Tiểu luận môn Xây dựng văn bản pháp luật | Đại học Nội Vụ Hà Nội

lOMoAR cPSD| 45740413 1 lOMoAR cPSD| 45740413 MỤC LỤC
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT ..................................................................... 4
ĐẶT VẤN ĐỀ ................................................................................................. 5
NỘI DUNG ..................................................................................................... 6
CHƯƠNG 1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ THẨM ĐỊNH TRONG
XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT ............................. 6
1.1 Khái niệm và vai trò của thẩm ịnh .............................................. 6
1.1.1 Khái niệm thẩm ịnh ..................................................................... 6
1.1.2. Vai trò của hoạt ộng thẩm ịnh ................................................. 6
1.2. Thẩm ịnh chính sách trong lập ề nghị xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật ...................................................................................... 8
1.3. Thẩm ịnh dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ...................... 9
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG THẨM ĐỊNH TRONG XÂY DỰNG
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
..................................................10
2.1. Quy ịnh của pháp luật về thẩm ịnh trong xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật
.............................................................................10
2.1.1. Quy ịnh của pháp luật về thẩm ịnh chính sách trong lập ề
nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
.......................................10
2.1.2. Quy ịnh của pháp luật về thẩm ịnh ối với dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật
..............................................................................12
2.2. Thực tiễn thực thi hoạt ộng thẩm ịnh trong xây dựng văn
bản quy phạm pháp luật
.....................................................................13 2 lOMoAR cPSD| 45740413
2.2.1. Kết quả ạt ược của hoạt ộng thẩm ịnh trong xây dựng văn
bản quy phạm pháp luật
.......................................................................13
2.2.2. Hạn chế của hoạt ộng thẩm ịnh trong việc xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật
..............................................................................15
2.2.3. Nguyên nhân của hạn chế hoạt ộng thẩm ịnh trong việc xây
dựng văn bản quy phạm pháp luật
......................................................17
CHƯƠNG 3. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM NÂNG CAO HIỆU
QUẢ HOẠT ĐỘNG THẨM ĐỊNH TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT
.....................................................................20
3.1. Hoàn thiện quy ịnh pháp luật về hoạt ộng thẩm ịnh trong
xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
.............................................20 3.2. Nâng cao hiệu quả tổ chức thực
hiện hoạt ộng thẩm ịnh
trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ...................................23
3.3. Tăng cường nguồn lực cho hoạt ộng thẩm ịnh trong xây
dựng văn bản quy phạm pháp luật
....................................................25 KẾT LUẬN
...................................................................................................29
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
...................................................30 3 lOMoAR cPSD| 45740413
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT VBQPPL
Văn bản quy phạm pháp luật HĐND Hội ồng nhân dân UBND Uỷ ban nhân dân 4 lOMoAR cPSD| 45740413 ĐẶT VẤN ĐỀ
Pháp luật là một trong những công cụ hữu hiệu nhất ể nhà nước quản lý xã
hội. Xây dựng pháp luật là một hoạt ộng quan trọng hàng ầu của bất kỳ quốc
gia nào. Pháp luật, trước hết là kết quả của việc thể chế hóa các chủ trương
ường lối, chính sách, ịnh hướng phát triển của ất nước và trở thành quy ước
xử sự chung. Nhằm áp ứng ược yêu cầu iều chỉnh các quan hệ xã hội ang biến
ổi từng ngày trong thời kỳ hội nhập thì hoạt ộng xây dựng VBQPPL của nước
ta phải kịp thời ược “ ổi mới” một cách ồng bộ. Điều này ặt ra phải xây dựng
ược một hệ thống pháp luật mà ở ó có sự phối hợp nhịp nhàng, logic của các
văn bản, tránh ược sự chồng chéo, mâu thuẫn và VBQPPL phải áp ứng ược
nhu cầu cấp thiết của xã hội. Để nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp
luật, hoàn thiện quy trình và hoạt ộng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật,
bên cạnh việc sử dụng những biện pháp như thiết lập hệ thống các nguyên tắc,
chuẩn mực mang tính “kim chỉ nam” cho toàn bộ hệ thống pháp luật; thì hoạt
ộng thẩm ịnh trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của các chủ thể có
thẩm quyền là một phương thức rất quan trọng mang tính “ phòng ngừa” ược
chú trọng sử dụng từ lâu trong khâu soạn thảo ã em lại chất lượng và khả năng
áp dụng văn bản trên thực tế nhằm khắc phục những hạn chế, bất cập trong
việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nâng cao chất lượng
của chính sách, dự thảo.
Nhận ịnh ược tầm quan trọng của vấn ề này, em ã nghiên cứu và tìm hiểu chủ
ề số 7: “Tìm hiểu về hoạt ộng thẩm ịnh văn bản quy phạm pháp luật, ề xuất
giải pháp nâng cao chất lượng hoạt ộng thẩm ịnh văn bản quy phạm pháp
luật hiện nay” ể làm bài tiểu luận của mình. 5 lOMoAR cPSD| 45740413
NỘI DUNG CHƯƠNG 1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ THẨM ĐỊNH TRONG
XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
1.1 Khái niệm và vai trò của thẩm ịnh
1.1.1 Khái niệm thẩm ịnh
Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, ược ban
hành theo úng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy ịnh trong Luật Ban
hành văn bản quy phạm pháp luật 2015. Để xây dựng và ban hành VBQPPL
phải trải qua một quy trình gồm nhiều bước. Trong ó, thẩm ịnh là một trong
những thủ tục bắt buộc của quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL, nhằm
ánh giá toàn diện, khách quan và chính xác chất lượng văn bản ó trước khi
trình cơ quan có thẩm quyền thông qua.
