Bài thu hoạch cuối kỳ - Quy trình & chất lượng xây dựng VBQPPL tại Việt Nam môn Pháp luật đại cương | Trường đại học Mở Hà Nội
Văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) là văn bản có chứa quyphạm phápluật (quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước.Tài liệu giúp bạn tham khảo ôn tập và đạt kết quả cao. Mời bạn đọc đón xem!
Môn: Pháp luật đại cương (BLAW0001) 190 tài liệu
Trường: Đại học Mở Hà Nội 1.6 K tài liệu
Tác giả:
Preview text:
lOMoAR cPSD| 59747617 MỤC LỤC Trang
LỜI MỞ ĐẦU……………………………………………………………..… 2
NỘI DUNG………………………..………………………………………… 3
I. Quy trình và chất lượng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt 3
Nam hiện nay ………………..……...……………………………………….
1. Quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của pháp luật 3
hiện hành …...……………………………...…………………………….
2. Thực trạng xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện 8
nay...……………………...………………………………………..
II. Giải pháp, kiến nghị nhằm nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy 12
phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay………………………………...
1. Một số đề xuất, kiến nghị hoàn thiện pháp luật về xây dựng văn bản quy phạm 12
pháp luật ………………………………………...…………………….
2. Một số kiến nghị giải pháp nâng cao hiệu quả, chất lượng xây dựng, ban 13
hành văn bản quy phạm pháp luật ……………………………………………
III. Liên hệ thực tiễn………………………………………………………… 15
KẾT LUẬN.…………………………….…………………………………… 24
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO…………………….…………… 25 LỜI MỞ ĐẦU
Văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) là văn bản có chứa quy phạm pháp luật
(quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều
lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính
nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban
hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện), được ban hành theo đúng thẩm quyền,
hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật năm 2015 (sau đây gọi là Luật BHVBQPPL). Khác với các văn bản áp dụng
pháp luật, VBQPPL có phạm vi tác động và ảnh hưởng lớn đến các cơ quan, tổ chức, 1 lOMoAR cPSD| 59747617
cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do vậy, việc xây
dựng, ban hành VBQPPL cũng phải tuân theo một trình tự, thủ tục chặt chẽ, bao gồm
nhiều công đoạn khác nhau. Về nguyên tắc, một văn bản được coi là VBQPPL, ngoài
các yêu cầu về mặt nội dung thì yêu cầu về việc tuân thủ trình tự, thủ tục ban hành
văn bản là điều kiện hết sức quan trọng để xác định đó có được coi là VBQPPL hay
không. Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành phù hợp, đáp ứng nhu cầu xã hội
có ý nghĩa vô cùng quan trọng, góp phần nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý nhà
nước và phát triển kinh tế - xã hội. Chất lượng và khả năng áp dụng văn bản quy
phạm pháp luật trên thực tế phụ thuộc rất nhiều vào việc tuân thủ chặt chẽ quy trình
xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Sau 03 năm thi hành Luật ban hành
văn bản quy năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, các quy định của Luật và
Nghị định đã được các bộ, ngành, địa phương tuân thủ và thực hiện tương đối nghiêm
trong quá trình xây dựng, ban hành các VBQPPL như việc tuân thủ về thể thức, kỹ
thuật trình bày văn bản; quy định về thời điểm có hiệu lực của văn bản... Tuy nhiên,
vẫn còn tình trạng một số văn bản quy phạm pháp luật được xây dựng chưa tuân thủ
đúng trình tự, thủ tục ban hành văn bản; chất lượng một số văn bản còn thấp, tình
trạng văn bản quy phạm pháp luật ban hành chưa đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục
vẫn còn tồn tại. Thực trạng trên cho thấy, cần phải chấn chỉnh việc xây dựng và ban
hành văn bản quy phạm pháp luật và tìm giải pháp nâng cao chất lượng văn bản quy
phạm pháp luật trong thời gian tới. Trong phạm vi chuyên đề này, tác giả sẽ phân
tích các quy định của Luật BHVBQPPL hiện hành về quy trình xây dựng, ban hành
VBQPPL; nhận xét, đánh giá sơ bộ về quá trình thực hiện các quy định này của Luật
và đề xuất một số giải pháp, kiến nghị nhằm nâng cao chất lượng ban hành văn bản
quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay; đồng thời có liên hệ thực tế để phân tích, chứng minh. NỘI DUNG
I. Quy trình và chất lượng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay
1 . Quy trình xây dựng văn bản theo quy định của pháp luật hiện hành
Luật BHVBQPPL được Quốc hội khóa XIII thông qua ngày 22/6/2015, có
hiệu lực từ ngày 01/7/2016. Với tính chất là một “Luật về làm luật”, Luật năm 2015
là một đạo luật rất quan trọng trong hệ thống pháp luật của Việt Nam. Luật
BHVBQPPL được ban hành chính là kết quả hoạt động nghiên cứu, tiếp tục hoàn
thiện thể chế về công tác xây dựng pháp luật, góp phần nâng cao hơn nữa nhận thức
của các cấp, các ngành, từ trung ương đến địa phương về ý nghĩa, vai trò của công
tác xây dựng pháp luật, về trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức và cá nhân trong
hoạt động xây dựng pháp luật; góp phần đưa công tác xây dựng pháp luật ngày càng 2 lOMoAR cPSD| 59747617
đi vào nề nếp; nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật; từng bước khắc
phục được tình trạng hệ thống VBQPPL cồng kềnh, phức tạp.
Luật BHVBQPPL không những quy định tạch bạch về quy trình chính sách,
mà còn có nhiều điểm mới và yêu cầu cao hơn trong quy trình soạn thảo dự án, dự
thảo văn bản quy phạm pháp luật như: quy định rõ trách nhiệm của cơ quan, tổ chức,
cá nhân trong việc soạn thảo, thẩm định, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; trách
nhiệm đánh giá tác động chính sách trong quá trình soạn thảo văn bản; yêu cầu cao
hơn đối với việc lấy ý kiến dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; siết chặt kỷ
cương trong việc ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh.
