Chương 1 Chính sách công
Preview text:
Chương 1:
NHẬP MÔN CHÍNH SÁCH CÔNG
1.1. SỰ PHÁT TRIỂN CỦA KHOA HỌC CHÍNH SÁCH CÔNG
Khoa học Chính sách công ra đời xuất phát từ nhu cầu phải cung cấp một hệ thống
tri thức giúp con người có thể hiểu, trả lời và giải quyết các vấn đề về chính sách công. Nói
một cách khái quát, theo Harold Lasswell, khoa học chính sách không có gì khác hơn là
toàn bộ tri thức của con người về quá trình hoạch định chính sách và cho quá trình hoạch
định chính sách. Điều này có nghĩa là, khoa học chính sách, cũng giống như mọi ngành
khoa học xã hội khác, ngay từ đầu, đã bị quy định bởi một đặc trưng cốt lõi là hướng tới
hai mục đích: hiểu biết về thế giới chính sách công và can thiệp, cải tạo thế giới đó. Nhưng
xét đến cùng, mục tiêu tối thuợng của khoa học chính sách là nhằm khoa học hoá quá trình
hoạch định chính sách để có được những chính sách tốt hơn.
Đối tượng của khoa học chính sách là toàn bộ quá trình hoạch định và thực thi chính
sách. Đó là một hiện tượng xã hội vô cùng phức tạp và khác về căn bản so với hầu hết các
hiện tượng nghiên cứu khác.
Khoa học nghiên cứu chính sách đã có một bề dày phát triển trên thế giới. Tại
phương Tây, các nhà chính trị và khoa học bắt đầu tập trung chú ý phân tích chính sách
công từ giữa những năm 1940, chủ yếu do vai trò trung tâm của nhà nước trong công cuộc
tái thiết sau Đại chiến Thế giới II. Trước đó họ tập trung chủ yếu vào các quá trình chính
trị chứ không phải là “sản phẩm” của các quá trình đó. Vào những năm 1950, lĩnh vực
nghiên cứu độc lập về chính sách mới trở nên rõ ràng sau một loạt các nghiên cứu cơ bản
cũng như sự công nhận của giới khoa học và giới chính trị.
Trong những năm 1960, các nghiên cứu chính sách ở phương Tây đã đạt được những
thành tựu nhất định, đặc biệt trong việc ứng dụng thực tiễn. Những năm 1970 và 1980 đã
chứng kiến sự phát triển nhanh chóng của lĩnh vực nghiên cứu này. Các trường đại học
đều đã thành lập chuyên ngành riêng về phân tích chính sách, cung cấp các chuyên gia tư
vấn và đánh giá chính sách cho tòan bộ hệ thống chính trị.
Tại Việt Nam, các nghiên cứu về chính sách cũng đã được công bố nhiều trong các
sách, báo và các tạp chí chuyên nghành. Các nghiên cứu này tập trung vào nội dung cụ thể
của chính sách từ góc độ chuyên ngành hẹp, ít khi xem xét nó từ góc độ chính trị học.
Trong khi đó, việc nghiên cứu các phương diện chính trị của một tiến trình chính sách nói
chung, đặc biệt, vai trò của quyền lực công trong việc hoạch định và triển khai các chính
sách như vậy, có ý nghĩa căn bản cho việc thiết kế cũng như triển khai chính sách một cách có hiệu quả.
Chính sách công được coi là đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành khoa khoa học
khác nhau như: chính trị học, khoa học hành chính, luật học, xã hội học và kinh tế học. Tuy
nhiên, khi xem xét cơ sở khoa học cho việc hoạch định chính sách công, người ta thường
tiếp cận nó trên cơ sở của chính trị học và kinh tế học.
Cho đến nay, nghiên cứu khoa học chính sách công không thể tách rời việc mô tả
và phân tích 3 mảng lớn: các thiết chế chính trị, các quy trình chính trị và các hành vi chính
trị. Mục đích của nghiên cứu chính sách như vậy có thể quy về 3 điểm lớn: (1) Quá trình
hoạch định chính sách công; (2) Nội dung căn bản của chính sách công; (3) Tác động và
hậu quả của chính sách công.
Trên thế giới, người ta thường tách thành 2 lĩnh vực kiến thức về chính sách: 1)
Kiến thức về quá trình chính sách (tức là các ưu tiên chính trị, các ràng buộc thể chế, v.v..)
và 2) Kiến thức và kỹ năng phân tích dùng trong quá trình chính sách (như: việc phân tích
chi phí, lợi ích, tác động cụ thể của một chính sách đối với các nhóm hoặc toàn dân chúng, v.v..).
Từ góc độ chính trị học, nghiên cứu chính sách công xem xét việc hoạch định chính
sách trên những cơ sở sau:
Một là, xác định các ưu tiên chính trị trong việc lựa chọn các vấn đề nào cần giải
quyết; đối tượng, tầng lớp nào cần được ưu tiên của chính sách.
Hai là, xác định những xung đột, mâu thuẫn lợi ích giữa các cá nhân và nhóm cụ
thể; nguyên nhân của những xung đột, mâu thuẫn lợi ích đó cũng như thái độ của các bên
liên quan về vấn đề chính sách.
Ba là, xác định cách thức điều hòa xung đột thông qua các phương án, giải pháp
phân bổ giá trị xã hội một cách hợp lý; xác lập các thể chế cần có làm cơ sở cho việc thực
thi chính sách trên thực tế.
Bốn là, đánh giá sự thỏa mãn của các bên liên quan về kết quả mà việc thực thi chính
sách đem lại để từ đó có những điều chỉnh nội dung chính sách phù hợp hơn với môi trường
chính sách và với thực tiễn cuộc sống.
Nếu như chính trị học tập trung xem xét khía cạnh chính trị của chính sách thì kinh
tế học lại quan tâm đến tính kỹ thuật của chính sách, đó là việc tính toán, cân nhắc các chi
phí và lợi ích mang lại của một chính sách, các nguồn lực cần thiết để đảm bảo cho việc triển khai chính sách.
Nói một cách hình ảnh, có thể xem “Chính trị học phân tích về định hướng của cả
con tàu, trong khi kinh tế học sẽ phân tích xem việc vận hành của con tàu theo định hướng
đó như thế nào là nhanh nhất và ít tốn kém nhất”.
1.2. KHÁI NIỆM CHÍNH SÁCH CÔNG
1.2.1. Khái niệm chính sách
Hiện nay có nhiều quan niệm khác nhau về chính sách:
Theo James Anderson (2003): "Chính sách là một quá trình hành động có mục đích
được theo đuổi một cách kiên định bởi một hoặc nhiều chủ thể trong việc giải quyết các
vấn đề mà họ quan tâm"; Chính sách là hành động của các chủ thể nhằm quyết định cái gì được thực hiện.
Các chính sách có thể được đề ra và thực hiện bởi nhiều chủ thể khác nhau, ở những
phạm vi và tầng nấc khác nhau: Chính sách của Liên hiệp quốc, chính sách của một đảng
chính trị, chính sách của nhà nước, chính sách của chính quyền địa phương, chính sách của
một bộ, chính sách của một tổ chức, đoàn thể, hiệp hội, chính sách của một doanh nghiệp…
Căn cứ vào phạm vi, quy mô ảnh hưởng và tính chất của các chủ thể hoạch định
chính sách mà người ta chia chính sách thành chính sách công và chính sách tư. Theo đó,
“chính sách tư” là chính sách do các tổ chức, các doanh nghiệp, các hiệp hội, đoàn thể…
ban hành để điều chỉnh các mối quan hệ cũng như làm cơ sở cho việc triển khai hoạt động
của tổ chức ấy. Các chính sách này nhằm giải quyết những vấn đề đặt ra cho mỗi tổ chức,
chúng chỉ có hiệu lực thi hành trong nội bộ tổ chức đó, vì vậy, chúng mang tính chất riêng
biệt1. Còn “chính sách công” là những chính sách do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền
ban hành nhằm giải quyết những vấn đề có tính cộng đồng. Do được ban hành và thực thi
bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền (cơ quan công quyền hay còn gọi là cơ quan thực
thi quyền lực công) nên chính sách công được coi là một trong những công cụ quản lý quan trọng của nhà nước.