Có thể hiểu thẩm ịnh là hoạt ộng của một chủ thể ược tiến hành nhằm kiểm
tra, ánh giá văn bản theo những tiêu chí nhất ịnh. Nhiệm vụ và vai trò của nhà
thẩm ịnh là xem xét nội dung và hình thức của dự án, dự thảo ể ưa ra những
ánh giá có tính chuyên môn về tính úng ắn của văn bản ó. Như vậy, “thẩm ịnh
là hoạt ộng nghiên cứu, xem xét, ánh giá về nội dung và hình thức, kĩ thuật
soạn thảo ối với các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật theo nội
dung, trình tự, thủ tục do luật ịnh nhằm ảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính
thống nhất và ồng bộ của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp
luật và những yêu cầu khác về chất lượng dự án, dự thảo theo quy ịnh của pháp luật”. 6 lOMoAR cPSD| 45740413
1.1.2. Vai trò của hoạt ộng thẩm ịnh
Vai trò của hoạt ộng thẩm ịnh ược ghi nhận và ánh giá trong suốt quá
trình xây dựng hệ thống pháp luật của Nhà nước nhiều năm qua, tổng kết lại các vai trò chính sau:
Thứ nhất, thẩm ịnh trong xây dựng VBQPPL của cơ quan có thẩm
quyền là một giai oạn có tính cần thiết cao, óng vai trò thiết yếu trong tổng thể
quá trình ban hành VBQPPL cũng như quy mô của hoạt ộng thực thi pháp luật.
Đây là khâu cuối cùng trước khi cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền
chính thức xem xét, phê duyệt và ban hành văn bản.
Thứ hai, hoạt ộng thẩm ịnh còn là nền tảng ể ánh giá chất lượng
VBQPPL, ảm bảo tính khả thi của văn bản. Những ánh giá và nhận xét trung
thực, cơ bản từ phía cơ quan, cá nhân thẩm ịnh sẽ giúp cơ quan hữu quan tiếp
cận ược văn bản một cách sâu sắc, chân thực, tập trung nhất, từ ó có cái nhìn
rõ ràng ể xét thông qua văn bản ó hay không.
Thứ ba, thẩm ịnh có ý nghĩa ặc biệt ối với cơ quan soạn thảo, khi là
hoạt ộng kiểm ịnh lại kết quả làm việc của cơ quan soạn thảo, qua ó góp phần
nâng cao trách nhiệm của các cơ quan này. Ý kiến chuyên môn thể hiện trong
các báo cáo thẩm ịnh giúp cho cơ quan soạn thảo tiếp thu, sửa ổi kịp thời, em
lại chất lượng dự thảo cũng như hiệu quả làm việc tốt hơn. Thông qua những
ý kiến óng góp này, cơ quan soạn thảo dần ược hoàn thiện cả về kỹ năng lẫn
trách nhiệm trong quá trình soạn thảo các VBQPPL sau này.
Thứ tư, thẩm ịnh cung cấp các thông tin toàn diện, tác ộng ến một hoặc
nhiều vấn ề có tính chất liên ngành mà vẫn còn ý kiến bất ồng giữa các cơ
quan soạn thảo với nhau. Đồng thời, hoạt ộng này còn giảm bớt sự hao tốn
thời gian và vật chất lãng phí không cần thiết cho việc soạn thảo và hướng dẫn
thi hành các văn bản khi ược thông qua và có hiệu lực. 7 lOMoAR cPSD| 45740413
Thứ năm, thẩm ịnh trở thành cơ chế ảm bảo cũng như nâng cao sự phối
hợp và giám sát lẫn nhau của các cơ quan có thẩm quyền trong tổng thể hoạt
ộng ban hành văn bản quy phạm pháp luật – một phần của hoạt ộng quản lý Nhà nước.
Chính vì vậy, hoạt ộng thẩm ịnh có vị trí và vai trò rất quan trọng trong
xây dựng VBQPPL. Thông qua hiệu quả của hoạt ộng thẩm ịnh trong thời gian
qua ã góp phần khắc phục tính “cục bộ” – một trong những yếu tố quan trọng
ể xây dựng hệ thống pháp luật Việt Nam hoàn thiện vững mạnh trong tương lai.
1.2. Thẩm ịnh chính sách trong lập ề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
Đối tượng thẩm ịnh chính sách là luật của Quốc hội, pháp lệnh của Ủy ban
Thường vụ Quốc hội do Chính phủ trình. Hoạt ộng thẩm ịnh chính sách ối với
nhóm văn bản này sẽ do Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ
Nội vụ, Bộ ngoại giao và các cơ quan, tổ chức có liên quan tiến hành.