Trên cơ sở quy định của Luật BHVBQPPL, ngày 14/5/2016, Chính phủ đã ban
hành Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi
hành Luật ban hành VBQPPL (Nghị định số 34/2016/NĐ-CP) có hiệu lực cùng thời
điểm với Luật năm 2015.
Về quy trình xây dựng VBQPPL, Luật BHVBQPPL quy định trình tự, thủ tục
ban hành VBQPPL tương ứng với từng loại văn bản khác nhau. Nếu phân chia theo
loại văn bản thì quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL gồm nhiều loại khác nhau
như quy trình xây dựng luật, quy trình xây dựng pháp lệnh, quy trình xây dựng nghị
quyết của Quốc hội, quy trình xây dựng nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội,
quy trình xây dựng nghị định, quy trình xây dựng quyết định của Thủ tướng Chính
phủ… Nếu phân chia theo đặc điểm, tính chất của quy trình thì có thể phân thành 02
loại quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL là quy trình thông thường và quy trình
rút gọn.Theo đó, văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) là văn bản có chứa quy
phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định.
Điều 2 của Luật BHVBQPPL đã quy định: “Văn bản có chứa quy phạm, pháp
luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy
định trong Luật này thì không phải là VBQPPL”.
1.1 . Xây dựng, ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục thông thường
Theo Nghị định 34/2016/NĐ-CP, quy trình ban hành VBQPPL gồm 03 bước, cụ thể như sau:
Bước 1: Lập đề nghị xây dựng VBQPPL:
Các trường hợp phải lập đề nghị xây dựng VBQPPL bao gồm: Luật, Pháp lệnh,
Nghị quyết của Quốc Hội, Nghị định của Chính Phủ, Nghị quyết của HĐND. Theo
đó, việc lập đề nghị xây dựng VBQPPL được quy định như sau: 3 lOMoAR cPSD| 59747617 -
Xây dựng nội dung chính sách, đánh giá tác động của chính sách thuộc
về Cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp
luật, Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội, Viện Nghiên cứu lập
pháp được đại biểu Quốc hội đề nghị hỗ trợ lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. -
Trách nhiệm lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng VBQPPL thuộc về cơ quan lập đề nghị. -
Thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL: Bộ Tư pháp có trách nhiệm tổ
chức thẩm định đề nghị xây dựng luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị
quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội do Chính phủ trình, nghị định của Chính phủ.
Sở Tư pháp có trách nhiệm tổ chức thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội
đồng nhân dân cấp tỉnh do Ủy ban nhân dân cùng cấp trình. -
Thông qua đề nghị xây dựng VBQPPL: Chính phủ xem xét đề nghị xây
dựng luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ
Quốc hội, nghị định của Chính phủ. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh xem xét, thông qua đề
nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. -
Lập đề nghị của Chính phủ về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh:
Bộ Tư pháp có trách nhiệm xây dựng dự thảo đề nghị của Chính phủ về chương trình
xây dựng luật, pháp lệnh, tiếp thu ý kiến thành viên Chính phủ, hoàn thiện đề nghị
của Chính phủ về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh.Trên cơ sở ý kiến của Thủ
tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Tư pháp thừa ủy quyền Thủ tướng Chính phủ, thay
mặt Chính phủ ký tờ trình, báo cáo Ủy ban thường vụ Quốc hội đề nghị của Chính
phủ về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh.
Bước 2: Soạn thảo, thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL -
Cơ quan soạn thảo: Bộ Tư pháp có trách nhiệm Chủ trì, phối hợp với
Văn phòng Chính phủ soạn thảo, trình Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định
phân công cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan phối hợp soạn thảo. Bộ trưởng, Thủ
trưởng cơ quan ngang bộ thành lập Ban soạn thảo trong các trường hợp bộ, cơ quan
ngang bộ được phân công chủ trì soạn thảo. -
Bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật có
trách nhiệm đề xuất và lập danh mục văn bản quy định chi tiết. -
Bộ Tư pháp và sở tư pháp có trách nhiệm tiếp nhận, tổng hợp các đề
xuất để lập danh mục văn bản quy định chi tiết, xem xét, quyết định danh mục văn bản quy định chi tiết. 4 lOMoAR cPSD| 59747617 -
Đánh giá tác động của chính sách trong dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật: Trong quá trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, cho ý kiến về dự thảo,
nếu có chính sách mới được đề xuất thì cơ quan, tổ chức, cá nhân đề xuất chính sách
phải xây dựng báo cáo đánh giá tác động của chính sách mới trong thời hạn 10 ngày
kể từ ngày đề xuất chính sách mới. -
Xử lý hồ sơ dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật tại Văn phòng
Chính phủ, Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh -
Cơ quan chủ trì soạn thảo chủ trì, phối hợp với Bộ Tư pháp, Văn phòng
Chính phủ và các cơ quan có liên quan tiếp thu ý kiến của Chính phủ, chỉnh lý, hoàn
thiện dự án, dự thảo. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thừa ủy quyền Thủ
tướng Chính phủ, thay mặt Chính phủ ký tờ trình Quốc hội dự án luật, nghị quyết;
tờ trình Ủy ban thường vụ Quốc hội dự án pháp lệnh, nghị quyết; trình Thủ tướng
Chính phủ ký ban hành nghị định sau khi Chính phủ thông qua. -
Thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL do Bộ tư pháp, tổ chức pháp chế,
Sở tư pháp, Phòng tư pháp thực hiện.
Bước 3: Công báo và niêm yết VBQPPL -
Văn phòng Chính phủ chịu trách nhiệm xuất bản Công báo in nước
Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và quản lý Công báo điện tử nước Cộng hòa
xã hội chủ nghĩa Việt Nam trên Cổng thông tin điện tử Chính phủ. -
Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương chịu
trách nhiệm xuất bản Công báo in cấp tỉnh và quản lý Công báo điện tử cấp tỉnh trên
Cổng thông tin điện tử của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. -
Văn phòng Chính phủ, Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương chịu trách nhiệm về việc không đăng Công báo, đăng chậm, đăng
không toàn văn, đầy đủ, chính xác văn bản trên Công báo. -
Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân
cấp huyện, cấp xã phải được niêm yết chậm nhất là 03 ngày làm việc, kể từ ngày
Chủ tịch Hội đồng nhân dân ký chứng thực, Chủ tịch Ủy ban nhân dân ký ban hành.