1.2.2. Khái niệm chính sách công
Cho đến nay trên thế giới, cuộc tranh luận về định nghĩa chính sách công vẫn là một
chủ đề sôi động và khó đạt được sự nhất trí rộng rãi. Sau đây là một số định nghĩa chính
sách công khá tiêu biểu của các học giả nước ngoài và trong nước.
William Jenkin cho rằng: "Chính sách công là một tập hợp các quyết định có liên
quan lẫn nhau của một nhà chính trị hay một nhóm nhà chính trị gắn liền với việc lựa chọn
các mục tiêu và các giải pháp để đạt được các mục tiêu đó"(William Jenkin, 1978).
Định nghĩa này nhấn mạnh các mặt sau:
- Chính sách công không phải là một quyết định đơn lẻ nào đó, mà là một tập hợp
các quyết định khác nhau có liên quan với nhau trong một khoảng thời gian dài.
- Chính sách công do các nhà chính trị trong bộ máy nhà nước ban hành. Nói cách
khác, các cơ quan nhà nước là chủ thể ban hành chính sách công.
1 Với cách tiếp cận như trên, chính sách do các cơ quan nhà nước ban hành nhằm điều chỉnh những vấn đề nội bộ của
các cơ đó không được coi là chính sách công, vì nó không có hiệu lực thi hành bên ngoài phạm vi cơ quan.
- Chính sách công nhằm vào những mục tiêu nhất định theo mong muốn của Nhà
nước và bao gồm các giải pháp để đạt được mục tiêu đă lựa chọn.
Thomas R. Dye lại đưa ra một định nghĩa ngắn gọn về chính sách công, song định
nghĩa này lại được nhiều học giả tán thành. Theo ông, "Chính sách công là cái mà nhà nước
lựa chọn làm hay không làm"(Thomas R. Dye, 1984). Bốn mặt quan trọng của định nghĩa này là:
Thứ nhất, không giống như các định nghĩa khác, nó không bàn luận về "mục tiêu"
hay "mục đích" của chính sách. Các chính sách là các chương trình hành động riêng biệt;
việc áp dụng các chính sách không có nghĩa là tất cả những ai đồng tình với chính sách sẽ
có cùng một mục đích như nhau. Trên thực tế, một số chính sách ra đời không phải vì sự
nhất trí về mục tiêu, mà bởi vì nhiều nhóm người khác nhau đồng tình với chính sách đó
với nhiều nguyên do khác nhau (tuy nhiên, theo chúng tôi, dù các nhóm khác nhau có
những mục tiêu khác nhau, song bản thân mỗi chính sách vẫn phản ánh những mục tiêu
nhất định của nhà nước).
Thứ hai, định nghĩa của Dye thừa nhận rằng, các chính sách phản ánh sự lựa chọn
làm hay không làm. Việc quyết định không làm có thể cũng quan trọng như việc quyết định
làm. Điều này hoàn toàn hợp lý trong trường hợp nhà nước ra quyết định không can thiệp
vào hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước.
Thứ ba, theo cách tiếp cận này thì các hoạt động mà chính quyền làm hoặc không
làm phải có tác động, ảnh hưởng lâu dài và sâu sắc đến nhân dân thì mới là chính sách
công. Như vậy không phải tất cả những việc mà chính quyền làm hoặc không làm đều là chính sách công.
Thứ tư, một điểm được nhấn mạnh ở đây là các chính sách không chỉ là những đề
xuất của nhà nước về một vấn đề nào đó, mà còn là cái được thực hiện trên thực tế. Nói
cách khác, định nghĩa của Dye về những cái mà nhà nước làm hoặc không làm, chứ không
phải là cái mà họ muốn làm hoặc lập kế hoạch để làm.
Theo Charles O. Jones (1984), chính sách công là một tập hợp các yếu tố, bao gồm:
Dự định (intentions): Trình bày những mong muốn của chính quyền;
Mục tiêu (goals): Trình bày những dự định được tuyên bố một cách cụ thể hoặc cụ
thể hóa những dự định bằng các mục tiêu về số lượng;
Đề xuất (proposals): Trình bày các cách thức để đạt được mục tiêu;
Chương trình (program): Xác định các phương tiện hợp pháp để theo đuổi mục tiêu ;
Các quyết định hay các lựa chọn (decisions or choices): Trình bày những quyết
định hoặc những phương hướng cần lựa chọn;
Hiệu lực (effects): Trình bày những hiệu lực của chính sách, các hiệu ứng mà chính
sách tác động vào xã hội, không kể là có chủ định hay không có chủ định.
Ở đây cũng cần lưu ý sự phân biệt giữa đầu ra của chính sách (policy outputs) và
kết quả của chính sách (policy outcomes). Đầu ra của chính sách đó là những hành động
mà nhà nước tiến hành để thực hiện mục tiêu của nó, như cung cấp các hàng hóa và dịch
vụ công về giáo dục, y tế, an ninh quốc phòng, v.v.. Còn kết quả của chính sách là những
hiệu ứng mà chính sách tác động vào xã hội khi nó được thực hiện. Hiệu ứng ở đây có thể
là tích cực và cũng có thể là tiêu cực, nó tùy thuộc vào kết quả cụ thể đạt được trên thực tế
khi chính sách được triển khai.
B. Guy Peter đưa ra định nghĩa: "Chính sách công là toàn bộ các hoạt động của Nhà
nước có ảnh hưởng trực tiếp hay gián tiếp đến cuộc sống của mọi công dân". Định nghĩa
này khẳng định chủ thể ban hành và thực thi chính sách công là nhà nước, đồng thời nhấn
mạnh tác động của chính sách công đến đời sống của người dân với tư cách là một cộng
đồng (B. Guy Peters, 1999).
Chính sách công là một kết hợp phức tạp những sự lựa chọn liên quan lẫn nhau, bao
gồm cả các quyết định không hành động, do các cơ quan nhà nước hay các quan chức nhà
nước đề ra (William N. Dunn, 1992).
Ở Việt Nam, có quan điểm cho rằng chính sách được hiểu là đường lối cụ thể của
chủ thể quyền lực công về một lĩnh vực nhất định trong một giai đoạn xác định cùng các
biện pháp, kế hoạch thực hiện đường lối ấy.
Theo định nghĩa này, một chính sách thường gồm ba bộ phận cấu thành: 1) đường
lối cụ thể về một lĩnh vực nhất định trong một thời gian xác định, 2) biện pháp thực hiện,
3) kế hoạch thực hiện đường lối ấy.
Ví dụ: Nghị quyết 36 ngày 26/3/2004 của Bộ Chính trị BCH Trung ương Đảng Cộng
sản Việt Nam là đường lối của Đảng về công tác đối với người Việt Nam ở nước ngoài,
được thực hiện từ sau ngày ban hành Nghị quyết. Đường lối đó là một bộ phận của đường
lối chung “đại đoàn kết, phát huy sức mạnh toàn dân tộc để xây dựng và bảo vệ Tổ quốc”
mà Đại hội Đảng đã đề ra.
Nghị quyết 36 của Bộ Chính trị gồm bốn phần: (I) Tình hình và công tác đối với
người Việt Nam ở nước ngoài thời gian qua; (II) Chủ trương và phương hướng công tác
đối với người Việt Nam ở nước ngoài thời gian tới; (III) Nhiệm vụ chủ yếu; (IV) Tổ chức
thực hiện. Có thể thấy phần II là phần trình bày nội dung chính sách, phần (III) - biện pháp
thực hiện, còn phần (IV) là kế hoạch thực hiện.
Tuy có rất nhiều cách định nghĩa khác nhau về chính sách công như đă nêu trên,
song điều đó không có nghĩa là chính sách công mang những bản chất khác nhau. Thực ra,
tùy theo quan niệm của mỗi tác giả mà các định nghĩa đưa ra nhấn mạnh vào đặc trưng này
hay đặc trưng khác của chính sách công. Những đặc trưng này phản ánh chính sách công
từ các góc độ khác nhau, song chúng đều hàm chứa những nét đặc thù thể hiện bản chất của chính sách công.
Từ những phân tích trên, thuật ngữ chính sách có thể hiểu như sau: "Chính sách
công là thuật ngữ dùng để chỉ một chuỗi các quyết định hoạt động của nhà nước nhằm giải
quyết một vấn đề chung đang đặt ra trong đời sống kinh tế – xă hội theo mục tiêu xác định".