Đối với thẩm ịnh ề nghị xây dựng nghị ịnh, thì thẩm ịnh ề nghị xây dựng ối
với nghị ịnh quy ịnh tại khoản 3 Điều 19 của Luật Ban hành
VBQPPL năm 2015 quy ịnh về “Vấn ề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc
hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội nhưng chưa ủ iều kiện xây dựng thành luật
hoặc pháp lệnh ể áp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý
xã hội” mà trước khi ban hành cần phải ược sự ồng ý của Ủy ban thường vụ
Quốc hội, thì sẽ do Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ,
Bộ Ngoại giao và các cơ quan, tổ chức có liên quan tiến hành thẩm ịnh.
Đối tượng là nghị quyết của HĐND cấp tỉnh có nội dung quy ịnh về chính
sách, biện pháp nhằm ảm bảo thi hành Hiến pháp, luật, VBQPPL của cơ quan
nhà nước cấp trên; Biện pháp nhằm phát triển kinh tế- xã hội, ngân sách, quốc 8 lOMoAR cPSD| 45740413
phòng, an ninh ở ịa phương; Biện pháp có tính chất ặc thù phù hợp với iều
kiện phát triển kinh tế- xã hội của ịa phương 30 thì Sở Tư pháp chủ trì, phối
hợp với Sở Tài chính, Sở Nội vụ và các cơ quan, tổ chức có liên quan tiến
hành thẩm ịnh ề nghị xây dựng nghị quyết.
1.3. Thẩm ịnh dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
Thứ nhất, ối tượng thẩm ịnh dự thảo: Đối tượng của hoạt ộng thẩm ịnh
dự thảo VBQPPL ở trung ương bao gồm: Dự án luật, pháp lệnh; dự thảo nghị
quyết; dự thảo nghị ịnh; dự thảo quyết ịnh của Thủ tướng Chính phủ; dự thảo
thông tư. Đối tượng của hoạt ộng thẩm ịnh dự thảo VBQPPL ở ịa phương bao
gồm: dự thảo quyết ịnh của UBND cấp tỉnh; nghị quyết của HĐND cấp huyện;
dự thảo quyết ịnh của UBND cấp huyện. Có thể thấy không phải mọi dự thảo
VBQPPL ều phải thẩm ịnh, mà chỉ là các dự thảo VBQPPL thuộc ối tượng quy ịnh của pháp luật.
Thứ hai, chủ thể có thẩm quyền tiến hành hoạt ộng thẩm ịnh dự thảo bao gồm: -
Ở trung ương là Bộ Tư pháp (phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Nội
vụ, Bộ Ngoại giao và các cơ quan, tổ chức có liên quan), hoặc tổ chức pháp
chế của Bộ, cơ quan ngang bộ; -
Ở ịa phương là cơ quan tư pháp ịa phương, bao gồm Sở Tư pháp
ở UBND cấp tỉnh, thành phố và Phòng Tư pháp ở UBND cấp quận, huyện.
Đối với các dự án, dự thảo ã thực hiện quy trình lập ề nghị xây dựng
văn bản bao gồm: Dự án luật, pháp lệnh; Dự thảo nghị quyết của Quốc hội;
dự thảo nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; Dự thảo nghị ịnh; Dự
thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh thì không thẩm ịnh về sự cần thiết ban
hành văn bản và sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với ường lối, chủ 9 lOMoAR cPSD| 45740413
trương, chính sách của Đảng vì những vấn ề này ã ược Bộ Tư pháp/Sở Tư
pháp xem xét trong giai oạn thẩm ịnh ề nghị xây dựng văn bản.
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG THẨM ĐỊNH TRONG XÂY DỰNG
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
2.1. Quy ịnh của pháp luật về thẩm ịnh trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 thông qua ngày
22/06/2015, có hiệu lực từ ngày 01/07/2016 ã ổi mới cơ bản quy trình xây
dựng, ban hành văn bản theo hướng tách bạch quy trình xây dựng chính sách
với quy trình soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị ịnh và nghị quyết của HĐND cấp
tỉnh, trong ó tập trung quy ịnh về quy trình xây dựng chính sách theo hướng
chính sách ược thông qua, phê duyệt trước khi bắt ầu soan thảo văn bản.
2.1.1. Quy ịnh của pháp luật về thẩm ịnh chính sách trong lập ề nghị
xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
Quy trình thẩm ịnh chính sách trong lập ề nghị xây dựng VBQPPL bao gồm các bước sau ây:
Thứ nhất, cơ quan soạn thảo chuẩn bị hồ sơ và gửi hồ sơ thẩm ịnh: Các
Bộ, cơ quan ngang bộ lập ề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và một số nghị ịnh
có trách nhiệm gửi hồ sơ ề nghị ến Bộ Tư pháp thẩm ịnh. Bộ Tư pháp chủ trì,
phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao và các cơ quan, tổ chức
có liên quan thẩm ịnh ề nghị xây dựng trong thời hạn
20 ngày kể từ ngày nhận ủ hồ sơ (Khoản 1 Điều 39 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015)
Còn ối với nghị quyết HĐND cấp Tỉnh thì Ủy ban nhân dân cấp tỉnh,
các Ban của HĐND cấp tỉnh và Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp
có trách nhiệm gửi hồ sơ ề nghị thẩm ịnh chính sách ến Sở Tư pháp. Sở Tư
pháp chủ trì, phối hợp với Sở Tài chính, Sở Nội vụ và các cơ quan, tổ chức có 10 lOMoAR cPSD| 45740413
liên quan tiến hành thẩm ịnh ề nghị xây dựng trong thời hạn là 15 ngày kể từ
ngày nhận ủ hồ sơ (Khoản 1 Điều 115, Khoản 3 Điều 115 Luật
Ban hành VBQPPL năm 2015, sửa ổi bổ sung 2020)
Thứ hai, phân công, tổ chức nghiên cứu nghiên cứu thẩm ịnh:
Đối với VBQPPL ở trung ương, Bộ trưởng Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm
trước Chính phủ về nội dung thẩm ịnh chính sách trong lập ề nghị xây dựng.
