Giáo Trình Xây Dựng Văn Bản Pháp Luật
Giáo Trình Xây Dựng Văn Bản Pháp Luật
Môn: Phương pháp nghiên cứu khoa học(neu) 13 tài liệu
Trường: Đại học Kinh Tế Quốc Dân 3.5 K tài liệu
Tác giả:
Preview text:
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT
GS.TS. NGUYỄN ĐĂNG DUNG – TS. BÙI TIẾN ĐẠT (Đồng chủ biên) GIÁO TRÌNH
XÂY DỰNG VĂN BẢN PHÁP LUẬT
(bản thảo dùng để nghiệm thu cấp Bộ môn)
NHÀ XUẤT BẢN ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI - 2020 LỜI NÓI ĐẦU
Sau khi tốt nghiệp các trường đại học, và cao đẳng ngành luật, phần lớn các
sinh viên được nhận vào làm việc tại các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội, và
các doanh nghiệp. Hoạt động của họ đòi hỏi phải hiểu biết nhiều về pháp luật, văn
bản: phải xử lý, soạn thảo văn bản để trực tiếp hoặc tham mưu giúp thủ trưởng cơ quan,
tổ chức, doanh nghiệp giải quyết các công việc. Chất lượng của hoạt động ra quyết
định phụ thuộc vào nhiều khâu, trong đó khâu soạn thảo văn bản có một ý nghĩa
lớn, đồng thời cũng là hoạt động khó khăn nhất.
Và một khi đã ban hành, văn bản không những chỉ tác động đến hoạt động
của các cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp, mà còn liên quan đến tất cả các công dân
khác – đặc biệt trong trường hợp văn bản được ban hành bởi cơ quan nhà nước.
Vì vậy, văn bản và cách thức soạn thảo văn bản rất quan trọng trong đời sống
xã hội. Môn học văn bản và soạn thảo văn bản có một lượng kiến thức rất rộng. Môn
học này không những cần có lý luận chung của nhiều ngành khoa học pháp lý mà
còn có liên quan đến các bộ môn khác như lôgic, ngôn ngữ, . . thậm chí các kinh
nghiệm tích luỹ ở trong đời sống xã hội, dường như không có một ngành riêng rẽ
nào đủ sức đúc kết được. . Sự phong phú, phức tạp cũng như sự thiếu hụt trên làm
cho người soạn thảo rất bỡ ngỡ khi làm việc, từ đó có thể dẫn đến những hạn chế
trong công việc của mình. Nâng cao chất lượng soạn thảo văn bản cũng là một nhu
cầu lớn trong công cuộc cải cách nền hành chính quốc gia hiện nay.
Để góp phần giải quyết những vướng mắc nêu trên, trang bị cho học sinh kỹ
năng tối thiểu khi tốt nghiệp ra trường làm việc, chúng tôi biên soạn cuốn Giáo trình
Xây dựng văn bản pháp luật này. So với các Giáo trình Kỹ thuật soạn thảo văn bản
của Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà nội trước đây, Giáo trình Xây dựng văn bản
pháp luật này thể hiện hai cách tiếp cận mới. Thứ nhất, để phù hợp với phạm vi
giảng dạy tại cơ sở đào tạo luật, Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật tập trung
vào văn bản pháp luật và các văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước. Các văn
bản pháp luật và văn bản hành chính trong lĩnh vực tố tụng (bản án, quyết định của
cơ quan tiến hành tố tụng, biên bản tố tụng…), trong lĩnh vực ngoại giao, công an,
quân đội và các văn bản trong lĩnh vực luật tư (hợp đồng dân sự, hợp đồng thương
mại…) không thuộc phạm vi của Giáo trình này.
Giáo trình Trong quá trình biên soạn có vận dụng những kiến thức đã tích luỹ
được, cũng như tham khảo về vấn đề này của các tác giả Hoàng Trọng Phiến, Lê
Thái Ất, Nguyễn Văn Thâm, Phan Mạnh Hân, Vũ Hữu Tửu, Trần Anh Minh,
Nguyễn Huy Thông và Hồ Quang Chính, Hoàng Sao và Nguyễn Thế Quyền.
Với một chủ đề phức tạp như đã nêu ở trên, việc biên soạn cuốn sách không
tránh được thiếu sót. Tập thể tác giả xin được tiếp thu ý kiến phê bình của bạn đọc
cho những lần tái bản, sửa đổi, bổ sung sau. Tháng 8 năm 2020 Tập thể tác giả
PHÂN CÔNG BIÊN SOẠN GS.TS. Nguyễn Đăng Dung
Chương I, II, III, V, VI, VII TS. Bùi Tiến Đạt Chương I, II, III, IV, V PGS.TS. Nguyễn Hoàng Anh Chương I, III, V, VI PGS.TS. Võ Trí Hảo Chương II, VII, VIII TS. Tạ Quang Ngọc Chương IV
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT Luật BHVBQPPL
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015
(sửa đổi, bổ sung năm 2020) Nghị định 30/2020
Nghị định số 30/2020/NĐ-CP về công tác văn thư Nghị định 34/2016
Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết một số
điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật Nghị quyết số 351/2017
Nghị quyết số 351/2017/UBTVQH14 của UBTVQH
quy định thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản quy
phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước MỤC LỤC Phần thứ nhất
KHÁI QUÁT CHUNG VỀ VĂN BẢN PHÁP LUẬT VÀ XÂY DỰNG VĂN BẢN PHÁP LUẬT
Chương I - Khái quát về văn bản pháp luật
1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò và phân loại của văn bản
2. Khái niệm, đặc điểm, vai trò và phân loại văn bản pháp luật
Chương II – Các yêu cầu đối với văn bản pháp luật
1. Khái niệm thể thức văn bản pháp luật và các yếu tố của thể thức văn bản pháp luật
2. Văn phong trong văn bản pháp luật
2. Một số quy tắc ngữ pháp sử dụng trong soạn thảo văn bản pháp luật
Chương III - Quy trình xây dựng văn bản pháp luật
1. Khái niệm quy trình xây dựng văn bản pháp luật
2. Những yêu cầu đối với hoạt động xây dựng văn bản pháp luật
3. Quy trình xây dựng văn bản pháp luật
Chương IV – Giám sát, kiểm tra và xử lý văn bản pháp luật bất hợp pháp, bất hợp lý
1. Khái niệm văn bản pháp luật bất hợp pháp, bất hợp lý
2. Các yêu cầu đối với giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản pháp luật
3. Giám sát, kiểm tra và xử lý văn bản pháp luật bất hợp pháp
4. Giám sát, kiểm tra và xử lý văn bản pháp luật bất hợp lý Phần thứ hai