Thời gian niêm yết ít nhất là 30 ngày liên tục, kể từ ngày niêm yết.
1.2 . Xây dựng, ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn
Nếu như việc xây dựng, ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục thông thường
phải trải qua rất nhiều giai đoạn khác nhau với các yêu cầu chặt chẽ về các bước phải
thực hiện, thời hạn, các loại tài liệu, hồ sơ trình… thì việc xây dựng, ban hành
VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn được đơn giản hơn một số bước, thời hạn và
tài liệu, hồ sơ trình, cụ thể như sau: 5 lOMoAR cPSD| 59747617
Thứ nhất, đơn giản hóa một số bước trong quy trình: -
Ở bước soạn thảo, Luật quy định linh hoạt theo hướng giao cơ quan chủ
trì tổ chức việc soạn thảo mà không quy định bắt buộc phải thành lập Ban soạn thảo
( đối với luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường
vụ Quốc hội, nghị định của Chính phủ). -
Việc lấy ý kiến không phải là thủ tục bắt buộc trong quy trình soạn thảo
VBQPPL theo trình tự rút gọn. Theo đó, khoản 2 Điều 147 của Luật BHVBQPPL
năm 2015 quy định: “Cơ quan chủ trì soạn thảo có thể tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ
chức, cá nhân có liên quan về dự thảo văn bản”. Trong khi đó, việc lấy ý kiến là thủ
tục bắt buộc trong quy trình soạn thảo VBQPPL theo trình tự thông thường. - Trình
tự xem xét, thông qua dự án, dự thảo văn bản theo thủ tục rút gọn được quy định tại
khoản 3 Điều 147. Theo đó, trình tự xem xét, thông qua dự án, dự thảo văn bản soạn
thảo theo thủ tục rút gọn được thực hiện tương tự như văn bản soạn thảo theo thủ tục
thông thường. Tuy nhiên, để bảo đảm văn bản sẽ được ban hành sớm nhất có thể,
Luật quy định Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng nhân
dân cấp tỉnh xem xét, thông qua các dự án, dự thảo văn bản tại Kỳ họp, Phiên họp
gần nhất; Chủ tịch nước và Thủ tướng Chính phủ sẽ xem xét, ký ban hành lệnh, quyết
định ngay sau khi nhận được dự thảo lệnh, quyết định.
Thứ hai, đơn giản hóa thời hạn thực hiện một số bước: -
Trong trường hợp cơ quan chủ trì soạn thảo lấy ý kiến cơ quan, tổ chức,
cá nhân có liên quan về dự thảo văn bản thì thời hạn lấy ý kiến trong quá trình soạn
thảo VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn là không quá 20 ngày. Trong khi đó, thời
hạn này theo trình tự, thủ tục thông thường là 60 ngày đăng tải trên Cổng thông tin
điện tử của Chính phủ, cơ quan chủ trì soạn thảo để lấy ý kiến; cơ quan, tổ chức được
lấy ý kiến bằng văn bản có trách nhiệm góp ý là 20 ngày, kể từ ngày nhận được đề
nghị góp ý (đối với dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường
vụ Quốc hội, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ - Điều
57, Điều 91, Điều 97). Đối với dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
và quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thời hạn theo trình tự, thủ tục thông
thường là 30 ngày đăng tải trên Cổng Thông tin điện tử của tỉnh, thành phố trực thuộc
trung ương; cơ quan, tổ chức được lấy ý kiến bằng văn bản có trách nhiệm góp ý
trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận được đề nghị góp ý ( Điều 120, Điều 129). -
Thời hạn thẩm định, thẩm tra theo trình tự, thủ tục rút gọn là 07 ngày,
kể từ ngày nhận được dự thảo văn bản. Trong khi đó, theo trình tự, thủ tục thông
thường thì thời hạn thẩm định là 20 ngày (đối với luật, pháp lệnh, nghị quyết của
Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội - Điều 58), 15 ngày đối với dự thảo nghị định
và quyết định của Thủ tướng Chính phủ (Điều 92, Điều 98), 10 ngày đối với dự thảo 6 lOMoAR cPSD| 59747617
nghị quyết của Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp tỉnh và quyết định của Ủy ban nhân
dân (UBND) cấp tỉnh (Điều 121, Điều 130).
Thứ ba, đơn giản hóa hồ sơ, tài liệu trình:
Theo đó, hồ sơ dự án, dự thảo văn bản gửi thẩm định gồm 02 loại tài liệu là
tờ trình và dự thảo (thay vì 06 loại tài liệu1hoặc 04 loại tài liệu2 như trình tự, thủ tục
thông thường); hồ sơ gửi thẩm tra gồm 04 loại tài liệu là tờ trình, dự thảo, báo cáo
thẩm định và báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định(thay vì 10 loại tài liệu3hoặc
08 loại tài liệu4 như trình tự, thủ tục thông thường).
2. Thực trạng xây dựng, ban hành VBQPPL ở Việt Nam hiện nay 2.1. Thực trạng
Sau hơn 03 năm thi hành Luật BHVBQPPL và Nghị định số 34/2016/NĐCP,
các quy định của Luật và Nghị định đã được các bộ, ngành, địa phương tuân thủ và
thực hiện tương đối nghiêm trong quá trình xây dựng, ban hành các VBQPPL như
việc tuân thủ về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản; quy định về thời điểm có hiệu
lực của văn bản... Đặc biệt là việc thực hiện quy trình xây dựng, đánh giá tác động
của chính sách khi đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy
ban Thường vụ Quốc hội, nghị định của Chính phủ và nghị quyết của HĐND cấp
tỉnh. Ở Trung ương, bước đầu việc lập đề nghị của Chính phủ về Chương trình xây
dựng luật, pháp lệnh năm 2018 của các bộ, ngành đã cơ bản bảo đảm việc tuân thủ
các quy định của Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐCP. Một số bộ, cơ quan
ngang bộ đã rất quan tâm, tập trung nguồn lực cho hoạt động xây dựng chính sách
và đánh giá tác động của chính sách. Ở địa phương, công tác xây dựng, ban hành
VBQPPL trên địa bàn tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đang từng bước được
thực hiện theo đúng quy định của Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP.