1.3. Các đặc trưng cơ bản của chính sách công
Thứ nhất, chính sách công tập trung giải quyết một vấn đề đang đặt ra trong đời
sống kinh tế – xã hội theo những mục tiêu xác định.
Chính sách công là một quá trình hành động nhằm giải quyết một vấn đề nhất định.
Khác với các loại công cụ quản lý khác như chiến lược, kế hoạch của Nhà nước là những
chương trình hành động tổng quát bao quát một hoặc nhiều lĩnh vực kinh tế – xã hội, đặc
điểm của chính sách công là chúng được đề ra và được thực hiện nhằm giải quyết một hoặc
một số vấn đề liên quan lẫn nhau đang đặt ra trong đời sống xă hội. Chính sách công chỉ
xuất hiện trước khi đó đã tồn tại hoặc có nguy cơ chắc chắn xuất hiện một vấn đề cần giải
quyết. Vấn đề chính sách được hiểu là một mâu thuẫn hoặc một nhu cầu thay đổi hiện trạng
xuất hiện trong đời sống kinh tế – xă hội đ ̣òi hỏi nhà nước sử dụng quyền lực công để giải
quyết. Có thể nói, vấn đề chính sách là hạt nhân xuyên suốt toàn bộ quy trình chính sách
(bao gồm các giai đoạn lựa chọn vấn dề chính sách, hoạch định, thực thi và đánh giá chính
sách). Việc giải quyết những vấn đề nói trên nhằm vào những mục tiêu mà nhà nước mong muốn đạt được.
Thứ hai, chủ thể hoạch định chính sách cũng là chủ thể nắm quyền lực công – đó là
nhà nước, và vì vậy chính sách công được đảm bảo thực thi bởi khả năng và công cụ cưỡng chế hợp pháp.
Chính sách công vừa mang tính chính trị lại vừa mang tính pháp lý. Tính chính trị
của chính sách liên quan đến việc lựa chọn phương án hành động hoặc không hành động,
đến việc phân bổ các giá trị xã hội của nhà nước, đến những quyết định chính trị động chạm
tới lợi ích của nhiều người; còn tính pháp lý lại thể hiện ở những văn bản pháp luật chứa
đựng nội dung chính sách, ở tính bắt buộc phải tuân thủ những quy định pháp luật nhằm
đảm bảo hiệu lực thực thi trên thực tế của chính sách.
Là công cụ của nhà nước để quản lý và định hướng cho sự phát triển của xã hội,
chính sách công không chỉ thể hiện ý định của chủ thể hoạch định chính sách về một vấn
đề nào đó, mà còn bao gồm những ý chí và hành động thực hiện các dự định qua giải pháp
và công cụ chính sách. Để chính sách công được thực thi trên thực tế thì nó đòi hỏi phải
cần đến bộ máy thực thi cũng như các công cụ cưỡng chế hợp pháp mà chỉ có nhà nước
mới được sử dụng để vượt qua sự chống đối trong thực thi chính sách. Nói cách khác, chính
sách công phải được thực hiện dựa trên pháp luật và những thẩm quyền hợp pháp của cơ
quan nhà nước. Việc vi phạm chính sách công sẽ phải đối mặt với hình phạt cụ thể. Ví dụ,
chỉ có nhà nước mới được ban hành Luật về thuế và cũng chỉ có nhà nước mới có quyền
phạt những người không chịu nộp thuế. Nếu chính sách về thuế không được đảm bảo bởi
các biện pháp cưỡng chế hợp pháp thì nhiều người sẽ tìm mọi cách để trốn thuế, từ đó gây
thiệt hại cho lợi ích chung của nhà nước và xã hội.
Ở Việt Nam, trên sách báo, chúng ta thường gặp cụm từ "chính sách của Đảng và
Nhà nước", vì vậy có ý kiến cho rằng, Đảng cũng là chủ thể ban hành chính sách công.
Điều này có thể giải thích bằng thực tế đặc thù của nước ta. Ở Việt Nam, Đảng Cộng sản
là lực lượng chính trị duy nhất lănh đạo Nhà nước, lănh đạo xă hội. Đảng lănh đạo Nhà
nước thông qua việc vạch ra cương lĩnh, chiến lược, các định hướng chính sách – đó chính
là những căn cứ chỉ đạo để Nhà nước ban hành các chính sách công. Như vậy, về thực chất,
các chính sách công là do Nhà nước Cộng hòa xă hội chủ nghĩa Việt Nam (chủ yếu là Nhà
nước đề ra). Các chính sách này là sự cụ thể hóa đường lối, chiến lược và các định hướng
chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam, nhằm phục vụ lợi ích của nhân dân ta. Do vậy,
Đảng cộng sản Việt Nam cũng là chủ thể của chính sách công.
Thứ ba, chính sách công không phải các quyết định nhất thời (mang tính tình thế)
của nhà nước, mà là chương trình hoạt động được suy tính một cách khoa học, liên quan
với nhau một cách hữu cơ và nhằm những mục đích tương đối cụ thể.
Chính sách công nhằm giải quyết các vấn đề xã hội phức tạp, bức thiết, liên quan
đến nhiều người, đến những định hướng phát triển quan trọng nên nó cần phải có sự chuẩn
bị, nghiên cứu một cách thận trọng trước khi ban hành. Sự chuẩn bị này nhanh hay chậm
phụ thuộc nhiều vào tính phức tạp của vấn đề chính sách, vào những kết quả nghiên cứu,
những hoạt động khảo sát nhằm làm rõ bản chất của vấn đề, các phương án được lựa chọn
và các giải pháp được đưa ra cũng như trình độ của những người nghiên cứu, soạn thảo và
ý chí, hành động chính trị của chủ thể thông qua chính sách.
Chính sách công phản ánh các hành vi được thực hiện trên cơ sở các mục tiêu rõ
ràng. Nó ngụ ý rằng, chính sách công không phản ánh hành vi xảy ra đột ngột hoặc bất
ngờ. Chẳng hạn, chính sách công tập trung /hướng đến mục tiêu xóa đói giảm nghèo, nhưng
không phản ánh hành vi cứu trợ của người dân bị động đất xảy ra một cách đột ngột. Chính
sách công thường được thiết kế để giải quyết một vấn đề cụ thể.
Chính sách công bao gồm nhiều quyết định chính trị liên tục có liên quan lẫn nhau
để giải quyết những vấn đề xã hội đặt ra (không nên đồng nhất với các quyết định hành
chính đơn thuần), mà khái niệm quyết định chính trị ở đây là sự lựa chọn của nhà nước,
bao gồm việc sử dụng các công cụ, nguồn lực cần thiết cho các giải pháp chính sách. Các
quyết định chính trị bao gồm cả luật, các văn bản dưới luật, thậm chí cả chương trình, dự
án là các giải pháp cho vấn đề chính sách.
Chính sách công không đồng nghĩa với một luật riêng biệt hay một văn bản chỉ thị
hay quyết định nào đó không có mục tiêu chính trị. Các văn bản quy phạm pháp luật đều
có mục tiêu giải quyết vấn đề, đó chính là mục tiêu chính sách. Như vậy, chính sách công
phải là một tập hợp các quyết định chính trị cùng hướng vào việc giải quyết một vấn đề xã
hội, do một hay nhiều cấp khác nhau trong bộ máy nhà nước ban hành và thực thi trong
một thời gian dài. Chính sách công được thể hiện chính thức thành văn bản pháp luật (còn
gọi là chính sách, pháp luật) mang tính pháp lý cho việc thực thi, cũng bao gồm những
hành động không mang tính pháp lý, mà có tính định hướng, kích thích phát triển2.
Chính sách công bao gồm một chuỗi các hành động của cơ quan có thẩm quyền.Một
quyết định đơn lẻ của cơ quan có thẩm quyền không phải là chính sách công. Chẳng hạn,
chính sách không chỉ bao gồm quyết định ban hành đạo luật về một chủ đề nào đó, mà còn
là những quyết định tiếp theo liên quan đến việc thực hiện hay cưỡng chế thực hiện nó.