KỸ THUẬT SOẠN THẢO VĂN BẢN PHÁP LUẬT
Chương V - Soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật
1. Quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
2. Phân tích chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
3. Cách thức viết một dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
3. Kỹ thuật soạn thảo một số văn bản quy phạm pháp luật cụ thể
Chương VI - Soạn thảo văn bản áp dụng pháp luật trong hoạt động hành chính nhà nước
1. Khái niệm văn bản áp dụng pháp luật trong hoạt động hành chính nhà nước
2. Quy trình xây dựng văn bản áp dụng pháp luật trong hoạt động hành chính nhà nước
3. Kỹ thuật soạn thảo một số văn bản áp dụng pháp luật cụ thể
Chương VII - Soạn thảo văn bản hành chính thông dụng
1. Khái niệm văn bản hành chính
2. Kỹ thuật soạn thảo chung các văn bản hành chính
3. Kỹ thuật soạn thảo một số văn bản hành chính thông dụng
Chương VIII - Phát hành, luân chuyển, lưu trữ văn bản pháp luật
1. Các yêu cầu chung của quá trình tổ chức khoa học văn bản trong hoạt động quản lý
2. Chu chuyển văn bản pháp luật trong các cơ quan, tổ chức
3. Lập hồ sơ, lưu trữ văn bản pháp luật Phần thứ nhất
KHÁI QUÁT CHUNG VỀ VĂN BẢN PHÁP LUẬT VÀ XÂY DỰNG VĂN BẢN PHÁP LUẬT CHƯƠNG I
KHÁI QUÁT VỀ VĂN BẢN PHÁP LUẬT
Nội dung chính của Chương:
1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò và phân loại văn bản
2. Khái niệm, đặc điểm, vai trò và phân loại văn bản pháp luật
1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò và phân loại văn bản
Khái niệm, vai trò của văn bản trong đời sống xã hội
Trong đời sống xã hội, càng ngày văn bản càng đóng vai trò quan trọng không
thể tách rời với mọi hoạt động của xã hội con người. Mọi giao dịch giữa các cơ quan
Nhà nước, cơ quan Nhà nước với cá nhân, tổ chức, giữa cơ quan Nhà nước, các tổ
chức xã hội trong nước với cá nhân, tổ chức nước ngoài, giữa cá nhân với cá nhân
… đều nhờ văn bản làm sợi dây liên lạc chính. Mọi hoạt động của cơ quan Nhà
nước, tổ chức xã hội, từ lĩnh vực chính trị, quân sự đến lĩnh vực khác như kinh tế, xã
hội, văn hoá, trong phạm vi quốc tế, đều nhờ văn bản làm phương tiện thông tin.
Trước hết đối với các cơ quan Nhà nước, văn bản là yếu tố cơ bản cùng với các
yếu tố khác tạo nên cơ quan Nhà nước. Thiếu văn bản sẽ không bao giờ có cơ quan
Nhà nước trong điều kiện hiện đại.
Phân tích cơ quan Nhà nước bằng một phương pháp trực quan, nhiều người cho
rằng, cơ quan Nhà nước cũng như các cơ quan của tổ chức xã hội thường được cấu
tạo từ 3 thành phần: Vật chất, nhân sự, công vụ. Cơ quan Nhà nước, hoặc cơ quan
của tổ chức xã hội thường có trụ sở làm việc trong đó có những dụng cụ, phương
tiện cần thiết như: bàn ghế, tủ đựng hồ sơ, điện thoại, máy vi tính… tạo thành yếu tố
vật chất. Sau yếu tố vật chất đến các nhân viên phục vụ, những người này trực tiếp,
gián tiếp thực hiện những nhiệm vụ thuộc cơ quan. Đây là yếu tố nhân lực (nhân sự)
của cơ quan Nhà nước, cơ quan tổ chức xã hội. Yếu tố thứ ba là yếu tố công vụ. Các
tổ chức Nhà nước hoặc tổ chức xã hội phải có nhiệm vụ chức năng rõ ràng được xã
hội thừa nhận. Các nhiệm vụ này được thể hiện qua những công việc hàng ngày của
cơ quan được gọi là công vụ chứa đựng trong các hồ sơ, tài liệu được gọi bằng một
danh từ tổng quát là “công văn”.
Như vậy, công vụ được chứa đựng trong các nội dung của văn bản (công văn)
là một trong ba yếu tố căn bản tạo nên cơ quan Nhà nước, cơ quan của tổ chức xã hội.
Không thể hình dung một cơ quan công quyền mà chỉ có toà nhà kiến trúc đồ
sộ với đầy đủ vật liệu, trang bị tối tân, có nhiều nhân viên hàng ngày làm việc,
nhưng không có hồ sơ văn bản (công văn ). Vai trò của văn bản trong việc cấu tạo
nên cơ quan Nhà nước, cơ quan của tổ chức xã hội không ai có thể phủ nhận được.
Trong ba yếu tố cấu tạo nên cơ quan Nhà nước (cơ quan công quyền), yếu tố
công vụ có tính chất quan trọng hơn cả. Nó được coi là yếu tố tinh thần (linh hồn)
của cơ quan công quyền. Chính văn bản đã chính thức khai sinh ra cơ quan công quyền.
Kể từ ngày ký văn bản thành lập, cơ quan Nhà nước mới thực sự được thành lập về
phương diện pháp lý. Cách thức tổ chức, cách thức hoạt động, phạm vi hoạt động của
cơ quan Nhà nước phải được quy định bằng văn bản. Việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, việc
thuyên chuyển nhân viên, việc ký kết hợp đồng, việc chuyển nhượng, việc gia tăng
tài sản cơ quan… đều phải thực hiện bằng văn bản.
Yếu tố vật chất của cơ quan có thể bị phá huỷ, sự điều hành hoạt động của cơ
quan không vì thế mà ngưng trệ, hoặc bị gián đoạn hay chấm dứt. Nhân sự của cơ quan,
tổ chức có thể bị thay đổi đột ngột hoặc thường xuyên, hoạt động của cơ quan ít
nhiều có thể bị thay đổi, có thể bị chấm dứt hoặc ngưng trệ tạm thời. Nhưng sự
thất lạc, hay huỷ văn bản sẽ gây trở ngại một cách đáng kể cho hoạt động bình
thường của cơ quan, tổ chức.
Xét trên bình diện quốc tế, văn bản giữ vai trò tiêu biểu cho sự hiện diện của
chính quyền, do đó cũng tiêu biểu cho sự hiện diện của quốc gia. Chính quyền quốc
gia được thể hiện qua hoạt động và sự hiện diện của bộ máy Nhà nước, được cụ thể
hoá và được đại diện bằng các cơ quan Nhà nước. Vì vậy, như trên nêu, nếu như
linh hồn của các cơ quan Nhà nước là văn bản, thì linh hồn của chính quyền nhà
nước cũng được thể hiện không bằng một hình thức nào khác, ngoài văn bản của các cơ quan nhà nước.