Đánh giá chung cho thấy, quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL của Luật
năm 2015 về cơ bản là phù hợp với thực tế hoạt động xây dựng pháp luật ở nước ta,
bảo đảm cho văn bản quy phạm pháp luật được ban hành theo một trình tự, thủ tục
chặt chẽ, với sự tham gia của nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân nhằm hạn chế tối đa
các sai sót về chính sách, pháp lý, kỹ thuật có thể xảy ra.
Thời gian hơn 03 năm triển khai thi hành Luật BHVBQPPL là chưa đủ để
đánh giá một cách toàn diện, sâu sắc các tác động của Luật đến việc hoàn thiện thể
chế và sự phát triển kinh tế - xã hội ở nước ta. Tuy nhiên, có thể thấy rằng, thực hiện
1 Khoản 2 Điều 58, khoản 2 Điều 92, khoản 2 Điều 98 của Luật BHVBQPPL.
2 Khoản 2 Điều 121 và Điều 130 của Luật BHVBQPPL.
3 Khoản 1 Điều 64 của Luật BHVBQPPL
4 Khoản 2 Điều 124 của Luật BHVBQPPL. 7 lOMoAR cPSD| 59747617
quy định của Luật BHVBQPPL với quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL được
quy định chặt chẽ, khoa học hơn so với trước đây, chất lượng VBQPPL đã có chuyển
biến tích cực, nhiều văn bản được đề xuất ban hành để kịp thời đáp ứng yêu cầu quản
lý nhà nước và góp phần quan trọng vào sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước
(Nghị quyết của Quốc hội về thí điểm xử lý nợ xấu của các tổ chức tín dụng; Luật
sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Các tổ chức tín dụng, Nghị quyết về thí điểm
cơ chế, chính sách đặc thù phát triển Thành phố Hồ Chí Minh; chùm các nghị định
về điều kiện đầu tư, kinh doanh...). Các văn bản về kinh tế, về tổ chức bộ máy được
ban hành đồng thời để bảo đảm tính đồng bộ, khả thi của hệ thống pháp luật.
Về số lượng VBQPPL được ban hành:
Ở Trung ương, theo thống kê của các cơ quan thì tính từ ngày 01/7/2016 đến
ngày 30/6/20185, số lượng VBQPPL do các cơ quan nhà nước ở Trung ương ban
hành là 2.503 văn bản, trong đó gồm: 30 luật và 07 nghị quyết của Quốc hội; 01 pháp
lệnh của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; 01 quyết định của Chủ tịch nước; 370 nghị
định của Chính phủ; 101 quyết định của Thủ tướng Chính phủ; 14 nghị quyết của
Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao; 2.027 thông tư của Bộ trưởng, Thủ
trưởng cơ quan ngang bộ, thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; 38 thông
tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện Kiểm sát
nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa
án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.
Ở địa phương, theo thống kê chưa đầy đủ, từ ngày 01/7/2016 đến ngày
30/6/2018, ở cấp tỉnh đã ban hành 2.603 nghị quyết của HĐND, 4.955 quyết định
của UBND; ở cấp huyện đã ban hành 1.994 nghị quyết của HĐND, 3.161 quyết định
của UBND; ở cấp xã đã ban hành 16.545 nghị quyết của HĐND, 3.526 quyết định
của UBND. Tại nhiều địa phương, HĐND và UBND cấp huyện, cấp xã không ban
hành VBQPPL hoặc ban hành số lượng văn bản rất hạn chế như: Hà Nam, Hải Phòng,
Phú Thọ, Hà Giang, Tuyên Quang, Khánh Hòa, Thừa Thiên Huế, Bình Thuận, Trà Vinh, Vĩnh Long…
Về chất lượng của VBQPPL:
Chất lượng văn bản ngày càng được nâng cao; nội dung của VBQPPL bảo đảm
tính hợp hiến, cơ bản bảo đảm tính hợp pháp và tính thống nhất, đồng bộ của hệ
thống pháp luật; đa số văn bản bảo đảm tính khả thi, đáp ứng yêu cầu thực tiễn. Ở
địa phương, tình trạng sao chép quy định của văn bản của cơ quan nhà nước ở trung
ương cơ bản đã được khắc phục; số lượng VBQPPL do cấp huyện, cấp xã ban hành
5 Báo cáo số 08/BC-BTP ngày 11/01/2019 của Bộ Tư pháp Đánh giá 03 năm thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 8 lOMoAR cPSD| 59747617
giảm đáng kể. Điều đó chứng tỏ các quy định của Luật năm 2015 bắt đầu phát huy
tác dụng và bước đầu tạo sự chuyển biến mới, tích cực trong công tác xây dựng, ban
hành VBQPPL trên phạm vi cả nước.
Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được nêu trên, qua công tác kiểm tra văn
bản theo thẩm quyền và tự kiểm tra, bộ ngành, địa phương đã phát hiện được nhiều
VBQPPL chưa thực sự tuân thủ các quy định về xây dựng và ban hành VBQPPL cụ
thể, từ 01/7/2016 đến 30/6/2018, Bộ Tư pháp đã tiến hành kiểm tra theo quy định của
Luật BHVBQPPL đối với 9.010 văn bản (gồm 1.368 văn bản của bộ, cơ quan ngang
Bộ và 7.642 văn bản của địa phương), phát hiện 266 văn bản trái pháp luật về nội
dung, thẩm quyền6 làm theo trình tự, thủ tục của Luật Ban hành văn bản quy phạm
pháp luật năm 2008 (trong đó có 65 văn bản của bộ, cơ quan ngang bộ và 201 văn bản
của địa phương). Đến nay đã có 203/266 đã xử lý (chiếm 76.3%); 28 văn bản có
phương án xử lý; 35 văn bản chưa xử lý 7. Việc xem xét, xử lý trách nhiệm đối với các
tổ chức, cá nhân liên quan trong việc ban hành văn bản trái pháp luật chưa được thực
hiện nghiêm túc, đúng theo quy định, do đó làm giảm tính kỷ luật, kỷ cương trong hoạt
động xây dựng, ban hành VBQPPL.