Trên thực tế, một chính sách thực sự của nhà nước được kết nối lại từ vô số các
quyết định và các hành động riêng biệt. Chẳng hạn, chính sách cổ phần hóa doanh nghiệp
nhà nước ở nước ta bắt nguồn từ những nỗ lực cải cách các doanh nghiệp nhà nước, nó
được chính thức đề cập đến trong Quyết định 217/HĐBT (14/11/1987) và được tiếp nối
bằng một loạt các quyết định của Nhà nước và các cấp, các ngành về vấn đề này. Nghị định
44/CP của Chính phủ ngày 29/6/1998 và việc thực thi Nghị định đó đă mở ra một chặng
đường mới của chính sách cổ phần hóa ở nước ta. Chúng ta có thể thấy, chính sách này sẽ
c ̣n tiếp diễn lâu dài trong tương lai.
Thứ tư, chính sách công bao gồm những gì được thực sự thi hành chứ không phải
chỉ là những tuyên bố.
Chính sách công không phải là những ý tưởng của các nhà lãnh đạo thể hiện trong
lời nói và hành động của họ. Chính sách công trước hết thể hiện dự định của các nhà hoạch
định chính sách nhằm làm thay đổi hoặc duy trì một hiện trạng nào đó. Song, nếu chính
sách chỉ là những dự định, dù được ghi thành văn bản thì nó vẫn chưa phải là một chính
sách. Chính sách công còn phải bao gồm các hành vi thực hiện những dự định nói trên và
đưa lại những kết quả thực tế.
Chẳng hạn, các dự định của nhà nước có thể không được chuyển đổi trong thực tế.
Ví dụ: Mặc dù có một luật tiền lương tối thiểu, nhưng không có sự thay đổi xảy ra trong
hành vi kinh tế, nó không thể là một chính sách nếu nó không được thực hiện.
2 Đỗ Phú Hải, Chính sách công, Tạp chí Lý luận Chính trị, Số 2-2014, tr. 103-104
Nhiều người thường hiểu chính sách công một cách đơn giản là những chủ trương
do Nhà nước ban hành, điều đó đúng nhưng chưa đủ. Nếu không có việc thực thi chính
sách để đạt được những kết quả nhất định thì những chủ trương đó chỉ là những khẩu hiệu
mà thôi, và mục tiêu của chính sách cũng không bao giờ đạt được. Hơn nữa, một chính
sách nếu chỉ dừng lại ở những lời tuyên bố, ở những cam kết không được thực hiện hoặc
được thực hiện không kịp thời thì sẽ gây hậu quả khôn lường, đó là vấn đề chính sách
không được giải quyết hiệu quả trên thực tế, lòng tin của người dân đối với nhà nước lung
lay, tính hiệu quả trong quản lý, điều hành xã hội của nhà nước bị suy giảm.
1.4. Phân loại chính sách công
Chính sách công là công cụ quản lý của nhà nước trên các lĩnh vực khác nhau của
đời sống xã hội nên chúng rất đa dạng và phong phú. Tuy nhiên, căn cứ vào các tiêu chí cụ
thể có thể phân chính sách công thành các loại khác nhau.
1.4.1.Phân loại theo chức năng
- Chính sách điều tiết là những chính sách được hoạch định nhằm hạn chế sự phát
triển của bộ phận này hoặc tạo điều kiện cho sự phát triển của bộ phận khác nhằm kiềm
chế sự phát triển thái quá hoặc duy trì sự công bằng cần thiết. Ví dụ: chính sách điều tiết
trong lĩnh vực kinh tế, luật chống độc quyền, luật cạnh tranh, chính sách thu hút đầu tư vào
các vùng khó khăn, chính sách bảo hộ một số mặt hàng trong nước, chính sách bảo vệ môi trường, v.v..
Chính sách điều tiết giống với chính sách phân phối lợi ích, song khác ở chỗ mục
tiêu của chính sách điều tiết là nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho nhóm thiệt thòi có điều
kiện vươn lên, tuân theo nguyên tắc bổ trợ.
- Chính sách tự điều tiết là những chính sách tạo ra một cơ chế tự bảo vệ quyền lợi
của nhóm người nhất định trong xã hội. Ví dụ: chính sách trợ giá nông phẩm (cơ chế tự
bảo vệ lợi ích của những người nông dân), chính sách tuyển dụng chỉ giành cho những đối
tượng có chứng chỉ nghề nghiệp và đăng ký hộ khẩu tại địa phương (cơ chế bảo đảm tự
giải quyết lao động giành riêng cho địa phương), chính sách về hoạt động của Hội nhà báo, bác sỹ, v.v..
- Chính sách phân phối là những chính sách bao hàm phân phối hàng hóa công cộng
đến những bộ phận nhất định trong nhân dân. Đặc trưng của chính sách phân phối là chỉ
có những đối tượng trong quy định của chính sách mới được hưởng lợi ích từ chính sách,
còn những đối tượng không thuộc phạm vi điều chỉnh của chính sách thì không được hưởng
lợi ích từ chính sách. Với cách hiểu như vậy, chính sách phân phối có hai điểm cần lưu ý:
thứ nhất, không nảy sinh cạnh tranh trong quá trình áp dụng mà nảy sinh sức ép giành giật
chính sách giữa các nhóm lợi ích trước khi chính sách được thông qua; thứ hai, vấn đề chủ
yếu của chính sách phân phối là sử dụng ngân sách nhà nước để hỗ trợ có trọng điểm cho
các nhóm lợi ích hay các bộ phận dân cư. Do vậy các nhóm lợi ích hay các bộ phận dân cư
thường tìm mọi cách tác động đến quá trình chính sách để tranh thủ sự hỗ trợ cho chương
trình riêng/lợi ích riêng của họ.
Ví dụ: chính sách hỗ trợ giá nông sản, chương trình hỗ trợ đánh bắt cá xa bờ, chương
trình 135, phân bổ ngân sách cho địa phương hàng năm, chính sách người có công với cách mạng, v.v..
- Chính sách phân phối lại là chính sách hướng đến việc đảm bảo sự công bằng ở
mức độ nhất định trong việc thụ hưởng các giá trị/lợi ích xã hội giữa các bộ phận dân cư
khác nhau. Chính sách này thường mang nhiều tính xã hội. Mục tiêu căn bản của chính
sách này là tạo lập sự công bằng tương đối trong cộng đồng về quyền được hưởng các vấn
đề thiết yếu của đời sống như: nhà ở, thu nhập, y tế, giáo dục, v.v..Ví dụ, chính sách thuế
thu nhập của những người có thu nhập cao nhằm chuyển một phận thu nhập của người giàu
sang phúc lợi cho người nghèo.
- Chính sách phát triển là nhóm chính sách có tác dụng tạo điều kiện thúc đẩy sự
phát triển của từng ngành, từng lĩnh vực cụ thể trong đời sống xã hội. Chẳng hạn: chính
sách phát triển giáo dục-đào tạo, chính sách phát triển kinh tế, chính sách phát triển khoa học - công nghệ, v.v..
1.4.2. Phân loại theo tính chất
- Chính sách chủ động là chính sách được Nhà nước chủ động đưa ra mặc dù chưa
có nhu cầu cụ thể, hoặc có nhưng chỉ mới được nhận biết ở một bộ phận nào đó của xã hội,
ở những người sở hữu thông tin đầu tiên. Trong khi đó, đại bộ phận cộng đồng còn chưa ý
thức hoặc chưa thể nhìn thấy được nhu cầu và tính cấp thiết của vấn đề mà chính sách đưa ra.
Chính sách chủ động có những đặc trưng: (1) Thể hiện chiến lược và mục tiêu dài
hạn; (2) Chuẩn bị cho những cơ sở phát triển kế tiếp (Ví dụ: Việt Nam phải sửa đổi hàng
loạt văn bản luật và chính sách để trở thành thành viên của WTO); (3) Bao gồm nhiều chính sách bộ phận.
Hiệu quả của chính sách thụ động phụ thuộc nhiều vào năng lực và tầm nhìn của
nhà lãnh đạo, năng lực và trình độ của đội ngũ chuyên gia, sự đầy đủ thông tin, có sự kế
thừa và thực hiện liên tục cũng như tài chính để thực hiện nó.
Chính sách thụ động nếu được xây dựng tốt, bao quát được các khả năng thay đổi
thì hiệu quả đối với cộng đồng là rất lớn. Ngược lại, nếu không được xây dựng tốt thì hậu
quả của nó hết sức tai hại và lâu dài, thậm chí vài thế hệ sẽ phải trả giá. Ví dụ: tài nguyên
quốc gia, nguồn nhân lực, vốn, v.v..bị thất thoát, lãng phí, kìm hãm sự phát triển kinh tế- xã hội.