Văn bản giữ vai trò chứng tỏ tính liên tục của quốc gia. Văn bản một khi đã
được ban hành sẽ có hiệu lực liên tục cho dù chính quyền (Chính phủ) thay đổi như
Chính phủ cũ bị lật đổ, Chính phủ mới được thành lập để điều khiển bộ máy chính
quyền. Tất cả những văn kiện do Chính phủ cũ ký kết với các nước khác hay tổ chức
quốc tế vẫn có hiệu lực đối với Chính phủ mới trừ những trường hợp thật đặc biệt
Chính phủ mới phải chứng minh cho được Chính phủ cũ là phi nghĩa. Sự liên tục
này thể hiện qua việc tất cả những khế ước do Chính phủ cũ ký kết với tư nhân, với
hãng buôn, xí nghiệp, công ty, với các nhà kinh doanh khác cũng tương tự như trên
vẫn tiếp tục thi hành đối với Chính phủ mới.
Cũng tương tự như vậy, thủ trưởng cơ quan Nhà nước, không được viện lý do
mới được đề bạt hoặc mới được bầu ra mà không tổ chức cho cơ quan, thực hiện các
văn bản trước đây của người đứng đầu cơ quan, mà mình thay thế. Ví dụ: Một thủ
trưởng một cơ quan nào đó ra thông báo tuyển nhân viên mới cho cơ quan. Sau khi
thông báo và tiêu chuẩn tuyển nhân viên được công bố, thủ trưởng cơ quan bị
thuyên chuyển sang công tác khác, thủ trưởng mới được đề bạt không được thay đổi
hiệu lực của thông báo, cũng như tiêu chuẩn tuyển người của thủ trưởng cơ quan đã
hết nhiệm kỳ hoặc bị miễn nhiệm giữ nhiệm kỳ - nếu như các văn bản này không trái pháp luật.
Trên phương diện pháp lý, văn bản là yếu tố hợp thức hoá hành vi của chính
quyền. Không có văn bản, mọi hành vi của chính quyền sẽ không có giá trị về mặt
pháp lý. Văn bản là bằng chứng chứng minh sự hiện diện hành vi của cơ quan Nhà
nước. Một cuộc họp của cơ quan, của tổ chức xã hội, hoặc một cuộc họp liên tịch
đại diện nhiều cơ quan, nhiều tổ chức xã hội, sau khi thảo luận đưa ra những quyết
định quan trọng, nhưng những quyết định này không thể đem ra thi hành được một
cách hợp pháp nếu không có nghị quyết hay biên bản cuộc họp. Một công chức Nhà
nước, hay một nhân viên làm việc trong một tổ chức xã hội được tăng lương, được
đề bạt, chỉ thực sự được hưởng lương mới, được nhận nhiệm vụ mới khi có quyết
định lương mới hoặc quyết định đề bạt. Trong phạm vi nội bộ một cơ quan, gặp
những trường hợp khẩn cấp, thủ trưởng, người lãnh đạo cơ quan ban hành mệnh
lệnh dưới hình thức khẩu lệnh, để thi hành kịp thời. Nhưng sau đó mệnh lệnh được
ban hành dưới hình thức khẩu lệnh trên phải được hợp thức hoá bằng văn bản.
Tóm lại, văn bản là bằng chứng chứng tỏ sự liên tục của cơ quan Nhà nước, sự
liên tục của chính quyền Nhà nước; đồng thời văn bản còn là phương tiện quan
trọng hợp thức hóa các hành vi của các cơ quan Nhà nước. Văn bản là hình thức, là
phương tiện ghi nhận, hay chính thức hoá mọi hành vi của Nhà nước.
Đối với các tổ chức xã hội khác ngoài Nhà nước, văn bản cũng có một vai trò
quan trọng như vậy. Văn bản là bằng chứng khai sinh ra tổ chức xã hội, quy định
phạm vi, cách thức tổ chức, nhiệm vụ của tổ chức xã hội, và hợp thức hoá mọi hoạt
động của tổ chức xã hội.
Văn bản không những chỉ được sử dụng trong hoạt động của cơ quan Nhà
nước, của đoàn thể xã hội như phân tích ở phần trên, mà còn được sử dụng ngay
trong hoạt động của cá nhân. Sự phân công, phân nhiệm giữa các nhân viên trong
cùng một cơ quan được ghi nhận trong văn bản được gọi là quy chế, hay nội quy cơ
quan. Ngay cả việc soạn thảo và ban hành công văn bao gồm hoạt động của nhiều cá
nhân, từ người chuyên viên soạn thảo, đến người có trách nhiệm ký và chuyển công
văn đều phải quy định rạch ròi trong văn bản. Sự cộng tác này đòi hỏi tất cả mọi
người tham gia phải có một tinh thần trách nhiệm liên đới, mặc dù mỗi người có một
quyền hạn và trách nhiệm riêng. Văn bản vừa quy định trách nhiệm, quyền hạn cho
cá nhân đồng thời cũng là bằng chứng hành vi cá nhân.
Trong đời sống hiện đại, con người càng ngày càng có liên quan mật thiết với
nhau trong sinh hoạt cũng như kinh doanh. Văn bản là bằng chứng chứng minh sự
liên kết đó, đồng thời cũng là phương tiện hợp thức hoá mọi hành vi ký kết giữa cá
nhân với cá nhân, giữa cá nhân với công ty, giữa công ty với công ty, giữa công ty
với các cơ quan Nhà nước trong và ngoài nước.
Chức năng của văn bản
Tại sao văn bản lại có một tầm quan trọng như đã được phân tích ở trên? Bởi vì
văn bản là kết quả, là xuất phát của mọi hoạt động con người và xã hội. Văn bản là
phương tiện ghi lại những thông tin của hoạt động xã hội, hoạt động của cá nhân.
Các hình thức ghi và truyền đạt thông tin hiện nay rất phong phú và đa dạng, những
văn bản vẫn là hình thức thông tin chính thống.
Truyền đạt thông tin là một chức năng quan trọng của văn bản: Thông tin là cơ
sở xuất phát hành động, thông tin diễn tả quy cách hành động, và cuối cùng thông
tin ghi kết quả hành động. Văn bản là phương tiện giao dịch chính thức giữa cơ quan
với cơ quan, giữa chính quyền Nhà nước này với chính quyền của Nhà nước khác,
trong phạm vi nội bộ cơ quan, hoặc từ cơ quan Nhà nước ra bên ngoài với tư nhân,
hay với đoàn thể - xã hội.