Bộ trưởng trực tiếp phân công công tác thẩm ịnh chính sách cho các cơ quan
phụ trách các lĩnh vực có liên quan (Khoản 1 Điều 13 Nghị ịnh
34/2016/NĐ-CP quy ịnh chi tiết một số iều và biện pháp thi hành Luật ban
hành văn bản quy phạm pháp luật)
Đối với VBQPPL ở ịa phương, Giám ốc Sở Tư pháp chịu trách nhiệm
trước HĐND cấp tỉnh về nội dung thẩm ịnh chính sách trong lập ề nghị xây
dựng nghị quyết. Ngoài ra, Giám ốc Sở trực tiếp phân công công tác thẩm ịnh
chính sách cho các cơ quan phụ trách các lĩnh vực có liên quan. Các cơ quan,
tổ chức ược phân công thẩm ịnh chính sách phải tổ chức các nhóm nghiên cứu
trong ơn vị theo chuyên ngành hoặc lĩnh vực pháp luật mà ơn vị ược giao quản
lý, theo dõi (Khoản 2 Điều 13 Nghị ịnh
342016/NĐ-CP quy ịnh chi tiết một số iều và biện pháp thi hành Luật ban
hành văn bản quy phạm pháp luật)
Thứ ba, xây dựng, hoàn thiện và gửi Báo cáo thẩm ịnh:
Căn cứ vào nội dung thẩm ịnh và ý kiến của các ơn vị phối hợp thẩm
ịnh trong trường hợp có phối hợp thẩm ịnh và trên cơ sở biên bản cuộc họp
thẩm ịnh (nếu có), Bộ Tư pháp tổng hợp và ưa ra ý kiến về ề nghị xây dựng
các VBQPPL ở trung ương có ủ iều kiện hoặc chưa ủ iều kiện trình Chính phủ;
Sở Tư pháp tổng hợp và ưa ra ý kiến về ề nghị xây dựng nghị quyết có ủ iều
kiện hoặc chưa ủ iều kiện trình UBND cấp tỉnh. 11 lOMoAR cPSD| 45740413
Báo cáo thẩm ịnh phải ược gửi ến cơ quan ã lập ề nghị xây dựng luật,
pháp lệnh, một số nghị ịnh và nghị quyết của HĐND cấp tỉnh chậm nhất 10
ngày kể từ ngày kết thúc thẩm ịnh. Cơ quan lập ề nghị xây dựng VBQPPL có
trách nhiệm nghiên cứu, giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm ịnh ể chỉnh lý, hoàn
thiện hồ sơ ề nghị xây dựng ể trình Chính phủ ối với ề nghị xây dựng luật,
pháp lệnh và một số nghị ịnh; trình UBND cấp tỉnh ối với ề nghị xây dựng
nghị quyết (Khoản 5 Điều 39; Khoản 5 Điều 88; Khoản 5 Điều 115 Luật Ban
hành VBQPPL năm 2015 sửa ổi bổ sung 2020)
2.1.2. Quy ịnh của pháp luật về thẩm ịnh ối với dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật
Trình tự thủ tục chi tiết thẩm ịnh dự thảo VBQPPL ược quy ịnh căn cứ
theo từng nhóm ối tượng thẩm ịnh.
Thứ nhất, trình tự, thủ tục thẩm ịnh dự án, dự thảo do Bộ Tư pháp thực
hiện, bao gồm các bước như sau (Điều 58 Luật ban hành VBQPPL
2015 sửa ổi bổ sung 2020)
Thứ hai, Trình tự, thủ tục thẩm ịnh dự thảo thông tư của Bộ trưởng, Thủ
trưởng cơ quan ngang bộ, bao gồm các bước như sau (Điều 102 Luật ban hành
VBQPPL 2015, sửa ổi bổ sung 2020)
Thứ ba, Trình tự, thủ tục thẩm ịnh dự thảo nghị quyết do UBND cấp
tỉnh trình, quyết ịnh của UBND cấp tỉnh, bao gồm các bước như sau (Điều
121, 130 Luật ban hành VBQPPL 2015, sửa ổi bổ sung 2020);
Thứ tư, Trình tự, thủ tục thẩm ịnh dự thảo dự thảo nghị quyết của
HĐND, quyết ịnh của UBND cấp huyện, bao gồm các bước như sau (Quy ịnh
tại Điều 134, 139 Luật ban hành VBQPPL 2015 sửa ổi bổ sung 2020) Thứ
năm, Trình tự, thủ tục thẩm ịnh dự án, dự thảo văn bản trong trường hợp văn 12 lOMoAR cPSD| 45740413
bản ược xây dựng, ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn. (Quy ịnh tại khoản
3 Điều 148 Luật năm 2015 sửa ổi bổ sung năm 2020)
2.2. Thực tiễn thực thi hoạt ộng thẩm ịnh trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
2.2.1. Kết quả ạt ược của hoạt ộng thẩm ịnh trong xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật
Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 sửa ổi bổ sung năm 2020 với mục
tiêu tạo khuôn khổ pháp lý trong xây dựng, ban hành VBQPPL hướng tới vận
hành hệ thống pháp luật thống nhất, ồng bộ, minh bạch, khả thi, dễ tiếp cận,
từ ó tăng cường hiệu lực, hiệu quả trong việc áp dụng và thực thi pháp luật.
Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 sửa ổi bổ sung năm 2020 ã tạo cơ
sở pháp lý ồng bộ, thống nhất cho quy trình lập pháp, lập quy, áp ứng ược
những vướng mắc trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật trong
thời kỳ ổi mới, qua ó tạo sự chuyển biến về nhận thức và nâng cao trách nhiệm
của các cấp, các ngành, người ứng ầu các cơ quan, ơn vị ối với công tác xây
dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật.
Đối với Bộ nói chung và các ơn vị xây dựng pháp luật nói riêng thì thẩm
ịnh VBQPPL là mảng hoạt ộng quan trọng với khối lượng công việc lớn, tính
chất công việc phức tạp.
Trong năm 2020, công tác thẩm ịnh, kiểm tra, rà soát VBQPPL ã ạt
nhiều kết quả quan trọng. Bộ Tư pháp ã chủ ộng nghiên cứu, tham mưu kịp
thời, có chất lượng ể kịp thời góp ý, thẩm ịnh các chính sách, quy ịnh ể ứng
phó với ại dịch Covid-19. Năm 2020, Bộ Tư pháp ã thẩm ịnh 28 ề nghị, các
Sở Tư pháp thẩm ịnh 294 ề nghị xây dựng VBQPPL; toàn Ngành ã thẩm ịnh
5.808 dự thảo VBQPPL. Tính cả nhiệm kỳ, toàn Ngành ã thẩm ịnh trên 42.000
văn bản. Báo cáo thẩm ịnh của Bộ, ngành Tư pháp ngày càng có chất lượng 13 lOMoAR cPSD| 45740413
và thể hiện rõ quan iểm về iều kiện trình các dự án, dự thảo VBQPPL, ược các
cơ quan, cá nhân liên quan ánh giá cao, thiết thực góp phần nâng cao chất
lượng văn bản. Công tác kiểm tra VBQPPL tiếp tục ược triển khai thực hiện
hiệu quả. Công tác xử lý văn bản trái pháp luật ược ẩy mạnh thông qua việc
theo dõi, ôn ốc xử lý và kiến nghị xử lý kịp thời ể ngăn ngừa, hạn chế những
tác ộng tiêu cực ối với xã hội, nhất là các vấn ề pháp lý liên quan ến quyền,
lợi ích hợp pháp, chính áng của người dân, tổ chức, doanh nghiệp. Nhiều Bộ,
ngành, ịa phương ã chú trọng hơn công tác tự kiểm tra và kiểm tra theo thẩm
quyền, tích cực thực hiện kiểm tra văn bản theo lĩnh vực, ịa bàn và các nguồn thông tin. 1
Nhìn chung, công tác thẩm ịnh ã ược nâng cao về chất lượng, không có
sai sót gì lớn về quan iểm chính trị, về chuyên môn nghiệp vụ pháp lý. Công
tác thẩm ịnh ã dần i vào nề nếp, góp phần xây dựng và hoàn thiện hệ thống
pháp luật, phục vụ kịp thời cho công cuộc ổi mới ất nước, ẩy mạnh công
nghiệp hoá, hiện ại hoá, hội nhập thế giới và khu vực. Đội ngũ cán bộ làm
công tác thẩm ịnh ã dần dần ược tăng thêm về số lượng, nâng cao về trình ộ,
ít nhiều ã có kinh nghiệm trong công tác này. Công tác thẩm ịnh và tiếp thu ý
kiến thẩm ịnh ã góp phần hoàn thiện cơ bản về hình thức, thể thức, tính pháp
lý của văn bản; hạn chế sự chồng chéo, ảm bảo tính thống nhất của văn bản
giữa các cơ quan. Việc thẩm ịnh dự thảo trước khi trình các cấp ban hành ã
bảo ảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, ồng bộ của dự án luật, pháp
lệnh trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trước khi trình Chính phủ.