- Chính sách bị động là chính sách được đưa ra để xử lý một tình huống đã phát sinh
hay sắp xảy ra trong xã hội. Mục tiêu của chính sách bị động là sửa sai một chính sách cũ;
Bổ sung, điều chỉnh hoạch giải thích rõ nghĩa một chính sách hiện hành khác; chi tiết hóa
một chính sách đã có; Xử lý một vấn đề xã hội đã xảy ra hoặc đang được cảnh báo; Đáp
ứng yêu cầu của một tập thể cử tri hoặc một nhóm xã hội nào đó; hoặc giải quyết những
nguy cơ hay khó khăn mà người làm chính sách đang phải đối mặt3.
Chính sách bị động có một số ưu điểm như: mục tiêu của chính sách là cụ thể, không
trừu tượng, dễ lượng hóa được chi phí-lợi ích; vì giai đoạn soạn thảo chính sách thường
theo sau những biến cố, sự kiện nên những dữ liệu đầu vào, diễn biến có sẵn làm cho chính
sách có khả năng thuyết phục cao, dễ được chấp nhận; chính sách dễ được thi hành.
Tuy nhiên, chính sách bị động cũng có một số hạn chế như: chính sách chủ yếu
mang tính đối phó, điều chỉnh và sửa sai nên tính chủ động và sáng tạo thấp; hơn nữa, vì
nhằm xử lý các vấn đề đang hoặc sắp xảy ra nên chính sách thường bị sức ép về mặt thời
gian trong quá trình xây dựng. Chủ thể hoạch định chính sách thường bị sức ép về tâm lý
và sức ép từ nhiều phía.
1.4.3.Phân loại theo thời gian
Căn cứ vào độ dài hay ngắn của thời gian hiệu lực chính sách người ta chia thành
chính sách ngắn hạn và chính sách dài hạn.
- Chính sách ngắn hạn: là chính sách gắn với đối tượng và mục tiêu dễ thay đổi.
Chính sách ngắn hạn thường có hiệu lực trong khoảng thời gian dưới 2 năm. Ví dụ: Chính
sách tiền tệ (lãi suất, tỷ giá hối đoái), chính sách tài chính, chính sách thương mại, chính
sách ngoại giao, chính sách công nghiệp, v.v..
- Chính sách dài hạn: là chính sách gắn với những mục tiêu và đối tượng khó thay
đổi. Hiệu lực của chính sách dài hạn thường kéo dài trên 10 năm. Chẳng hạn, các chính
sách gắn với tài nguyên quốc gia: rừng, đất đai, biển, khoáng sản, môi trường; chính sách
liên quan đến quyền cơ bản của con người (luật dân sự, luật hôn nhân gia đình, luật bầu cử)
1.4.4.Phân loại theo cấp độ của chính sách
- Chính sách toàn thể là chính sách mà đối tượng chịu sự điều chỉnh của nó là như
nhau trên phạm vi toàn quốc và không có giới hạn về đối tượng. Mặt khác dịch vụ mà chính
sách mang lại cho mọi người là như nhau và không có sự phân biệt. Ví dụ: chính sách an
toàn giao thông, chính sách an ninh quốc phòng, chính sách bảo đảm quyền con người, quyền công dân, v.v..
3Học viên Báo chí và Tuyên truyền, Khoa Chính trị học, Khoa học chính sách công, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà nội, tr. 36
- Chính sách bộ phận là những chính sách chỉ áp dụng cho những đối tượng hoặc
bộ phận đáp ứng được điều kiện của sự ưu tiên. Chính sách bộ phận đi kèm với các giới
hạn nhất định cho các đối tượng hưởng thụ chứ không mang tính phổ quát như chính sách
toàn thể. Ví dụ, chính sách đối với người có công với cách mạng, chính sách ưu đã tín dụng
cho người nghèo, chính sách đối với cán bộ dân tộc thiểu số, v.v..
1.4.5.Phân loại theo khu vực áp dụng chính sách
- Chính sách thuộc khu vực công là những chính sách chỉ áp dụng đối với các cơ
quan công quyền, bộ máy nhà nước, về phối hợp công việc, về quyền lợi và trách nhiệm
của công chức. Ví dụ, chính sách cải cách hành chính, chính sách cán bộ, công chức; chính
sách đổi mới khu vực kinh tế nhà nước, v.v..
- Chính sách cho khu vực tư nhân cũng đồng nghĩa với chính sách cho nhân dân
như: chính sách anh sinh xã hội, chính sách giáo dục, chính sách y tế, v.v..
- Chính sách cho khu vực có yếu tố nước ngoài là chính sách mà đối tượng áp dụng
là công dân người nước ngoài hoặc các doanh nghiệp, tổ chức nước ngoài hoạt động trên
lãnh thổ Việt Nam. Ví dụ, chính sách về xuất nhập cảnh, về thời hạn cư trú, chính sách thu
hút đầu tư nước ngoài, chính sách chuyển giao công nghệ, v.v..
1.4.6.Phân loại theo định hướng chính sách
Định hướng chính sách ở đây được hiểu là quan điểm và nội dung chính sách phản
ánh sự so sánh với ý kiến hay nhận thức chung của thời đại.
- Chính sách cấp tiến là những chính sách có thiên hướng tạo ra sự thay đổi trong
xã hội, chú trọng đón bắt những nhu cầu mới, có tinh thần cải cách mạnh mẽ.
- Chính sách bảo thủ là những chính sách thích tuân theo những cái đã có và không
muốn thay đổi trật tự đang tồn tại. Chính sách này coi trọng những quy luật xa xưa, không
muốn vươn xa hơn, tạo ra những thay đổi mang tính bản chất.
1.4.7. Phân loại theo hiệu quả chính sách (hay còn gọi là phân loại theo mức độ
tác động của chính sách)
- Chính sách thực chất là những chính sách kèm theo những hoạt động cụ thể của
nhà nước ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống xã hội. Những hoạt động này tạo ra những thay
đổi nhất định về vật chất, thu nhập, công việc sinh hoạt thường ngày của người dân. Đặc
trưng của chính sách thực chất là: tính hiệu quả của nó dễ nhìn, dễ thấy, dễ đo lường. Ví
dụ: chính sách tăng lương, chính giảm giờ làm từ 48h/tuần xuống 40h/tuần, v.v..
- Chính sách thủ tục là những chính sách đi kèm và hướng dẫn việc thực hiện chính
sách thực chất. Tuy mang tính hình thức, nhưng bằng việc quy định các cách thức triển
khai, thủ tục thực hiện, các chính sách thủ tục có thể chi phối các chính sách khác. Trong
quá trình thực hiện, chính sách thủ tục thường được tiến hành đồng thời hoặc song song
với một hay nhiều chính sách thực chất khác. Ví dụ: quy định về đăng ký kết hôn; thủ tục
đăng ký khai sinh, khai tử, đăng ký tạm trú, tạm vắng; quy định về đăng ký thành lập doanh
nghiệp, cấp phép kinh doanh, v.v..
1.4.8. Phân loại theo phương pháp triển khai
Trên thực tế có nhiều phương thức để triển khai chính sách, nhưng khái quát lại có
2 loại: triển khai bằng quyền lực, bằng ép buộc gọi là chính sách có tính cưỡng chế; triển
khai bằng thuyết phục, động viên gọi là chính sách có tính thuyết phục.
- Chính sách có tính cưỡng chế là những chính sách được triển khai trên cơ sở cưỡng
chế, bắt buộc các đối tượng được quy định trong chính sách phải thực hiện. Chính sách có
tính cưỡng chế thường được đảm bảo thực thi bởi công cụ cưỡng chế hợp pháp của nhà
nước, do vậy nó có khả năng thực hiện cao. Hầu hết các chính sách công đều thuộc loại
này bởi chúng được thể chế hóa thành pháp luật của nhà nước.
- Chính sách có tính thuyết phục là những chính sách nhấn mạnh việc thực hiện dựa
trên cách thức thuyết phục, động viên đối tượng được điều chỉnh bởi chính sách thực hiện,
không dùng các biện pháp cưỡng chế, ép buộc. Loại chính sách này thực hiện thường đạt
hiệu quả thấp, do vậy trong quá trình thực hiện, nhiều chính sách thuyết phục có khuynh
hướng chuyển thành chính sách có tính cưỡng chế, bắt buộc. Ví dụ: chính sách kế hoạch
hóa gia đình, chính sách xóa mù chữ, chính sách phòng chống HIV/AIDS, v.v..