Ngoài văn bản có nhiều phương tiện thông tin khác, như điện thoại, vô tuyến điện,
báo chí, vô tuyến truyền hình, vô tuyến truyền thanh, mạng internet … Mặc dù những
phương tiện hiện nay có ưu điểm nhanh, gọn, thuận tiện hơn, nhưng không phải là
phương tiện chính thức. Nó chỉ đóng vai trò phụ trợ cho văn bản, đều phải hợp
thức hoá bằng văn bản đi kèm theo, hoặc phải lấy văn bản làm căn cứ gốc. Ví dụ:
công điện là văn bản được đánh đi bằng vô tuyến, có tác dụng kịp thời thông báo những
tin tức cần phải giải quyết ngay. Nhưng, nó có nhược điểm là không có chữ ký,
không có dấu của cơ quan gửi đi. Vì vậy, để hợp thức hoá công điện đã gửi đi, cơ
quan gửi công điện phải gửi công văn kèm thèo cho nơi nhận.
Tóm lại, văn bản luôn luôn là phương tiện thông tin chính thức của cơ quan
Nhà nước, của tổ chức xã hội và của cá nhân.
Trong tất cả các loại văn bản, văn bản quản lý là một chủng loại quan trọng,
chiếm tỷ trọng rất lớn. Về chức năng thông tin của loại văn bản này, Giáo sư Tiến sĩ
Nguyễn Văn Thâm viết: “Chức năng thông tin của văn bản thể hiện qua mấy mặt sau đây:
- Ghi lại các thông tin quản lý;
- Truyền đạt thông tin quản lý từ nơi này đến nơi khác trong hệ thống quản lý
hay từ cơ quan đến nhân dân;
- Giúp cơ quan thu nhận những thông tin cần cho hoạt động quản lý;
- Giúp các cơ quan đánh giá các thông tin thu được qua các hệ thống truyền đạt thông tin khác.”(1)
Văn bản là phương tiện ghi nhận các quy phạm phát luật được Nhà nước ban
hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Văn bản chứa đựng các quy phạm làm cơ sở
pháp lý cho hoạt động của cơ quan Nhà nước, đoàn thể xã hội, của cá nhân. Văn bản
cũng là phương tiện ghi nhận kết quả vận dụng các quy phạm pháp luật vào thực
tiễn quản lý Nhà nước, quản lý xã hội, từ đó làm nguồn tư liệu để hoàn chỉnh cơ chế điều chỉnh pháp luật.
Văn bản là phương tiện thông tin để các cơ quan Nhà nước quản lý, Nhà nước
có thể tổ chức và điều hành nắm được tình hình và kết quả thực hiện các quyết định
quản lý của mình. Các cơ quan Nhà nước quản lý thường được ban hành các quy
định để đáp ứng các yêu cầu về quản lý xã hội. Vì thế nội dung của văn bản bao giờ
cũng phản ánh các mặt khác nhau của đời sống xã hội. Văn bản đóng vai trò quan
trọng trong việc góp phần điều chỉnh, kìm hãm hoặc thúc đẩy sự phát triển của các quan hệ xã hội.
Vì vậy, chức năng thông tin là chức năng tổng quát phổ biến của văn bản.
Chức năng thông tin của văn bản không đơn thuần1 chỉ là lượng thông tin được
chuyển tải từ chỗ này đến chỗ kia, từ cơ sở này đến cơ sở khác, mà lượng thông tin
ấy là chỗ dựa là cơ sở cho hoạt động của xã hội, hoạt động của con người.
(1 ) Xem Nguyễn Văn Thâm, Văn bản và soạn thảo, xử lý văn bản, Nxb Chính Trị Quốc Gia 1994, trang 20
Ngoài chức năng thông tin, văn bản còn có các chức năng khác như: giao tiếp,
sử liệu.v.v.Đặc biệt văn bản là nguồn chứng cứ hết sức quan trọng trong hoạt động
tố tụng và các hoạt động pháp lý khác.
Định nghĩa về văn bản
Từ vị trí vai trò và chức năng của văn bản đã được phân tích ở trên, có thể định
nghĩa: văn bản là phương tiện để ghi nhận những thông tin, truyền đạt các thông tin
từ chủ thể này đến chủ thể khác bằng một ký hiệu hoặc bằng ngôn ngữ nhất định nào đó.
Theo cách định nghĩa này, các loại giấy tờ, tài liệu, sách vở, các loại bìa, hoành phi,
câu đối, bia, khẩu hiệu, áp phích, băng ghi âm, băng truyền hình, bản vẽ … đều được
gọi là văn bản. Đây là định nghĩa theo nghĩa rộng
Ở nghĩa hẹp, văn bản được hiểu là những tài liệu, giấy tờ được sử dụng trong
hoạt động của các cá nhân, tổ chức xã hội, và của các cơ quan nhà nước nhằm ghi
nhận mục đích, hành vi hoạt động của các chủ thể tham gia các quan hệ xã hội khác
nhau. Dưới góc độ pháp lý, hiện nay theo Nghị định 30/2020/NĐ-CP về công tác
văn thư, văn bản là “thông tin thành văn được truyền đạt bằng ngôn ngữ hoặc ký
hiệu, hình thành trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức và được trình bày đúng
thể thức, kỹ thuật theo quy định” (khoản 1 Điều 3). Trong phạm vi giáo trình này,
chúng tôi chủ yếu đề cập về văn bản ở nghĩa hẹp này.
Phân loại văn bản: Công văn và tư văn
Trong quá trình soạn thảo và xử lý văn bản, việc phân biệt các loại văn bản có
ý nghĩa rất quan trọng. Các loại văn bản khác nhau thường có nội dung, hình thức
khác nhau và có chức năng khác nhau. Cũng là văn bản có chức năng thông tin,
những văn bản quản lý khác với văn bản không phải là văn bản quản lý. Sự phân
biệt sẽ cho phép người soạn thảo, người xử lý có những đối sách khác nhau.
Căn cứ vào nguồn gốc phát sinh (hay còn được gọi là nguồn gốc tạo lập) người
ta thường chia ra hai loại công văn và tư văn. Công văn là văn bản do Nhà nước hay
các tổ chức được nhà nước ủy nhiệm ban hành nói về việc công. Và còn lại những
văn bản do cá nhân, tổ chức không đại diện cho quyền lực công ban hành được gọi
là tư văn. Công văn là giấy tờ nói về việc công. Chúng do các cơ quan Nhà nước ban
hành. Công văn là văn kiện do cơ quan Nhà nước tạo lập để giao dịch, truyền tải
thông tin giữa cơ quan Nhà nước với nhau, giữa cơ quan Nhà nước với tư nhân, với
tổ chức xã hội trong và ngoài nước. Như vậy khái niệm công văn được hiểu ở nghĩa
rộng bao gồm tất cả các văn bản do cơ quan Nhà nước ban hành, bao gồm từ văn
bản có hiệu lực pháp lý cao nhất cho đến văn bản có hiệu lực pháp lý thấp nhất.