Hậu quả của việc ban hành văn bản chưa bảo đảm chất lượng: -
VBQPPL ban hành chưa bảo đảm chất lượng nếu không kịp thời ngăn
chặn thì người dân, doanh nghiệp sẽ "nhờn" luật, coi thường pháp luật. Một khi
VBQPPL được ban hành mà không được tuân thủ sẽ ảnh hưởng đến tính thượng tôn pháp luật. -
VBQPPL ban hành chưa bảo đảm chất lượng nếu được thực hiện trong
một thời gian dài sẽ gây thiệt hại về vật chất cho người dân và doanh nghiệp như bị tăng thuế, phí... -
VBQPPL chưa bảo đảm chất lượng sẽ tạo nên làn sóng dư luận trái
triều, phản đối mạnh mẽ chính sách, pháp luật của nhà nước, làm giảm lòng tin của
nhân dân đối với cơ quan nhà nước. -
VBQPPL chưa bảo đảm chất lượng sẽ gây tác hại trong nhiều năm, dẫn
đến tranh chấp, khiếu kiện kéo dài, làm lãng phí ngân sách nhà nước để giải quyết
hậu quả của văn bản trái pháp luật.
6 Ngoài ra, phát hiện 2.009 văn bản sai sót về thể thức, kỹ thuật trình bày.
7 Báo cáo số 08/BC-BTP ngày 11/01/2019 của Bộ Tư pháp Đánh giá 03 năm thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 9 lOMoAR cPSD| 59747617 2.2 . Nguyên nhân
Tình hình xây dựng và ban hành văn bản chưa đạt yêu cầu về chất lượng trong
thời gian qua xuất phát từ những nguyên nhân sau:
Nguyên nhân đầu tiên là do trình độ của cán bộ tham mưu ban hành VBQPPL
của một số cơ quan còn hạn chế, thậm chí có những đề xuất, ban hành không xuất
phát từ yêu cầu của thực tiễn, góp nhặt kinh nghiệm nước ngoài không phù hợp với
điều kiện phát triển kinh tế, xã hội của Việt Nam. Mặc dù, để nắm bắt được thực tiễn
đưa vào pháp luật không phải là điều dễ dàng, nhưng không vì thế mà những người
đề xuất, tham mưu xây dựng VBQPPL có thể tùy tiện, không xuất phát từ nhu cầu
thực tế để xây dựng và trình, ban hành các VBQPPL thiếu chuẩn mực. Một số Bộ,
ngành, địa phương còn chưa quan tâm đến việc tăng cường nguồn lực cho công tác
xây dựng pháp luật như bố trí cán bộ đủ về số lượng, có năng lực, trình độ chuyên
môn, nghiệp vụ tốt làm công tác xây dựng pháp luật.
Nguyên nhân thứ hai là do chưa có quy định về chế tài cụ thể đối với việc ban
hành văn bản trái pháp luật hoặc chưa bảo đảm chất lượng. Đó là nguyên nhân dẫn
đến việc xây dựng và ban hành văn bản thiếu chất lượng vì không xác định rõ người
chịu trách nhiệm cuối cùng để xảy ra sai sót trong xây dựng và ban hành VBQPPL.
Trong khi đó, Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước chưa quy định trách nhiệm
bồi thường thiệt hại cho người dân khi cơ quan nhà nước ban hành VBQPPL trái pháp luật.
Nguyên nhân thứ ba là chưa có cơ chế kiểm soát trước một cách có hiệu quả
đối với việc ban hành VBQPPL của bộ, ngành và của chính quyền địa phương. Bên
cạnh đó, cán bộ pháp chế chưa đủ trình độ, năng lực để phát hiện văn bản trái pháp
luật nên văn bản được ban hành gây ra thiệt hại cho người dân, doanh nghiệp.
Nguyên nhân thứ tư là trong quá trình tổ chức thực hiện việc xây dựng
VBQPPL, các bộ, ngành, địa phương chưa thực hiện nghiêm chỉnh một số quy định
của Luật năm 2015 về trình tự, thủ tục xây dựng và ban hành VBQPPL, đặc biệt là
việc đánh giá tác động, khảo sát, tổng kết thực tiễn, lấy ý kiến tham gia của các Bộ,
ngành liên quan, lấy ý kiến đối tượng chịu tác động trực tiếp của văn bản rất hình
thức, chất lượng không cao.
Nguyên nhân thứ năm là còn một số bộ, ngành, địa phương nhận thức chưa
đầy đủ về tầm quan trọng của việc ban hành văn bản có chất lượng; chưa nhận thức
đầy đủ tính nguy hại của việc đưa vào cuộc sống những văn bản sai, chưa thấy được
hệ lụy do việc ban hành văn bản trái pháp luật không chỉ làm tốn kém thời gian, tiền
bạc mà còn làm giảm sút niềm tin của nhân dân đối với Đảng, Nhà nước. Bên cạnh 10 lOMoAR cPSD| 59747617
đó, còn có hiện tượng ban hành một số văn bản mang tính cục bộ, thậm chí bị lợi ích nhóm chi phối.
Nguyên nhân thứ sáu là công tác kiểm tra, xử lý vi phạm khi phát hiện
VBQPPL có dấu hiệu trái pháp luật dù được tiến hành thường xuyên nhưng nếu có
phát hiện ra sai sót cũng không xử lý được ngay mà phải báo cáo cơ quan có thẩm quyền xử lý.