CÂU HỎI ÔN TẬP VÀ THẢO LUẬN
1. Chính sách công là gì? Phân biệt chính sách công với chủ trương, đường lối của
Đảng, chương trình, kế hoạch của Nhà nước?
2. Anh, chị hiểu như thế nào về mối quan hệ giữa chính trị và chính sách? Lấy ví dụ chứng minh.
3. Anh, chị hiểu như thế nào về tính chính trị và tính kỹ trị trong quá trình hoạch định chính sách?
4. Việc phân loại chính sách, theo anh/chị, có ý nghĩa gì? TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Gunning, P. 2006. Lựa chọn công cộng – Một tiếp cận nghiên cứu chính sách công.
Viện Chính trị học, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh. (Chương 1, 2, 3, 7, 8 và 9 tr. 53-119)
2. Khoa Chính trị học, Học viện Báo chí và Tuyên truyền, Giáo trình Chính sách công,
Nxb chính trị quốc gia, Hà nội, 2012
3. Viện Chính trị học, Tài liệu giảng dạy cao học môn Các quá trình chính trị ở Viện
Chính trị học, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, Hà nội 2014. Chương 2:
CÁC CHỦ THỂ CỦA QUÁ TRÌNH CHÍNH SÁCH
Như trên đã trình bày, chính sách công là chính sách liên quan đến việc thực thi các
giải pháp phân bổ giá trị xã hội, liên quan đến lợi ích của nhiều người, do đó mà nó đòi hỏi
phải có sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau. Tuy nhiên, mức độ tham gia cũng như
vai trò của mỗi chủ thể lại phụ thuộc vào từng vấn đề chính sách cụ thể; vào vị trí, vai trò
của các chủ thể trong đời sống xã hội; mức độ tác động của chính sách đối với các nhóm
đối tượng cụ thể cũng như phụ thuộc vào mỗi giai đoạn khác nhau của quá trình chính sách.
Khi nói đến chủ thể của quá trình chính sách công người ta thường đề cập đến những
cá nhân, tổ chức tham gia vào quá trình chính sách ở những mức độ khác nhau. Chủ thể
chính sách thường ở cấp độ số đông. Trên thực tế, các tổ chức chính trị - xã hội, các cơ
quan nhà nước, tổ chức, đơn vị kinh tế và đông đảo nhân dân tham gia vào quá trình chính
sách với vai trò là những người đề xuất, kiến nghị, phản hồi, thực hiện và đánh giá các
chính sách công. Trong các chủ thể của quá trình chính sách, nhà nước nói chung, các cơ
quan nhà nước nói riêng (thông qua những cá nhân, tổ chức có thẩm quyền trong bộ máy
nhà nước) là chủ thể đặc biệt của chính sách công. Chủ thể này tham gia vào mọi công
đoạn và có tiếng nói quyết định đối với quá trình chính sách. Điều này xuất phát từ bản
chất, vai trò, chức năng của nhà nước trong đời sống xã hội.
Để có cái nhìn cụ thể hơn về sự tham gia của các chủ thể trong quá trình chính sách
như: vị trí, vai trò, hành vi và mức độ tác động, ảnh hưởng của các chủ thể này trong quá
trình chính sách ra sao thì việc phân loại các nhóm chủ thể chính sách có ý nghĩa quan
trọng. Mỗi cách phân loại có những tiêu chí khác nhau với những ưu, nhược điểm khác
nhau, nhưng sẽ đem đến những hiểu biết nhất định về các chủ thể của quá trình chính sách.
Phần này sẽ phân tích các chủ thể chính sách dựa trên hai tiêu chí chính, đó là: Phân
loại chủ thể chính sách theo chức năng và phân loại theo mức độ tác động của các chủ thể
vào quá trình chính sách.
2.1. NHÓM CHỦ THỂ CHÍNH SÁCH THEO CHỨC NĂNG
2.1.1.Nhóm chủ thể tham gia hoạch định chính sách
Hoạch định chính sách là giai đoạn khởi đầu của quá trình chính sách, nó được tính
từ khi các sáng kiến chính sách được hình thành cho đến lúc nội dung chính sách được
thông qua và có hiệu lực pháp lý chính thức.
Nhóm chủ thể tham gia hoạch định chính sách là những tổ chức, nhóm xã hội hoặc
cá nhân mà những hành động cụ thể của họ trong giai đoạn hoạch định chính sách ảnh
hưởng quan trọng đến nội dung cũng như kết quả cuối cùng của chính sách.
Nhóm tham gia hoạch định chính sách có thể chia làm 5 loại cơ bản:
- Nhóm sáng kiến chính sách là những chủ thể đề xuất ý tưởng về chính sách, liên
quan đến những vấn đề cần ban hành, sửa đổi, bổ sung về chính sách. Ngoài ra nhóm sáng
kiến chính sách còn bao gồm cả các chủ thể tìm mọi cách ngăn chặn một ý tưởng chính
sách nào đó mà họ nghi rằng sẽ bất lợi cho họ khi chính sách được thông qua. Trên thực
tế, rất nhiều nhóm lợi ích đã tìm mọi cách cản trở để một vấn đề nào đó không được đưa
vào nghị trình chính sách (hay còn gọi là chương trình nghị sự).
- Nhóm các nhà xây dựng chính sách là các tổ chức, cá nhân tham gia trực tiếp vào
quá trình nghiên cứu, soạn thảo, thiết kế nội dung chính sách. Đó có thể là:
Các nghị sỹ, các Ủy ban của Quốc hội và bộ máy giúp việc
Chính phủ (các bộ, ngành, các cơ quan tham mưu của chính phủ)
Các Think-tank (viện nghiên cứu chính sách, các trường đại học, các cơ quan tư vấn chính sách, v.v..) Các nhóm chuyên gia
- Nhóm các nhà phân tích chính sách là những tổ chức hay cá nhân có kiến thức
chuyên môn, am hiểu sâu về vấn đề chính sách nói chung, về lĩnh vực mà chính sách điều
chỉnh nói riêng, chủ động tiến hành xem xét đánh giá nội dung chính sách, các quá trình
chính sách, từ đó chỉ ra bản chất thực sự của vấn đề chính sách, những mối quan hệ mang
tính qui luật giữa các yếu tố cấu thành trong hoạt động chính sách, tính hiệu lực, hiệu quả
mà chính sách có thể đem lại cũng như các kết quả cụ thể của việc thực thi chính sách.
Vì chính sách công nhằm giải quyết các vấn đề xã hội, lại tác động, ảnh hưởng tới
lợi ích của nhiều chủ thể, nhiều nhóm người khác nhau nên phân tích chính sách có thể thu
hút nhiều chủ thể tham gia, họ có thể là nhà nghiên cứu, những người quan tâm đến chính
sách, nhà chính trị, nhà doanh nghiệp, các tổ chức Think-tank. Tuy nhiên cũng cần lưu ý
rằng, các chủ thể khác nhau thường đứng trên lợi ích của mình để tiến hành phân tích chính
sách: nhóm được lợi từ chính sách thì sẽ phân tích theo hướng ủng hộ chính sách, nhóm bị
thiệt hại từ chính sách thì sẽ phân tích theo hướng ngăn cản hay chỉ trích chính sách, giới
chuyên gia hay những người quan tâm thường đứng trung lập để phân tích chính sách. Do
vậy, muốn tìm hiểu các chủ thể phân tích chính sách phải làm rõ động cơ mà họ tham gia
vào quá trình phân tích chính sách. Có như vậy, các nhà hoạch định chính sách mới có
được cái nhìn khách quan.
- Nhóm ảnh hưởng đến các quyết định chính sách gồm các chủ thể có quyền lợi liên
quan (trực tiếp hoặc gián tiếp) đến việc ban hành hay không ban hành chính sách. Họ có
thể là nhân dân của một địa phương, một tổ chức, thành viên của các phong trào xã hội, hoặc cá nhân.