Tuy nhiên cũng có quan niệm cho rằng khái niệm công văn ở nghĩa rộng không
những chỉ các văn bản do cơ quan nhà nước ban hành mà còn chỉ cả những văn bản
của các cơ quan trực thuộc các tổ chức xã hội, miễn là những văn bản đó đề cập đến
công việc chung của cơ quan. Ngược lại, trong thực tế có những văn bản xuất phát
từ cơ quan Nhà nước này gửi sang cơ quan Nhà nước khác một cách không chính
thức, không lấy số đăng ký vào sổ công văn “đi” hay không đóng dấu cơ quan, mặc
dù nội dung văn bản có liên quan đến công vụ, vẫn không được gọi là công văn. Ví
dụ một giám đốc sở nhờ một nhân viên đem một văn bản thư tay cho một ông giám
đốc khác, hẹn gặp nhau ở một địa điểm nào đó, để bàn công việc hợp tác giữa hai cơ
quan. Văn bản này không thể gọi là công văn được vì nó không được vào sổ công
văn “đi” và không có dấu cơ quan. Trong trường hợp này văn bản được gửi đi không
chính thức từ cơ quan Nhà nước này sang cơ quan Nhà nước khác không thể gọi là
công văn. Điều kiện được gửi đi một cách chính thức bằng việc vào sổ công văn
“đi”, bằng việc lấy dấu có tính chất quyết định xác nhận văn bản là công văn.
Bên cạnh công văn ở nghĩa rộng, dùng để chỉ tất cả các văn bản của cơ quan
Nhà nước, ở nghĩa hẹp công văn thường được sử dụng gọi cho những công văn
thường (công văn hành chính). Công văn (hoặc công văn hành chính) là hình thức
văn bản được sử dụng phổ biến trong các cơ quan Nhà nước, các tổ chức xã hội,
hoặc tổ chức kinh tế.v.v. dùng để thông tin, trao đổi, giao dịch để đề nghị hoặc trả
lời các yêu cầu, chất vấn, để đôn đốc, nhắc nhở, hướng dẫn thi hành những công
việc đã có quyết định kế hoạch…Khái niệm công văn cũng rất đa dạng gồm có:
Công văn hướng dẫn, công văn trả lời, công văn đôn đốc, công văn nhắc nhở, công
văn giao dịch, công văn dùng để thực hiện các tác nghiệp hành chính, công văn đề
nghị; các loại báo cáo thông báo; các loại biên bản diễn văn; tờ trình; thư công; điện tín,
thư tín; các đơn khiếu nại và các loại giấy tờ văn bản khác.
Khái niệm công văn theo nghĩa rộng thường ít được sử dụng trong đời sống xã hội,
do phạm vi quá lớn, không đủ cụ thể và xác định. Trong thực tế, khái niệm công văn
chủ yếu được sử dụng ở nghĩa hẹp.
2. Khái niệm, đặc điểm, vai trò và phân loại văn bản pháp luật
2.1. Khái niệm, vai trò và đặc điểm của văn bản pháp luật
Căn cứ vào tính chất pháp lý và tính quyền lực nhà nước, các văn bản do cơ
quan nhà nước ban hành được chia làm hai loại: văn bản pháp luật và các văn thư hành chính.
Các văn bản pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban
hành, có tính quyền lực nhà nước và có tính pháp lý. Các văn kiện tài liệu khác do
cơ quan nhà nước ban hành – còn gọi là các văn thư hành chính – là văn bản không
mang tính quyền lực Nhà nước và không có tính pháp lý. Tính quyền lực nhà nước
thể hiện rằng các văn bản này được bảo đảm bằng cưỡng chế nhà nước. Tính pháp lý
thể hiện ở hệ quả pháp lý của các văn bản này: hoặc chúng có thể làm thay đổi các
quy phạm pháp luật hiện hành; hoặc chúng trực tiếp làm thay đổi quyền và nghĩa vụ
của các chủ thể trong các quan hệ pháp luật cụ thể.
Các văn bản pháp luật mang tính chất quyền lực Nhà nước, được ban hành
nhân danh Nhà nước, có nội dung là ý chí của Nhà nước, bắt buộc phải thi hành đối
với những đối tượng liên quan và được đảm bảo thực hiện bằng các biện pháp cưỡng
chế Nhà nước. Ý chí của Nhà nước được thực hiện dưới hai hình thức khác nhau:
Quy phạm pháp luật và mệnh lệnh cụ thể. Do đó các văn bản pháp luật lại được
phân chia thành các văn bản quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng pháp luật.
Các văn thư hành chính rất đa dạng về nội dung: Có loại chứa đựng các yêu
cầu, nguyện vọng của người soạn thảo như đơn, công văn hành chính. Có loại ghi
nhận một sự kiện đã xảy ra như báo cáo công tác…, có loại mang nội dung nghiệp
vụ – kỹ thuật như là phiếu nhập kho, phiếu xuất kho, biên lai thu tiền…
Mỗi loại văn bản trên thể hiện một hình thức quản lý của Nhà nước ta, có vai
trò và tầm quan trọng nhất định trong quản lý Nhà nước. Việc phân chia các văn bản
thành hai loại như trên có một ý nghĩa rất quan trọng, nó sẽ giúp cho chúng ta định
hướng đúng đắn trong việc sử dụng chúng vào quá trình quản lý. Việc biến một văn
thư hành chính thông thường thành một văn bản pháp luật, ví dụ: lấy thông báo thay
cho chỉ thị rõ ràng là không phù hợp và nó sẽ gây khó khăn cho việc chỉ đạo thực
hiện các quyết định trong thực tế.
2.2. Phân loại văn bản pháp luật
2.2.1. Phân loại theo tính chất pháp lý: Văn bản quy phạm pháp luật và văn
bản áp dụng quy phạm pháp luật
Căn cứ vào tính chất pháp lý, có thể phân chia các văn bản pháp luật thành hai
nhóm: văn bản quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng quy phạm pháp luật.
Các quy phạm pháp luật xác định khuôn mẫu xử sự chung cho hành vi của con
người trong những điều kiện hoàn cảnh cụ thể nhất định. Các văn bản áp dụng quy
phạm pháp luật đặt ra khuôn mẫu cho từng hành vi cụ thể của từng người xác định.
Việc ban hành mệnh lệnh cụ thể phải dựa trên các văn bản quy phạm.
Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền
ban hành theo những thủ tục do pháp luật quy định, có chứa đựng các quy phạm
pháp luật và được bảo đảm thực hiện bằng cưỡng chế Nhà nước.
Văn bản quy phạm pháp luật được sử dụng nhiều lần, đối với nhiều đối tượng
khi rơi vào trường hợp đã nêu trong phần giả định của các quy phạm pháp luật. Các
đối tượng tác động của chúng luôn chung chung, trừu tượng, không có địa chỉ cụ
thể. Các văn bản này do nhiều cơ quan ban hành, có tên gọi và hiệu lực pháp lý khác nhau.
Theo Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ
sung năm 2020), hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta gồm: 1. Hiến pháp.