Công tác thẩm ịnh ã khắc phục ược tính “cục bộ” trong các dự án, dự thảo VBQPPL. Đồng thời,
1 Bộ tư pháp – “Đẩy mạnh c ng tÆc kiểm tra, rà soát văn bản quy phạm phÆp luật” – Trang th ng tin phổ
biến giÆo dục phÆp luật- 21/02/2021 14 lOMoAR cPSD| 45740413
cơ quan thẩm ịnh ã kịp thời ưa ra các ề xuất phù hợp ể xử lý các vấn ề còn có
ý kiến khác nhau giữa các Bộ, ngành làm cơ sở cho Chính phủ, các cơ quan
có thẩm quyền xem xét, quyết ịnh.
Từ thực tế trên cho thấy, hoạt ộng thẩm ịnh văn bản quy phạm pháp luật
ã ược các cơ quan tiến hành thường xuyên trong nhiều năm qua ặc biệt trong
năm 2020 ã ạt ược những kết quả áng khích lệ. Hoạt ộng thẩm ịnh ược xác ịnh
là một giai oạn bắt buộc trong quy trình xây dựng văn bản ã ược các cơ quan
có thẩm quyền và trách nhiệm thực hiện nghiêm túc. Qua ó, phát huy ược vai
trò bảo ảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất cho mỗi VBQPPL và qua
ó chất lượng văn bản quy phạm pháp luật ngày càng ược nâng cao. Điều ó
càng khẳng ịnh hoạt ộng thẩm ịnh văn bản quy phạm pháp luật ngày càng trở
lên cần thiết, bởi lẽ thực hiện tốt hoạt ộng này (kiểm tra trước văn bản) thì sẽ
“ ỡ gánh nặng” cho cơ quan tiến hành hoạt ộng kiểm tra và xử lý văn bản quy
phạm pháp luật sau khi văn bản ó có hiệu lực pháp lý và văn bản sẽ ược áp
dụng lâu dài trong thực tiễn cuộc sống.
2.2.2. Hạn chế của hoạt ộng thẩm ịnh trong việc xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật
Mặc dù có ược những kết quả ạt ược trên ây nhưng hoạt ộng thẩm ịnh
văn bản quy phạm pháp luật trong thời gian qua vẫn còn tồn tại những hạn chế
và bất cập. Có thể i vào một số hạn chế cụ thể như:
Luật Ban hành VBQPPL có nhiều nội dung ổi mới quan trọng, mang
tính ột phá, trong ó: ánh giá chính sách trong ề nghị xây dựng nghị quyết của
HĐND tỉnh - là nhiệm vụ mới, khó, qua nhiều công oạn nên mất thời gian,
nguồn lực cho việc tổ chức thực hiện. Tuy nhiên, thời gian qua, việc ánh giá
chính sách trong ề nghị xây dựng Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh ược thực
hiện không ảm bảo, cấp huyện thì gần như chỉ làm qua loa, chiếu lệ. Cụ thể, 15 lOMoAR cPSD| 45740413
trong quy trình lập ề nghị xây dựng VBQPPL, ối với các nghị quyết của
HĐND, quyết ịnh của UBND cấp tỉnh trước khi soạn thảo phải thực hiện quy
trình lập ề nghị xây dựng văn bản. Trong giai oạn này, cơ quan lập ề nghị xây
dựng văn bản phải thực hiện một số nhiệm vụ như ánh giá tác ộng của chính
sách, lấy ý kiến, gửi hồ sơ ề nghị ể Sở Tư pháp thẩm ịnh chính sách, trình cơ
quan có thẩm quyền thông qua chính sách… Đây là một giai oạn òi hỏi rất
nhiều thời gian, công sức, tuy nhiên, không ít trường hợp, vì nhiều lý do cần
ban hành chính sách sớm, gấp, các cơ quan ược giao nhiệm vụ soạn thảo thực
hiện không úng quy ịnh về thời hạn. Chẳng hạn như việc quy ịnh thời gian ánh
giá tác ộng chính sách phải ảm bảo, nhưng không ít văn bản vì cần trình gấp
mà thời gian cho quá trình ánh giá tác ộng chỉ từ 1 - 2 ngày, hoặc “nhắm mắt”
cho qua, dẫn ến không ít văn bản, khi ưa vào thực tiễn áp dụng sau ó không
triển khai ược, không phù hợp với ời sống. Điều áng nói là giai oạn quan trọng,
cần thiết như ánh giá tác ộng của chính sách từ quy trình ánh giá tác ộng ến
yêu cầu lập báo cáo ánh giá tác ộng của chính sách hầu hết vẫn chỉ thực hiện
một cách hình thức. Nhiều báo cáo ánh giá tác ộng của chính sách còn sơ sài,
chủ yếu sử dụng phương pháp ánh giá ịnh tính, chưa làm rõ ược sự cần thiết
ban hành văn bản, hoặc chưa làm nổi bật ược những chi phí mà xã hội phải
thực hiện so với lợi ích quản lý mà Nhà nước thu về của mỗi chính sách. Ý
kiến của các ối tượng chịu tác ộng trong các phần ánh giá tác ộng khá mờ nhạt,
chưa nói là không lấy ược ý kiến của các ối tượng chịu sự tác ộng. Các cơ
quan, ban ngành ược lấy ý kiến ều nhận thức mơ hồ trách nhiệm của mình, trả
lời theo kiểu hình thức, chiếu lệ cho xong.