Mặc dù không có vai trò quyết định đến việc ban hành chính sách, nhưng những
chủ thể này có thể tác động đến việc hình thành các phương án chính sách theo những
hướng có lợi cho nhóm quyền lợi (hay còn gọi là nhóm lợi ích) mà họ đại diện. Theo đó,
các nhóm này sẽ tìm mọi cách cung cấp thông tin, bằng chứng, tạo lập dư luận, thể hiện
thái độ của họ một cách công khai về vấn đề chính sách. Nhóm được lợi từ chính sách sẽ
tìm mọi cách để ủng hộ cho chính sách được thông qua, còn nhóm có nguy cơ bị thiệt hại
từ chính sách thì sẽ ra sức ngăn cản chính sách được hình thành. Thái độ mà họ thể hiện
đối với chính sách phụ thuộc vào mức độ lợi ích mà họ được hưởng hay mất đi khi chính
sách được thực thi. Do vậy, trong quá trình phân tích chính sách, các nhà nghiên cứu thường
lưu tâm xem xét các nhóm tham gia vào quá trình chính sách này cũng như động cơ cụ thể
của họ đằng sau những ý kiến, những đề xuất cụ thể về chính sách.
- Nhóm các nhà quyết định chính sách là nhóm các chủ thể chính trị mà vị trí và
hành động của họ có ý nghĩa quyết định tính hiệu lực của chính sách. Cho đến nay, chủ thể
quyết định chính sách thường được chia làm hai nhóm:
Các nhà chính trị (các cơ quan và cá nhân có thẩm quyền chuẩn y và chịu trách
nhiệm về các quyết định chính sách như: Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng, các bộ trưởng, v.v..).
Trong xu thế toàn cầu hoá và hội nhập quốc tế làm xuất hiện ngày càng nhiều
chính sách liên quốc gia, xuất hiện các chủ thể mới là các tổ chức quốc tế, các tổ
chức phi chính phủ và đặc biệt là các công ty xuyên quốc gia.
2.1.2.Nhóm chủ thể thực hiện chính sách
Thực hiện chính sách là quá trình triển khai chính sách đã có hiệu lực vào đời sống
thực tế nhằm theo đuổi mục tiêu mà chính sách hướng đến. Do vậy các nghiên cứu về thực
thi chính sách thường quan tâm đến việc xem xét điều gì xảy ra đối với chính sách sau khi
nó được thông qua và có hiệu lực pháp lý, hành vi của các chủ thể thực thi chính sách nên
như thế nào để đạt được mục tiêu mà chính sách đề ra.
Với cách hiểu như vậy, nhóm chủ thể thực hiện chính sách là những chủ thể hành
động nhằm biến các nội dung chính sách thành những kết quả trên thực tế thông qua các
hoạt động có tổ chức của bộ máy công quyền nhằm hiện thực hoá những mục tiêu mà chính sách đã đề ra.
Nhóm thực hiện chính sách bao gồm nhiều chủ thể khác nhau, có vị trí, vai trò cũng
như sử dụng những công cụ, phương tiện khác nhau trong quá trình thực hiện chính sách. Lực lượngnày bao gồm: - Các cơ quan nhà nước;
- Các tổ chức CT-XH, các đoàn thể quần chúng
- Nhân dân hoặc các đối tượng mà chính sách hướng đến
Trong các chủ thể thực hiện chính sách, chủ thể triển khai trước hết và quan trọng
nhất bao giờ cũng là các cơ quan hành chính cùng với đội ngũ công chức, bởi đây là bộ
phận có chức năng thực thi chính sách, pháp luật, có thẩm quyền hợp pháp trong việc sử
dụng các nguồn lực cần thiết cũng như các công cụ cưỡng chế hợp pháp để đảm bảo cho
chính sách được thực hiện một cách thông suốt và thống nhất.
Các hoạt động thực thi chính sách chủ yếu bao gồm là:
- Tuyên truyền, phổ biến, giải thích chính sách
- Thành lập các cơ quan chuyên trách, các ban chỉ đạo triển khai chính sách.
- Tìm kiếm, huy động và phân bổ nguồn lực cho quá trình thực thi chính sách.
- Áp dụng các nội dung chính sách vào giải quyết các vấn đề thực tiễn mà chính sách đề cập đến.
- Giải quyết các mâu thuẫn, tranh chấp trong quá trình thực thi chính sách theo thẩm quyền
- Tổ chức cưỡng chế việc thực thi chính sách
- Phản hồi những vấn đề phát sinh trong quá trình thực thi chính sách.
Ngoài ra, các cơ quan lập pháp và tư pháp, các tổ chức đảng, đoàn thể cũng có vai
trò quan trọng trong việc huy động và tổ chức lực lượng tham gia triển khai chính sách.
2.1.3.Nhóm hưởng lợi và nhóm chịu thiệt hại từ chính sách
Chính sách công thường liên quan đến việc phân bổ các lợi ích/giá trị xã hội, do vậy
mà nó động chạm đến quyền lợi của rất nhiều nhóm, bộ phận khác nhau. Trên thực tế, khó
có một chính sách nào có thể giải quyết thỏa đáng mọi loại xung đột lợi ích và đem lại lợi
ích cho mọi đối tượng chính sách. Chính vì vậy, trong quá trình hoạch định chính sách
công, bao giờ cũng tồn tại những bộ phận được hưởng lợi từ chính sách và những bộ phận
chịu thiệt hại từ chính sách.
Nhóm hưởng lợi từ chính sách là những tổ chức và cá nhân mà lợi ích của họ được
đáp ứng, thỏa mãn khi chính sách được triển khai. Những nhóm này luôn ủng hộ nhà nước
trong việc thực thi chính sách trên thực tế. Do đó, chính sách nào mà nhận được sự ủng hộ
của đông đảo nhân dân thì việc triển khai chính sách đó gặp nhiều thuận lợi. Người dân sẽ
tích cực thực hiện chính sách nếu họ thấy được những lợi ích mà chính sách đem đến cho
họ. Chi phí cho việc tổ chức triển khai hay cưỡng chế sẽ được giảm đi rất nhiều.
Nhóm chịu thiệt từ chính sách đó là những cá nhân, tổ chức mà lợi ích của họ bị
giảm bớt hoặc mất đi khi chính sách được triển khai. Khi lợi ích của họ bị sụt giảm nghiêm
trọng, nhóm này thường tìm mọi cách gây cản trở việc thực thi chính sách, làm thay đổi
chính sách theo hướng tốt hơn cho họ. Chính thái độ chống đối của nhóm này đã gây tốn
kém về nguồn lực, thời gian cũng như chi phí cho việc triển khai chính sách.
2.2. NHÓM CHỦ THỂ CHÍNH THỨC VÀ KHÔNG CHÍNH THỨC
Cách phân loại này sử dụng tiêu chí pháp lý để xem xét địa vị chính trị-pháp lý, vai
trò của các chủ thể trong quá trình hoạch định chính sách cũng như mức độ tác động, ảnh
hưởng của họ đối với quá trình này. Với cách xem xét như vậy, nhóm chủ thể tham gia
hoạch định chính sách được chia làm 2 loại:
2.2.1. Các chủ thể chính thức:
Đây là những chủ thể mà sự tham gia của họ vào quá trình chính sách gắn liền với
thẩm quyền và trách nhiệm được quy định đầy đủ và rõ ràng bởi Hiến pháp, đạo luật, bởi
vậy mà họ có quyền lực chính thức trong việc hoạch định và thực thi chính sách. Hơn nữa,
các chủ thể chính thức thường là những chủ thể giữ vai trò then chốt trong việc hình thành
chính sách, ảnh hưởng trực tiếp đến “vận mệnh” của một chính sách.
Trong các nghiên cứu về Chính trị học nói chung, chính sách công nói riêng của các
học giả phương Tây, 3 chủ thể chính thức được coi là giữ vai trò then chốt, chi phối phần
lớn mọi loại chính sách của nhà nước đó là cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp.
2.2.1.1.Cơ quan lập pháp
Là cơ quan có thẩm quyền làm luật, thông qua luật và quyết định những vấn đề chính
sách quan trọng của đất nước, Quốc hội có vai trò lớn trong việc xây dựng và thông qua
chính sách. Mức độ tác động của Quốc hội đối với quá trình hoạch định chính sách được
xác định bởi vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của nó trong bộ máy nhà nước.
Thông thường, những chính sách của nhà nước được thể hiện bằng các đạo luật và
thông qua các đạo luật. Chính điều này nó làm cho các chính sách có được cơ sở pháp lý
vững chắc và được đảm bảo thực thi bởi các công cụ cưỡng chế hợp pháp.