2. Bộ luật, luật (sau đây gọi chung là luật), nghị quyết của Quốc hội.
3. Pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; nghị quyết liên tịch
giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ
quốc Việt Nam; nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Đoàn
Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.
4. Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước.
5. Nghị định của Chính phủ; nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ
tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.
6. Quyết định của Thủ tướng Chính phủ.
7. Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao.
8. Thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; thông tư của Viện trưởng Viện
kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; quyết
định của Tổng Kiểm toán nhà nước.
8a. Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện
kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan
ngang bộ. Không ban hành thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
9. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau
đây gọi chung là cấp tỉnh).
10. Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
11. Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.
12. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh,
thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp huyện).
13. Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện.
14. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã).
15. Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp xã.
Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, “văn bản quy phạm pháp
luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền,
hình thức, trình tự, thủ tục quy định” (Điều 2), và khái niệm “quy phạm pháp luật”
được định nghĩa là “quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng
lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc
đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định
trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện” (khoản 1 Điều 3).
Văn bản áp dụng quy phạm pháp luật (còn gọi là văn bản áp dụng pháp luật
hay văn bản/quyết định cá biệt2) là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban
hành trên cơ sở văn bản quy phạm pháp luật, nhằm cá biệt hóa những quy định trong
văn bản quy phạm pháp luật thành những mệnh lệnh cụ thể, trực tiếp làm phát sinh,
thay đổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật nhất định và được bảo đảm thực hiện
bằng cưỡng chế Nhà nước. Ví dụ: quyết định tăng lương cho một công chức trong
cơ quan, quyết định của Tòa án nhân dân về một vụ án cụ thể… Văn bản áp dụng
pháp luật được sử dụng để giải quyết những công việc cụ thể, đối với các đối tượng
xác định, trong từng trường hợp cụ thể.
Tuy nhiên cũng cần lưu ý rằng khái niệm văn bản áp dụng pháp luật còn có thể
được hiểu theo cả nghĩa rộng: đó là những văn bản do cơ quan nhà nước ban hành,
chứa đựng các quy phạm hướng dẫn, nhằm cụ thể hóa và hướng dẫn thực hiện các
quy phạm của cơ quan nhà nước cấp trên. Ví dụ: thông tư do Bộ trưởng ban hành
thường chứa đựng các quy phạm pháp luật nhằm hướng dẫn thi hành các Nghị định của Chính phủ.v.v.
2.2.2. Phân loại theo hình thức (tên loại) văn bản
2 Xem: Nguyễn Cửu Việt, Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Khoa Luật ĐHQGHN, NXB Đại học Quốc gia Hà Nội, H.2010, tr.479-480.
Theo hình thức (tên loại), các văn bản thường được chia thành các văn bản quy
phạm luật và các văn bản khác. Đây là cách phân loại được nhiều người sử dụng
nhất. Hình thức văn bản thường là tên gọi văn bản, phù hợp với nội dung bên trong
của văn bản. Các cơ quan, các tổ chức xã hội, cũng như cá nhân ban hành văn bản,
soạn thảo văn bản phải theo đúng hình thức văn bản. Hình thức này tuỳ thuộc vào
nội dung của văn bản và tuỳ thuộc vào cách thức ban hành, thông qua soạn thảo văn bản.
Một tên loại văn bản không chỉ luôn gắn với một cơ quan ban hành. Có thể
nhiều cơ quan Nhà nước cũng được ban hành một loại văn bản, vì cùng được giải
quyết một vấn đề, nhưng ở cấp khác nhau. Ví dụ, loại hình văn bản “quyết định”
được rất nhiều cơ quan Nhà nước ban hành. Ngược lại, có những loại chỉ được ban
hành ra từ một loại cơ quan nhất định. Ví dụ, các đạo luật không thể do một cơ quan
nào khác ban hành ngoài Quốc hội - cơ quan quyền lực Nhà nước - ban hành.
Sau đây chúng tôi liệt kê các văn bản theo hình thức pháp lý, bao gồm cả nhóm
văn bản pháp luật và các văn bản hành chính. Theo quan điểm phố biến hiện nay, văn
bản pháp luật là các văn bản làm thay đổi cơ chế điều chỉnh pháp luật, gồm hai loại:
văn bản quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng pháp luật. Còn các văn bản hành chính
là các văn bản không làm thay đổi cơ chế điều chỉnh pháp luật, mà chủ yếu có chức năng trao đổi thông tin.3 Văn bản pháp luật: a. Văn bản luật:
Văn bản luật là văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội, cơ quan cao nhất của
quyền lực Nhà nước ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức được quy định
trong Hiến pháp. Các văn bản này có giá trị pháp lý cao nhất. Mọi văn bản khác
(dưới luật) khi ban hành đều phải dựa trên cơ sở của văn bản luật và không được trái
với các quy định trong các luật.
Văn bản luật có hai hình thức là Hiến pháp và đạo luật (hoặc bộ luật).
- Hiến pháp (bao gồm Hiến pháp và các đạo luật về bổ sung hay sửa đổi Hiến
pháp) quy định những vấn đề cơ bản nhất của Nhà nước như: hình thức và bản chất
của Nhà nước, chế độ chính trị, chế độ kinh tế, văn hóa, xã hội, quyền và nghĩa vụ
cơ bản của công dân, hệ thống tổ chức, nguyên tắc hoạt động và thẩm quyền của các
cơ quan Nhà nước. Hiến pháp là sự thể chế hoá đường lối chính sách của Đảng trong
mỗi giai đoạn cách mạng cụ thể, thể hiện tập trung ý chí và lợi ích của giai cấp công
nhân và nhân dân lao động. Trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật Hiến pháp
là luật cơ bản của Nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất, Hiến pháp là cơ sở để
hình thành một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh đồng bộ. Mọi văn bản pháp luật khác
(từ luật trở xuống) đều phù hợp với các quy định của Hiến pháp là cơ sở để hình
thành môt hệ thống pháp luật đồng bộ, hoàn chỉnh.
- Đạo luật (bộ luật) là văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội, cơ quan cao
nhất của quyền lực Nhà nước ban hành để cụ thể hoá Hiến pháp, nhằm điều chỉnh
3 Hiện nay, Trường Đại học Luật Hà Nội biên soạn hai giáo trình: Giáo trình “Xây dựng văn bản pháp luật” bàn
về văn bản quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng pháp luật; Giáo trình “Kĩ năng soạn thảo văn bản hành
chính thông dụng” bàn về các văn bản hành chính.
các loại quan hệ xã hội trong các lĩnh vực hoạt động của Nhà nước. Ví du, Bộ luật
Hình sự, Bộ luật Tố tụng hình sự, Luật Hôn nhân và gia đình… Các đạo luật (bộ
luật) có giá trị pháp lý cao (chỉ sau Hiến pháp). Vì vậy khi xây dựng các văn bản
dưới luật phải dựa trên cơ sở các quy định thể hiện trong các văn bản luật, không
được trái với các quy định đó.