Hoạt ộng thẩm ịnh chưa thực sự ược xem trọng và tuân thủ quy ịnh pháp
luật. Việc thẩm ịnh pháp lý ối với các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của
Uỷ ban nhân dân theo quy ịnh của pháp luật hiện hành và về nguyên tắc thuộc 16 lOMoAR cPSD| 45740413
trách nhiệm của các cơ quan tư pháp ịa phương (Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp).
Nhưng thực tế ở một số ịa phương còn có tình trạng nhiều dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân do các cơ quan thuộc Uỷ ban nhân
dân hoặc do thư ký của Uỷ ban nhân dân phụ trách từng lĩnh vực tự soạn thảo,
không có sự thẩm ịnh của cơ quan tư pháp nhưng vẫn ược trình Uỷ ban nhân
dân ký ban hành. Thực tiễn thẩm ịnh dự thảo nghị quyết thời gian qua cho
thấy, công tác này chưa ược thực hiện nghiêm túc ở nhiều ịa phương, vẫn còn
tình trạng ban hành nghị quyết nhưng bỏ qua khâu thẩm ịnh của cơ quan tư
pháp. Chẳng hạn ở tỉnh Gia Lai, “có kỳ họp, HĐND tỉnh thông qua 5 - 6 nghị
quyết nhưng chỉ có một dự thảo ược Sở Tư pháp thẩm ịnh. Hoặc có khi, dự
thảo văn bản của UBND tỉnh nhưng văn bản thẩm ịnh của Sở Tư pháp lại gửi
cho Sở Nội vụ, Sở Lao ộng, Thương binh và Xã hội yêu cầu hiệu chỉnh ể thông qua HĐND tỉnh...
Một hạn chế nữa là giá trị pháp lý của báo cáo thẩm ịnh nên trên thực
tế chưa ược khẳng ịnh. Việc thẩm ịnh tuy ược Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật quy ịnh nhưng mới chỉ dừng lại ở các dự thảo nghị quyết, nghị
ịnh, pháp lệnh, luật, còn ối với các thông tư do các Bộ, ngành ban hành vấn ề
thẩm ịnh lại chưa ặt ra và rõ ràng ây là một kẽ hở lớn của hệ thống pháp luật.
Việc chưa xác ịnh úng tầm quan trọng của hoạt ộng thẩm ịnh văn bản quy
phạm pháp luật sẽ ể lại những hậu quả nghiêm trọng của công tác xây dựng VBQPPL.
2.2.3. Nguyên nhân của hạn chế hoạt ộng thẩm ịnh trong việc xây dựng
văn bản quy phạm pháp luật
Nguyên nhân của những tồn tại, khuyết iểm trên ến từ những quy ịnh
chưa thực sự khoa học của Luật và cơ chế, con người thực hiện nó.
Trong ó có các nguyên nhân chủ yếu sau ây: 17 lOMoAR cPSD| 45740413
Thứ nhất, một số quy ịnh của Luật ban hành VBQPPL 2015 sửa ổi bổ
sung năm 2020 hiện nay vẫn chưa thực sự hợp lý
Hiện nay phạm vi thẩm ịnh của Bộ Tư pháp là quá rộng, vượt quá năng
lực thực tế của Bộ Tư pháp. Theo Luật quy ịnh, Bộ Tư pháp chủ trì và phối
hợp với Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao và các cơ quan, tổ chức có
liên quan thẩm ịnh ề nghị xây dựng luật, pháp lênh, nghị ịnh Chính phủ; thẩm
ịnh Dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội; Dự án pháp lệnh, dự thảo
nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội do Chính phủ trình; Dự thảo nghị
ịnh của Chính phủ; Dự thảo quyết ịnh của Thủ tướng Chính phủ; Dự thảo nghị
quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận
Tổ quốc Việt Nam. Mỗi văn bản lại thẩm ịnh về sự cần thiết ban hành; sự phù
hợp của nội dung chính sách, dự thảo với ường lối, chủ trương, chính sách của
Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp
luật; tính khả thi của văn bản; việc tuân theo thủ tục và trình tự soạn thảo;
ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản. Chính vì vậy, sức ép cho Bộ là rất lớn
và dẫn ến nhiều báo cáo thẩm ịnh chưa thực sự có chất lượng.
Theo quy ịnh của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, sửa ổi bổ sung
2020, thời gian dành cho hoạt ộng thẩm ịnh ã ược gia hạn, tuy nhiên với mức
ộ phức tạp ngày càng nâng lên của VBQPPL thì vốn thời gian ấy vẫn hạn hẹp,
chỉ cần chậm trễ tại một cơ quan, ơn vị sẽ làm ảnh hưởng nghiêm trọng ến tiến
ộ thực hiện công việc này.