Vai trò của Quốc hội trong hoạch định chính sách, pháp luật thể hiện rõ nhất ở tính
chính trị của chính sách, ở quy trình thông qua chính sách. Ngoài ra, sự tham gia hoạch
định chính sách của Quốc hội còn thể hiện ở chỗ:
+ Các nghị sỹ có quyền sáng kiến chính sách, pháp luật, soạn thảo chính sách, dự
luật và trình lên các Ủy ban, tiểu ban của Quốc hội.
+ Các uỷ ban, tiểu ban của quốc hội: Đây là các cơ quan chuyên môn của quốc hội,
có nhiệm vụ xem xét các dự án chính sách đã được các bộ, cục của cơ quan hành pháp đệ
trình. Tại các uỷ ban chuyên môn, tuỳ từng nước khác nhau, quy trình đọc, thảo luận, bỏ
phiếu thông qua dự luật có thể được tiến hành khác nhau trước khi nó được đưa ra bỏ phiếu
ở phiên họp chung của quốc hội. Ở một số nước, quy trình xem xét một dự án chính sách
tại các uỷ ban chuyên môn có ý nghĩa vô cùng quan trọng. Nếu một dự án chính sách không
lọt qua “cửa ải” của các uỷ ban chuyên môn, thì nó sẽ bị thất bại.
Một nhiệm vụ quan trọng mà các uỷ ban phải hướng đến là khách quan hoá các điều
khoản chính sách – vốn phần lớn do cơ quan hành pháp soạn thảo – để gỡ bỏ những lợi ích
cục bộ mà các cơ quan này có thể đưa vào trong khi soạn thảo chính sách.
+ Quốc hội thông qua dự án chính sách, pháp luật ở phiên họp toàn thể. Sau khi dự
án chính sách được các ủy ban của Quốc hội thông qua và trình lên Quốc hội ở phiên họp
toàn thể, các đại biểu Quốc hội sẽ tiến thành thảo luận, tranh luận để đi đến quyết định cuối
cùng về việc thông qua chính sách. Nếu đa số đại biểu quốc hội đồng ý bỏ phiếu thông qua
thì dự án chính sách sẽ trở thành chính sách và có hiệu lực thực thi trên thực tế. Còn nếu
đa số đại biểu quốc hội không thông qua thì dự án chính sách đó sẽ bị hủy bỏ hoặc phải
xem xét, điều chỉnh lại.
+ Quốc hội giám sát việc thực thi chính sách của cơ quan hành pháp và tư pháp.
Do Quốc hội là chủ thể duy nhất có thẩm quyền quyết định thông qua chính sách
dưới dạng ban hành luật pháp nên Quốc hội cũng chịu nhiều sức ép từ phía xã hội cũng
như từ phía các nhóm áp lực và nhóm lợi ích. Ở nhiều nước, các nghị sỹ, các ủy ban của
Quốc hội là những chủ thể mà các nhóm lợi ích thường hướng đến để vận động chính sách.
2.2.1.2. Cơ quan hành pháp
Cơ quan hành pháp là bộ phận liên quan trực tiếp đến việc thực thi chính sách, đưa
chính sách từ văn bản vào cuộc sống. Tuy nhiên, trong quá trình chính sách, cơ quan hành
pháp còn là chủ thể của phần lớn các sáng kiến chính sách, tham gia trực tiếp vào việc xây
dựng các dự thảo chính sách cũng như cụ thể hoá, chi tiết hoá các nội dung chính sách.
Những nhiệm vụ này gắn rất chặt với chức năng hành pháp.
Trên thực tế, các bộ, cục thuộc cơ quan hành pháp là những cơ quan trực tiếp thực thi
chính sách, nên họ thường có khả năng nắm bắt được các vấn đề phát sinh trong đời sống
xã hội cần có các chính sách để giải quyết. Các cơ quan này thường phải nhận diện và đánh
giá thực chất được vấn đề phát sinh và dự báo khả năng mở rộng của nó. Họ cũng là những
cơ quan đề nghị cấp trên về phương án giải quyết, và nếu được chấp nhận, họ chính là đơn
vị sẽ trình dự thảo chính sách.
Ở nhiều nước, cơ quan hành pháp là chủ thể lớn nhất của quá trình chính sách, nó
tham gia trực tiếp và ảnh hưởng mạnh mẽ đến mọi giai đoạn khác nhau của quá trình chính
sách. Đặc biệt, khi bộ máy hành pháp được hình thành trên cơ sở của đảng chiếm đa số
trong Quốc hội thì quyền lực của bộ máy hành pháp là rất lớn, và nó chi phối mọi chính
sách của đất nước. Chính vì vai trò đặc biệt của nó cho nên các nhóm áp lực và nhóm lợi
ích cũng coi cơ quan hành pháp như đối tượng chính của quá trình vận động chính sách.
Một chính sách tốt không chỉ thể hiện ở nội dung văn bản mà còn thể hiện ở kết quả
mà nó mang lại trên thực tế khi được tổ chức thực hiện. Điều này thì lại hoàn toàn phụ
thuộc vào cơ quan hành pháp và bộ máy của nó, bởi đây là chủ thể chính giữ vai trò quan
trọng trong thực thi chính sách. Kết quả chính sách có đạt được hay không, tác động của
chính sách là tích cực hay tiêu cực phụ thuộc rất lớn vào chất lượng hoạt động của cơ quan này.
Cho đến nay, sự can dự của cơ quan hành pháp vào quá trình chính sách thường
được thể hiện ở một số hoạt động vụ sau:
+ Nhận diện vấn đề chính sách hay còn gọi là sáng kiến chính sách
+ Đề nghị phương án giải quyết vấn đề chính sách
+ Tham gia thiết kế, soạn thảo nội dung chính sách
+ Trình dự thảo chính sách lên cấp có thẩm quyền
+ Chi tiết hóa chính sách
+ Triển khai chính sách trên thực tế. + Đánh giá chính sách.
+ Phủ quyết (veto) các chính sách được Quốc hội thông qua nếu cơ quan hành pháp
nhận thấy không khả thi hay có vấn đề nếu được tổ chức thực hiện. Ở Việt Nam, do nhấn
mạnh tính thống nhất của quyền lực nhà nước, không thiết kế quyền lực theo mô hình tam
quyền phân lập nên Chính phủ Việt Nam không có quyền này.
2.2.1.3.Cơ quan tư pháp
So với cơ quan lập pháp và hành pháp, cơ quan tư pháp giữ vai trò ít quan trọng hơn
trong quá trình chính sách, thế nhưng điều đó không có nghĩa là vị trí, vai trò của cơ quan
này bị mờ nhạt đi trong quá trình chính sách.
Theo Hiến pháp của nhiều nước, cơ quan tư pháp có vai trò quan trọng trong việc giữ
gìn công lý và sự nghiêm minh của pháp luật. Sự tác động của cơ quan tư pháp vào quá
trình chính sách được thể hiện ở những nội dung sau:
Thứ nhất, cơ quan tư pháp có quyền tuyên bố một đạo luật hay một chính sách nào
đó của Quốc hội, một văn bản chính sách hay một hành vi nào đó của Chính phủ là vô hiệu
nếu nó trái với Hiến pháp, kể cả khi nó đã được đa số Quốc hội thông qua. Chính điều này
làm cho Quốc hội và Chính phủ phải cẩn trọng hơn trong việc ban hành chính sách; đồng
thời cơ chế này còn giúp khắc phục nguy cơ chính sách bị thao túng bởi một vài nhóm lợi
ích lớn hoặc được thông qua bởi “đám đông thiển cẩn” – cái mà Madison từng cho rằng đó
là sự chuyên chế của đám đông.
Thứ hai, cơ quan tư pháp có quyền giải thích Hiến pháp, pháp luật, làm rõ hơn những
nội dung chính sách đang còn gây nhiều tranh cãi trong cách hiểu và vận dụng vào đời
sống thực tế. Điều này làm cho quá trình tực thi chính sách được thống nhất trong cách vận dụng.
Thứ ba, cơ quan tư pháp còn là chủ thể áp dụng và thực thi các chính sách liên quan
đến vị trí, vai trò, chức năng mà mình được Hiến pháp trao cho.
2.2.2. Các chủ thể phi chính thức:
Đây là các chủ thể mà sự tham gia của chúng vào quá trình chính sách không được
xác định một cách đầy đủ, trực tiếp và rõ ràng trong Hiến pháp. Tuy nhiên, việc có được