Nguyên nhân thứ bảy là cơ chế phối hợp giữa các bộ, cơ quan ngang bộ và
Văn phòng Chính phủ trong quá trình soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị định, nghị quyết
của Thủ tướng Chính phủ cũng như cơ chế phối hợp của Sở Tư pháp và các cơ quan
chuyên môn của Ủy ban chưa thật sự chặt chẽ. Việc tham gia của cơ quan, tổ chức
cá nhân trong quá trình soạn thảo VBQPPL còn hình thức, chưa đảm bảo được đúng
thành phần tham dự các cuộc họp nhất là các cuộc họp của Ban soạn thảo, tổ biên
tập và cuộc thẩm định, tư vấn thẩm định dự thảo văn bản QPPL.
Nguyên nhân thứ tám là một số quy định của Luật năm 2015 và Nghị định số
34 còn khó khăn, lúng túng trong quá trình áp dụng, chẳng hạn như: quy định liên
quan đến việc xử lý hiệu lực của các thông tư liên tịch và việc sửa đổi, bổ sung quy
định về thủ tục hành chính trong một số VBQPPL theo quy định tại khoản 4 Điều 14
của Luật năm 2015; quy định về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội
trình dự án luật, pháp lệnh trong quá trình tiếp thu ý kiến của Quốc hội, Ủy ban
Thường vụ Quốc hội để chỉnh lý dự thảo luật, pháp lệnh; Quy định về thời điểm áp
dụng khoản 4 Điều 154 của Luật năm 2015 về việc VBQPPL hết hiệu lực thì
VBQPPL quy định chi tiết thi hành văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực....dẫn đến
lúng túng, khó khăn, vướng mắc trong quá trình xây dựng và ban hành VBQPPL.
II. Giải pháp, kiến nghị nhằm nâng cao chất lượng ban hành văn bản
quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay
Việt Nam đang trong quá trình phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN
nên nảy sinh rất nhiều vấn đề mới, phức tạp mà không thể ngày một, ngày hai đã dự
báo được. Trong khi đó, việc quản lý kinh tế - xã hội trong điều kiện hiện đại thì lại
luôn đặt ra yêu cầu phải tuân theo những quy định của pháp luật. Chính điều đó buộc
chúng ta đã phải tiến hành xây dựng pháp luật theo kiểu “nay làm mai sửa, có còn
hơn không”. Trong quá trình xây dựng thể chế, chúng ta chưa coi trọng việc nghiên
cứu khoa học và thiếu sự tổng kết thực tiễn. Nhiều vấn đề về lý luận và thực tiễn
chưa được làm sáng tỏ, nên việc xây dựng các quy định không sát, không hợp lý,
không sửa đổi kịp thời, tính dự báo không cao. Kinh nghiệm lập pháp còn hạn chế.
Cách tổ chức xây dựng các văn bản pháp luật còn thiếu chuyên nghiệp. Đội ngũ
chuyên gia hoạch định chính sách, thể chế có trình độ cao còn thiếu, đầu tư chưa đủ
tầm. Bên cạnh đó, bản lĩnh của người, cơ quan soạn thảo VBQPPL còn hạn chế, 11 lOMoAR cPSD| 59747617
nhiều VBQPPL còn “chiều” theo dư luận, không đúng với tinh thần luật pháp. Cơ
chế thu hút sự tham gia xây dựng văn bản pháp luật vẫn nặng về dân chủ hình thức,
chưa có hiệu quả, lãng phí nhiều, chưa phát huy được trí tuệ của các cơ quan, chuyên
gia, của nhân dân; thiếu cơ chế phản biện khách quan. Từ những bất cập, hạn chế
nêu trên trong công tác xây dựng và ban hành VBQPPL trong thời gian qua, đồng
thời chấn chỉnh hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL, ngày 8 /9/2017, Thủ
tướng Chính phủ có Công văn số 1362/TTg-PL về việc nâng cao chất lượng công tác
xây dựng và ban hành VBQPPL. Theo đó, Thủ tướng Chính phủ đã yêu cầu: (1)
Thực hiện nghiêm các quy định của Luật BHVBQPPL và Nghị định số 34/2016/NĐ-
CP trong việc xây dựng, ban hành VBQPPL; (2) Tăng cường kiểm tra, nâng cao kỷ
luật, kỷ cương trong xây dựng, ban hành VBQPPL, đặc biệt là đề cao trách nhiệm cá
nhân của người đứng đầu của bộ, cơ quan ngang bộ theo tinh thần Điều 7 của Luật
năm 2015; (3) Tập trung nguồn lực, bố trí kinh phí đầy đủ, kịp thời cho hoạt động
xây dựng, ban hành VBQPPL; (4) Tiếp tục xác định công tác xây dựng VBQPPL là
nhiệm vụ trọng tâm trong quản lý nhà nước của bộ, ngành, địa phương.
1 . Một số kiến nghị, đề xuất hoàn thiện pháp luật về xây dựng, ban hành VBQPPL
2 . Một số giải pháp nâng cao hiệu quả, chất lượng xây dựng, ban hành VBQPPL
Bên cạnh việc thực hiện các giải pháp đã được nêu trong nội dung Công văn
số 1362/TTg-PL, để nâng cao chất lượng VBQPPL trong thời gian tới, cần tiến hành
đồng thời các giải pháp sau:
Một là, nâng cao chất lượng nguồn nhân lực trong quá trình xây dựng và thi
hành VBQPPL là khâu đầu vào then chốt giúp nâng cao chất lượng VBQPPL. Cần
tăng cường đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ cũng như nâng cao tinh thần trách nhiệm
cho đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác xây dựng pháp luật. Hiện nay, có nhiều
chương trình bồi dưỡng về lĩnh vực này, nhưng còn nặng về lý thuyết mà thiếu tính
thực tế nên hiệu quả thấp. Chương trình bồi dưỡng về xây dựng văn bản không thể
chỉ đặt ra với các cơ quan xây dựng luật, trường dạy luật, mà cần mở rộng hơn để
phổ biến kiến thức cho nhiều người. Đó là cơ sở để phát hiện các sai trái trong văn
bản; những người có trách nhiệm soạn thảo văn bản và giám sát công việc này cần
được bồi dưỡng thường xuyên để tránh các sai lầm không đáng có.