Sở dĩ Hiến pháp và luật có giá trị pháp lý cao và phạm vi tác dụng rộng như
vậy là vì chúng do cơ quan cao nhất của quyền lực Nhà nước ban hành. Các văn bản
này có tầm quan trọng đặc biệt, cho nên trình tự ban hành chúng hết sức chặt chẽ
bao gồm 4 giai đoạn là: soạn thảo dự án luật, thảo luận dự án luật, thông qua luật và
công bố luật. Đặc biệt là đối với Hiến pháp khi thông qua phải được ít nhất hai phần
ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành.
b. Văn bản dưới luật
Văn bản dưới luật là những văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan Nhà
nước ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức được pháp luật quy định. Những
văn bản này có giá trị pháp lý thấp hơn các văn bản luật, vì vậy khi ban hành phải
chú ý sao cho những quy định của chúng phải phù hợp với những quy định của Hiến pháp và luật.
Giá trị pháp lý của từng loại văn bản dưới luật cũng khác nhau, tuỳ thuộc vào
thẩm quyền của cơ quan ban hành chúng.
Theo Hiến pháp 2013, hiện nay ở nước ta có những loại văn bản dưới luật sau đây:
- Pháp lệnh do Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành. Pháp lệnh có giá trị
pháp lý thấp hơn so với Hiến pháp và Luật nhưng trong hệ thống văn bản dưới luật
thì pháp lệnh lại có giá trị cao nhất. Vì vậy khi xây dựng pháp lệnh phải dựa trên cơ
sở các quy định của Hiến pháp và luật; đồng thời các văn bản dưới luật khác khi ban
hành phải phù hợp với các quy định của pháp lệnh.
Thẩm quyền ban hành pháp lệnh của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội được quy
định tại Điều 74, Điều 85 của Hiến pháp 2013. Những năm gần đây số lượng các
pháp lệnh do Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành chiếm một tỷ lệ đáng kể. Khác
với quy định của Hiến pháp 1946, 1959 theo Hiến pháp 1992 cũng như Hiến pháp
2013 hiến hành, pháp lệnh không bắt buộc phải trình ra kỳ họp gần nhất của Quốc
hội để xem xét lại. Tuy nhiên, trong thẩm quyền của mình, Quốc hội có thể xem xét
bất kỳ một pháp lệnh nào nếu thấy cần thiết.
- Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước. Trong các văn bản (lệnh và quyết định)
của Chủ tịch nước cần phân biệt những văn bản có chứa đựng quy phạm pháp luật
(thường là rất hiếm) với những văn bản áp dụng pháp luật. Thẩm quyền ban hành
lệnh và quyết định của Chủ tịch nước được quy định trong Điều 88 Hiến pháp 2013.
- Nghị định, nghị quyết của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng
Chính phủ giữ một vai trò hết sức quan trọng trong hệ thống văn bản ở nước ta.
Nghị định, nghị quyết của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính
phủ có giá trị pháp lý thấp hơn so với Hiến pháp, luật và pháp lệnh, nhưng cao hơn
so với những văn bản quy phạm pháp luật khác do các cơ quan Nhà nước từ cấp bộ
đến Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp ban hành.
Thẩm quyền ban hành các loại văn bản trên của Chính phủ và Thủ tướng Chính
phủ được quy định trong Điều 96 và Điều 98 của Hiến pháp 2013.
- Quyết định, chỉ thị, thông tư của các Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ:
Để thi hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh và nghị định, nghị quyết, quyết định,
chỉ thị của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ trong phạm vi quyền hạn của mình,
các Bộ và cơ quan ngang bộ ban hành các văn bản dưới luật theo hình thức quyết
định, chỉ thị, thông tư. Phần lớn các quyết định, chỉ thị và thông tư này có tính chất
hướng dẫn, chỉ đạo hoạt động của các cơ quan cấp dưới thực hiện các chức năng
nhiệm vụ của ngành. Vì vậy, các loại văn bản này nói chung mang tính chất nội bộ
ngành và có tính chất bắt buộc phải thực hiện đối với các cơ quan cấp dưới thuộc
ngành đó. Tuy nhiên, trong loại văn bản này cần chú ý đến các thông tư liên tịch
giữa các Bộ. Đây là loại văn bản nhằm phối hợp giữa các Bộ, ngành, đề ra những
quy định hoặc phương hướng thống nhất thực hiện những quy định của cấp trên thể
hiện trong các văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao hơn.
- Nghị quyết của Hội đồng nhân dân các cấp.
Hội đồng nhân dân các cấp là cơ quan đại diện cho nhân dân ở địa phương, có
quyền ra các văn bản để điều chỉnh các quan hệ xã hội quan trọng trên các lĩnh vực
thuộc phạm vi thẩm quyền được giao. Hội đồng nhân dân căn cứ vào các quy định
thể hiện trong các văn bản pháp luật của các cơ quan Nhà nước cấp trên, ra những
Nghị quyết để thi hành ở địa phương. Nội dung Nghị quyết của Hội đồng nhân dân
cấp dưới không được trái với Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp trên, hoặc với
quyết định hay chỉ thị của Uỷ ban nhân dân cấp trên.
- Quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân các cấp.
Uỷ ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu ra, là cơ quan chấp hành của Hội
đồng nhân dân cùng cấp và là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Ủy ban
nhân dân có thẩm quyền quản lý các lĩnh vực hoạt động trong phạm vi địa phương,
phải chấp hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp và những văn bản của
các cơ quan Nhà nước cấp trên, đồng thời chỉ đạo công tác của các Uỷ ban nhân dân
cấp dưới. Uỷ ban nhân dân các cấp ban hành văn bản theo Hiến pháp và pháp luật
quy định và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó.
- Quyết định, chỉ thị của Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp; Quyết định, chỉ thị
của thủ trưởng các cơ quan chuyên môn trực thuộc Ủy ban nhân dân các cấp
Theo pháp luật hiện hành, văn bản do Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp và thủ
trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân ban hành – không xếp vào
nhóm các văn bản quy phạm pháp luật. Chủ tịch Ủy ban nhân dân ban hành các
quyết định chỉ thị để đôn đốc, kiểm tra công tác của các cơ quan chuyên môn trực
thuộc và của Ủy ban nhân dân cấp dưới; tổ chức việc tiếp dân, xét và giải quyết
khiếu nại, tố cáo của công dân; chỉ đạo và áp dụng các biện pháp giải quyết các
công việc đột xuất, khẩn cấp trong phòng chống thiên tai, cháy nổ, dịch bệnh, an
ninh, trật tự .v.v. Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn trực thuộc Ủy ban nhân dân
ban hành các quyết định, chỉ thị nhằm thực hiện chức năng tham mưu giúp việc cho
Ủy ban nhân dân cùng cấp trong phạm vi lĩnh vực; và thực hiện những nhiệm vụ,
quyền hạn theo sự ủy quyền của Ủy ban nhân dân và theo pháp luật quy định.
