Quốc
hội quyết định các mục tiêu của chính sách tiền tệ theo thỏa thuận và thống nhất với
Ngân hàng Trung ương. Sau khi Quyết định được phê duyệt, Ngân hàng Trung ương sẽ
chịu trách nhiệm đạt được mục tiêu. Bằng cách này, ngân hàng Trung ương sẽ được trao
những quyền hạn cần thiết để có toàn quyền lựa chọn các công cụ điều hành chính sách
tiền tệ phù hợp nhất nhằm đạt được các mục tiêu cụ thể. Ngân hàng trung ương có thẩm
quyền lựa chọn cách tốt nhất để đạt được mục tiêu được giao. Sự không hoàn hảo của
thông tin kinh tế đòi hỏi sự linh hoạt, mềm dẻo trong cách tiếp cận, và các đặc điểm kỹ
thuật của thị trường tài chính cho thấy rõ ràng nên lựa chọn công cụ nào là tốt nhất. nên
thuộc thẩm quyền của Ngân hàng Trung ương, nơi có chuyên môn kỹ thuật cần thiết để thực hiện việc này.
Độc lập trong xây dựng chỉ tiêu hoạt động: Độc lập trong việc xây dựng chỉ tiêu hoạt
đồng là một mô hình Ngân hàng trung ương khắt khe hơn về mức độ tự chủ của Ngân
hàng trung ương. Ở mô hình này Ngân hàng trung ương chỉ có một mục tiêu duy nhất
được quy định trong Luật Ngân hàng trung ương và bất kỳ sự thay đổi nào cũng đòi hỏi
Luật phải được bổ sung, chỉnh sửa.
5. Ngân hàng trung ương hiện đại
Những ngân hàng trung ương hiện đại ngày nay có những điểm đổi mới trong chức năng và nhiệm vụ.
- Gia tăng tính độc lập: Duy trì lạm phát thấp và một cán cân ngân sách cân bằng
cũng là những mục tiêu quan trọng vì không những tạo điều kiện cho việc phân bổ
có hiệu quả hơn các nguồn lực của nền kinh tế, mà còn giúp duy trì tính ổn định
của hệ thống tài chính và nền kinh tế, góp phần vào tăng trưởng kinh tế và đảm
bảo an sinh xã hội. Như vậy, việc gia tăng tính độc lập cũng là một xu hướng được
hướng đến trong quá trình phát triển các NHTW hiện đại.
- Trong cách thiết kế điều hành chính sách tiền tệ và quản lý tạo hệ sinh thái mới:
Thách thức lớn nhất mà hệ thống ngân hàng trên thế giới phải đối mặt và giải
quyết là đảm bảo an ninh mạng, an toàn và bảo mật các giao dịch tài chính. Thứ
hai, sự biến động lớn thị trường lao động trong lĩnh vực ngân hàng. Thứ ba, xu
hướng gia tăng sử dụng những đồng tiền mã hóa, tiền điện tử
tác động đáng kể đến hiệu quả điều hành chính sách tiền tệ của các NHTW. Thứ
tư, các công ty công nghệ tài chính (Fintech) trở thành đối thủ cạnh tranh gay gắt
của các ngân hàng trong cung ứng các dịch vụ tài chính. Những thách thức trên
buộc NHTW cần có những điều chỉnh quan trọng trong quá trình thực hiện những
chức năng cơ bản như quản lý lượng tiền cung ứng, điều hành chính sách tiền tệ,
quản lý hệ thống thanh toán, quản lý hệ thống các TCTD,…. Đặc biệt là có thêm
nhiều chủ thể tài chính mới xuất hiện trên thị trường cùng với các sản phẩm tài
chính đa dạng, ứng dụng những công nghệ phức tạp hơn.
- Tăng cường vai trò thực thi chức năng ổn định tài chính và giám sát an toàn vĩ mô:
NHTW cần duy trì sự phối hợp “ăn ý” giữa CSTT và khuôn khổ chính sách vĩ mô
thận trọng. Nếu chính sách vĩ mô thận trọng được áp dụng để hạn chế bong bóng
tín dụng, nó sẽ kiềm chế tăng trưởng tín dụng và làm tổng cầu sụt giảm tương ứng.
Từ sau khủng hoảng kinh tế năm 2008, ổn định tài chính đã được ghi nhận như
một chức năng, nhiệm vụ của NHTW ở nhiều quốc gia, thậm chí, NHTW nhiều
nước đã có xu hướng luật hóa mục tiêu ổn định tài chính trong đó quy định cụ thể
khuôn khổ đánh giá tổng thể và bổ sung thêm chính sách đảm bảo ổn định tài
chính, qua đó đảm bảo tăng trưởng kinh tế ổn định và bền vững.