Hai là, thực hiện đúng các quy định của pháp luật về ban hành văn bản, kịp
thời xử lý những cơ quan, cá nhân liên quan đến việc ban hành văn bản trái pháp
luật. Cần có cơ chế rõ ràng khi ban hành văn bản, chỉ rõ biện pháp xử lý sai sót trong
xây dựng và ban hành VBQPPL, chỉ rõ trách nhiệm thuộc về ai nếu có sai sót và phải
có biện pháp xử lý kịp thời, tránh gây thiệt hại cho xã hội. 12 lOMoAR cPSD| 59747617
Ba là, tăng cường cơ chế kiểm soát trước đối với dự án, dự thảo VBQPPL và
kiểm soát sau đối với VBQPPL. Đồng thời tăng cường vai trò giám sát, kiểm tra của
Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân, đại biểu Hội đồng nhân dân
các cấp, Mặt trận Tổ Quốc Việt nam và các tổ chức thành viên trong việc xây dựng,
ban hành và tổ chức thực hiện VBQPPL.
Bốn là, tăng cường cơ chế phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức trong quá trình
xây dựng và ban hành VBQPPL; đồng thời tăng cường hiệu quả phối hợp giữa chủ
thể ban hành, đơn vị chủ trì soạn thảo, đơn vị thẩm định và các cơ quan có liên quan
trong quá trình giải trình, tiếp thu ý kiến.
Năm là, bảo đảm sự tham gia thực chất, hiệu quả của cơ quan, tổ chức cá nhân
trong quá trình soạn thảo VBQPPL; Mở rộng sự tham gia đông đảo của xã hội, nhất
là của các cơ quan nghiên cứu, các nhà khoa học. Thực hiện nghiêm các quy định
của pháp luật hiện hành về công khai, minh bạch văn bản được ban hành để mọi tổ
chức, công dân nghiêm chỉnh thực hiện. Việc công khai, minh bạch các VBQPPL
được ban hành như tấm gương phản chiếu kịp thời những yếu tố tích cực cũng như
khiếm khuyết khi văn bản được đưa vào triển khai trong cuộc sống, từ đó giúp cơ
quan có thẩm quyền ban hành văn bản sớm có giải pháp khắc phục khiếm khuyết,
phát huy ưu điểm đạt được để cải tiến nhắm tới kết quả cao hơn.
Sáu là, quan tâm đầu tư cơ sở vật chất, kinh phí thoả đáng cho công tác xây
dựng và ban hành VBQPPL. Việc đầu tư không thoả đáng trong việc xây dựng
VBQPPL thì chất lượng văn bản được ban hành không cao, sức sống và tính ổn định
của văn bản kém, văn bản được ban hành thường xuyên phải sửa đổi hoặc bổ sung
cho phù hợp với thực tiễn. Đầu tư hiệu quả sẽ nâng cao chất lượng VBQPPL.
Bảy là, tiếp tục đổi mới quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL nhằm nâng
cao chất lượng VBQPPL, khắc phục những “điểm nghẽn” làm giảm chất lượng dự
án, dự thảo VBQPPL. VBQPPL xây dựng thiếu cụ thể thì chưa ban hành, không nên
lấy số lượng VBQPPL được ban hành là thước đo hiệu quả và đánh giá thành tích
trong quản lý nhà nước. Vấn đề cốt lõi là làm thế nào để VBQPPL đi vào cuộc sống.
Cần có cách làm cụ thể để tăng cường mạnh mẽ sự phản hồi từ phía người sử dụng
văn bản, tạo điều kiện để người dân thể hiện nguyện vọng của mình và cơ quan có
liên quan phải có trách nhiệm giải trình cụ thể. Điều này sẽ làm cho cơ quan ban
hành văn bản chịu trách nhiệm thực tế hơn trong công việc của mình trước nhân dân.
Để nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác soạn thảo dự án, dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật, với vai trò là cơ quan giúp Chính phủ thực hiện chức năng quản
lý nhà nước về xây dựng pháp luật, Bộ Tư pháp đã tiến hành nhiều giải pháp để nâng
cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật như tăng cường tập huấn, đào tạo, bồi
dưỡng, hướng dẫn nghiệp vụ xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật; xây 13 lOMoAR cPSD| 59747617
dựng, vận hành Trang thông tin điện tử về xây dựng pháp luật để hướng dẫn, trao đổi
về kỹ năng, nghiệp vụ soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Các bộ,
ngành, địa phương cũng chỉ đạo sát sao công tác xây dựng và ban hành văn bản quy
phạm, đẩy nhanh tiến độ soạn thảo dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; chú
trọng việc đăng tải, lấy ý kiến và huy động sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa
học trong quá trình soạn thảo dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
Để góp phần nâng cao chất lượng dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
trong thời gian tới, ngày 08/9/2017, Thủ tướng Chính phủ có công văn số
1362/TTgPL về việc nâng cao chất lượng công tác xây dựng và ban hành văn bản
quy phạm pháp luật. Theo đó, Thủ tướng Chính phủ yêu cầu thực hiện nghiêm các
quy định của Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP trong việc xây dựng,
ban hành văn bản quy phạm pháp luật; tăng cường kiểm tra, nâng cao kỷ luật, kỷ
cương trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
III. LIÊN HỆ THỰC TIỄN
Trong phạm vi công tác của tôi tại Bộ, ngành, tôi xin có những liên hệ thực
tiễn bằng việc bước đầu phân tích, đánh giá một số vướng mắc, bất cập về trình tự,
thủ tục tác động ảnh hưởng đến chất lượng và tính kịp thời trong xây dựng, ban hành
nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ.
Trong điều kiện thực hiện cơ chế thị trường và xây dựng nhà nước pháp quyền,
việc ban hành văn bản QPPL của Chính phủ trở thành một chức năng cơ bản của
Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trong tổ chức thực hiện quyền hành pháp, phân biệt
và không lẫn lộn với thực hiện quyền lập pháp và quyền tư pháp. Số lượng văn bản
QPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trong những năm qua ngày càng tăng và
chất lượng văn bản có tiến bộ. Hàng năm, trung bình Chính phủ, Thủ tướng Chính
phủ ban hành trung bình hàng trăm nghị định, quyết định QPPL thông qua đó đã tạo
lập cơ sở vững chắc cho cải cách thể chế, thực hiện sự kết hợp giữa cải cách lập pháp
và cải cách hành chính, góp phần làm cho hệ thống pháp luật của nước ta không
ngừng được xây dựng, hoàn thiện, nhất là thể chế kinh tế thị trường định hướng xã
hội chủ nghĩa, đóng góp quan trọng vào những thành tựu đổi mới của đất nước.