Trên đây là các văn bản pháp luật ở nước ta theo pháp luật hiện hành. Việc quy
định rõ thẩm quyền ban hành nội dung, phạm vi hiệu lực như vậy của mỗi loại văn
bản pháp luật là xuất phát từ nguyên tắc tập trung dân chủ, nguyên tắc pháp chế xã
hội chủ nghĩa trong tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước ta.
Văn bản hành chính:4
Ngoài những văn bản nói trên, các cơ quan Nhà nước, các tổ chức xã hội, tổ
chức kinh tế, cá nhân… còn dùng nhiều hình thức văn bản khác – mà không phải là
văn bản pháp luật - như thông cáo, thông báo, biên bản, các loại công văn hành chính.
- Thông cáo dùng để công bố với nhân dân môt quyết định hoặc một sự kiện
quan trọngvề đối nội, đối ngoại của các cơ quan Nhà nước trung ương (Uỷ ban
Thường vụ Quốc hội, Chính phủ).
- Thông báo dùng để thông tin về kết quả hoạt động của cơ quan Nhà nước, các
tổ chức xã hội, để truyền đạt kịp thời các quyết định của cơ quan có thẩm quyền.
- Biên bản là văn bản ghi lại những ý kiến kết luận diễn ra trong các hội nghị,
hoặc ghi nhận lại một sự kiện pháp lý để làm căn cứ cho việc ban hành quyết định pháp luật sau này.
- Công văn hành chính là văn bản giao dịch giữa các cơ quan Nhà nước với các
cơ quan Nhà nước, giữa các cơ quan Nhà nước với các tổ chức chính trị xã hội, cá nhân,
như: mời họp đề xuất, trả lời yêu cầu chất vấn, kiến nghị, đôn đốc, nhắc nhở thi
hành những công việc đã có quyết định, có kế hoạch…
- Điện báo, bao gồm cả điện mật và công điện dùng để thông tin, truyền đạt
mệnh lệnh của một tổ chức hoặc có thẩm quyền trong trường hợp khẩn cấp. Trường
hợp sử dụng điện báo để truyền đạt các quyết định mới hoặc sửa đổi, đình chỉ thi
hành một quyết định, thì sau khi có công điện, cơ quan ra công điửn có văn bản
pháp quy gửi cho cấp co trách nhiệm thi hành.
- Giấy đi đường dùng cấp cho nhân viên đi công tác, có tác dụng liên hệ giao
dịch, để giải quyết các công việc được giao, hoặc giải quyết những công việc cần
thiết của bản thân cán bộ, nhân viên.
- Giấy nghỉ phép cấp cho cán bộ, nhân viên đi nghỉ phép, gặp trường hợp đi
nghỉ phép xa nơi công tác thì dùng để thay giấy đi đường, làm căn cứ thanh toán
tiền đi đường theo chế độ Nhà nước.
- Giấy mời, dùng để mời đại diện, cá nhân dự họp, hay tham dự vào một công việc nào đó.
4 Khái niệm văn bản hành chính ở đây có sự tương đồng cơ bản song không đồng nhất với khái niệm “văn bản
hành chính” theo Nghị định 30/2020. Nghị định này định nghĩa ““Văn bản hành chính” là văn bản hình thành
trong quá trình chỉ đạo, điều hành, giải quyết công việc của các cơ quan, tổ chức” (khoản 3 Điều 3). Trong Phụ
lục 3 của Nghị định 30/2020 liệt kê cả nghị quyết cá biệt và quyết định cá biệt (hai loại văn bản áp dụng pháp
luật) nằm trong phạm các văn bản hành chính.
- Đơn đề nghị là văn bản do cá nhân tự lập, để yêu cầu các cơ quan Nhà nước,
các tổ chức xã hội giải quyết các quyền lợi của cá nhân.
- Hợp đồng là văn bản thể hiện sự cam kết giữa hai hoặc nhiều cơ quan, tổ
chức, cá nhân với nhau về nghĩa vụ, trách nhiệm của mỗi bên trong hoạt động giao dịch.
Hợp đồng có thể được phân làm nhiều loại theo yêu cầu nội dung, mục đích của
cam kết. Có hai loại hợp đồng cơ bản: Hợp đồng dân sự và hợp đồng kinh tế.
2.2.3. Phân loại theo yêu cầu, mục đích của văn bản
Để nghiên cứu và soạn thảo các văn bản một cách khoa học, không những phải
phân biệt các văn bản có tính quy phạm pháp luật với văn bản thông thường, mà
còn cần phải có sự phân loại hợp lý với chúng. Nói một cách khác là cần phải phân
chia các văn bản theo từng chủng loại dựa trên các đặc trưng hay chức năng cụ thể
của chúng. Chẳng hạn, để soạn thảo một văn bản giải trình và một văn bản dùng để
ra mệnh lệnh, rõ ràng là phải có những yêu cầu khác nhau, phải dựa trên những chức
năng khác nhau của các loại văn bản đó trong thực tế. Theo yêu cầu này có thể phân
loại thành các văn bản theo những đặc trưng sau đây: - Văn bản trao đổi - Văn bản truyền đạt - Văn bản trình bày - Văn bản thống kê
- Văn bản ban hành mệnh lệnh…
- Văn bản hợp đồng dân sự, mua bán, kinh doanh…
Ngoài ra, để phục vụ cho việc tìm ra văn bản thuận lợi cũng có thể phân loại
văn bản theo một số đặc trưng khác của chúng như: tác giả, tên gọi, thời gian hình
thành văn bản, địa điểm hoặc khu vực sử dụng, v.v…
Cũng dựa vào tiêu chí mục tiêu, tác giả Lê Thái Ất lại phân chia ra thành:
1. Văn bản pháp quy, tức là văn bản có chứa quy phạm pháp luật: Hiến pháp, bộ
luật, luật, pháp lệnh, nghị định, quyết định.
2. Văn bản hành chính, hay còn gọi là công văn hành chính: Văn thư, công điện,
phiếu gửi, giấy mời, giấy triệu tập, giấy đi đường, công lệnh, giấy giới thiệu…
3. Văn bản trình bày: tờ trình, thuyết trình, báo cáo, biển bản, đơn…
4. Văn bản quảng bá: Thông báo, thông cáo, yết thị…
5. Văn bản diễn thuyết: Diễn văn, lời chào mừng, lời đáp, thông điệp.
6. Văn bản kê khai: Các loại danh sách kê khai, kế toán tài chính, kế toán vật liệu.
7. Văn bản ký kết hợp đồng: thỏa ước, hợp đồng dân sự, hợp đồng kinh tế.5
5 Xem Lê Thái Ất, Soạn thảo văn bản, 1968, trang 25.