Thứ hai, việc tổ chức thẩm ịnh còn nhiều bất cập, cụ thể là nguồn nhân
lực cho hoạt ộng thẩm ịnh chưa áp ứng về số lượng và chất lượng; nguồn vật
lực (cụ thể là chi phí cho hoạt ộng thẩm ịnh) còn hạn chế
Nhiều văn bản yêu cầu thẩm ịnh có tính chất chuyên ngành kinh tế – kỹ
thuật chuyên sâu, nhưng thực tế công chức của Bộ Tư pháp lại không ược ào 18 lOMoAR cPSD| 45740413
tạo một cách cơ bản về lĩnh vực chuyên môn ó. Hầu hết các chuyên viên của
Bộ ều là các luật gia chứ không phải là các chuyên gia trong các lĩnh vực khoa
học khác, do ó, họ gặp không ít khó khăn khi phải góp ý cho các văn bản pháp
luật thuộc các ngành khoa học, những lĩnh vực khoa học mà họ không ược ào
tạo một cách căn bản. Chẳng hạn các vấn ề về kinh doanh tiền tệ (tín dụng
ngân hàng), quản lý nhà nước ối với lĩnh vực này, hoặc quy ịnh về các vấn ề
viễn thông; các vấn ề liên quan ến thị trường chứng khoán… là những hoạt
ộng mà không phải ai cũng có thể nắm bắt ược bản chất của nó, do ó, không
phải ai cũng có thể cho ý kiến xác áng về các vấn ề phát sinh trong quá trình
xây dựng Luật. Đây là những vấn ề cực kỳ phức tạp, và do ó nếu không ược
ào tạo chuyên ngành về vấn ề này thì không thể ưa ra các ý kiến xác áng cho
các văn bản pháp luật liên quan ến việc tổ chức và vận hành thị trường chứng
khoán, hay Luật Các tổ chức tín dụng và Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam.
Còn ở ịa phương, trình ộ cán bộ làm công tác thẩm ịnh còn yếu về nghiệp vụ,
không thường xuyên ược tập huấn về nghiệp vụ thẩm ịnh, nên ã xảy ra những
sai sót trong công tác văn bản
Cách thức bố trí công việc thẩm ịnh chưa khoa học, chưa phát huy trí
tuệ tập thể. Trên thực tế, thẩm ịnh chỉ là công việc của một hoặc một nhóm
chuyên viên, do ó, chưa phát hiện hết ược các vấn ề cần thẩm ịnh cũng như
quan iểm xử lý các vấn ề ó, vì vậy, chất lượng của văn bản thẩm ịnh chưa cao.
Có những dự thảo khi thẩm ịnh òi hỏi phải có kiến thức chuyên môn của nhiều
ngành khoa học khác nhau, òi hỏi phải huy ộng trí tuệ của các chuyên gia ể
ánh giá, thẩm ịnh ối với các dự thảo có phạm vi áp dụng rộng, hoặc có nội
dung phức tạp, nhạy cảm, liên quan ến nhiều vấn ề chính trị – kinh tế song
trên thực tế, các ơn vị chủ trì thẩm ịnh hầu như không tổ chức các cuộc họp
thẩm ịnh ể lấy ý kiến các chuyên gia. 19 lOMoAR cPSD| 45740413
Một tồn tại thường thấy ối với hoạt ộng thẩm ịnh là sau khi có ý kiến thẩm
ịnh, thì việc tiếp thu ý kiến thẩm ịnh hoặc giải trình ý kiến thẩm ịnh cũng còn
trường hợp chỉ là hình thức, chưa ược úng mức. Do vậy, một số ít văn bản quy
phạm pháp luật chất lượng chưa cao.
Thứ ba, sự phối hợp giữa các cơ quan thẩm ịnh và cơ quan soạn
thảo chưa thực sự hiệu quả
Sự phối hợp giữa cơ quan soạn thảo văn bản và cơ quan thẩm ịnh còn
hạn chế. Một số cơ quan thẩm ịnh hầu như không yêu cầu cơ quan chủ trì soạn
thảo cung cấp thông tin cũng như giải trình về nội dung của dự thảo, trừ việc
cử thành viên tham gia vào Ban soạn thảo, Tổ biên tập của dự án khi ược yêu
cầu; Một số cơ quan chủ trì soạn thảo không chấp hành úng quy ịnh về thời
hạn gửi dự thảo văn bản sang Bộ Tư pháp ể thẩm ịnh và quy ịnh về thủ tục gửi
hồ sơ thẩm ịnh, khiến cơ quan thẩm ịnh rơi vào tình thế bị ộng, thiếu thời gian
vật chất ể tổ chức công tác thẩm ịnh. Bên cạnh ó, việc cơ quan chủ trì soạn
thảo cung cấp hồ sơ không ầy ủ cho cơ quan thẩm ịnh như thiếu số lượng bộ
hồ sơ, thiều tờ trình, thiếu bản tổng hợp ý kiến, bản thuyết minh…cũng là tình
trạng không hiếm trong hoạt ộng thẩm ịnh hiện nay.
CHƯƠNG 3. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ
HOẠT ĐỘNG THẨM ĐỊNH TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
3.1. Hoàn thiện quy ịnh pháp luật về hoạt ộng thẩm ịnh trong xây dựng
văn bản quy phạm pháp luật
Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, sửa ổi bổ sung 2020 với nhiều thay
ổi khác biệt, bổ sung thêm nhiều quy ịnh mới ã góp phần khắc phục ược một
số iểm chưa hợp lý trong hoạt ộng thẩm ịnh. Tuy nhiên bên cạnh ó, vẫn tồn tại
một vài hạn chế chưa khắc phục triệt ể ược và cần tiếp tục hoàn thiện ó là: 20