Bên cạnh những thành tựu, một số điểm mới được khẳng định, thì sau một
năm rưỡi có hiệu lực thi hành, quy định và thực tiễn thi hành Luật BHVBQPL không
những chưa khắc phục được mà còn bộc lộ một số vướng mắc, bất cập trong quy
trình xây dựng, ban hành nghị định của Chính phủ, quyết định QPPL của Thủ tướng Chính phủ.
1 . Không phân biệt quy trình lập pháp và quy trình lập quy 14 lOMoAR cPSD| 59747617
Quyền ra các văn bản pháp quy gọi là quyền lập quy thuộc thẩm quyền của cơ
quan hành pháp. Quyền lập quy là quyền của cơ quan hành pháp ban hành văn bản
QPPL để thi hành luật và không được trái với luật. Quyền lập quy bao gồm cả việc
ban hành văn bản có tính luật đối với những vấn đề được lập pháp ủy quyền.
Văn bản quy phạm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ là hình thức pháp
luật phổ biến. Cùng với các đạo luật, pháp lệnh, hệ thống văn bản QPPL của Chính
phủ, Thủ tướng Chính phủ tạo cơ sở thúc đẩy công cuộc đổi mới đất nước, hình thành
khuôn khổ pháp lý cho các hoạt động của các chủ thể trong nền kinh tế thị trường;
cho việc thực hiện các chức năng, thẩm quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ,
các Bộ, cơ quan ngang bộ trong quản lý điều hành các mặt đời sống kinh tế, xã hội của đất nước.
Ban hành và tổ chức thi hành nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ
tướng Chính phủ là thực hiện quyền hành pháp và hành chính nhà nước. Việc Chính
phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành văn bản QPPL là thực hiện quyền lập quy được
Hiến pháp và Luật Tổ chức Chính phủ quy định. Văn bản quy phạm của Chính phủ
và của Thủ tướng Chính phủ là văn bản dưới luật, được ban hành trên cơ sở luật, để
cụ thể hoá luật và để thực hiện luật.
Theo tinh thần quy định của Hiến pháp năm 1992 và Hiến pháp năm 2013 có
sự phân công, phân định rõ vị trí, chức năng, thẩm quyền của cơ quan thực hiện
quyền lập pháp và cơ quan thực hiện quyền hành pháp, thậm chí, Hiến pháp năm
20013 còn bảo đảm rõ nét hơn tính độc lập tương đối của Chính phủ - cơ quan thực
hiện quyền hành pháp, tạo cơ sở tiền đề để Chính phủ có thể kiểm soát đối với Quốc
hội - cơ quan thực hiện quyền lập pháp, cũng như đối với Tòa án - cơ quan thực hiện
quyền tư pháp. Nói cách khác, quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng đã có sự
phân biệt giữa cơ quan thực hiện hành pháp và cơ quan thực hiện quyền lập pháp,
theo đó, nội dung và phương pháp, cách thức thực hiện quyền lực hành pháp của
Chính phủ có những đặc trưng riêng, phân biệt với việc thực hiện quyền lập pháp.
Xây dựng, ban hành nghị định, quyết định của Thủ tướng là hình thức thực
hiện quyền hành pháp khác với việc xây dựng, ban hành luật, pháp lệnh - hình thức
thực hiện quyền lập pháp. Tuy nhiên, trên thực tế các luật ban hành văn bản QPPL
đã không phân biệt giữa quy trình lập pháp với quy trình lập quy; đúng hơn là đã áp
dụng quy trình lập pháp vào xây dựng, ban hành văn bản pháp quy. Thật ngạc nhiên,
trước đây khi còn phổ biến và thừa nhận chính thức về nguyên tắc tập quyền xã hội
chủ nghĩa trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước thì lại có sự phân biệt rất
rõ văn bản lập pháp và văn bản lập quy, nhưng đến giai đoạn sau Hiến pháp năm
1992 và Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996 đến nay khi mà có sự thừa nhận
quyền lực nhà nước bao gồm quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp; có 15 lOMoAR cPSD| 59747617
sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan thực hiện các quyền lực này
thì không còn sử dụng các khái niệm về quyền lập quy, về văn bản lập quy, và cũng
không còn sự phân biệt giữa quy trình lập quy và quy trình lập pháp. Hiện nay, trong
phạm vi hoạt động của Chính phủ, về cơ bản không có sự khác biệt về trình tự, thủ
tục trong nghiên cứu, soạn thảo, trình ban hành hoặc thông qua giữa nghị định của
Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ với dự án luật, dự án pháp lệnh. Cụ
thể có thể thấy quy trình xây dựng, trình thông qua đề nghị xây dựng nghị định của
Chính phủ hoàn toàn giống với quy trình xây dựng, thông qua đề nghị xây dựng luật,
pháp lệnh đến từng chi tiết, từ các bước tiến hành đến nội dung, cách thức thực hiện...
Việc áp dụng quy trình lập pháp đối với văn bản pháp quy đã làm cho trình tự,
thủ tục xây dựng, ban hành nghị định, quyết định của Thủ tướng Chính phủ trở nên
kéo dài, rườm rà, phức tạp, cứng nhắc, hình thức, không thực tế, không có tính khả
thi. Trong việc Chính phủ xem xét, thông qua nghị định đã có không ít trình tự, thủ
tục thường xuyên không được tuân thủ nghiêm túc. Chẳng hạn, quy định các dự thảo
nghị định bắt buộc phải đưa ra thảo luận, thông qua tại phiên họp Chính phủ đã không
được thực hiện đầy đủ từ hàng chục năm nay (trên thực tế chỉ có khoản 10 % số nghị
định được đưa ra thảo luận, thông qua tại phiên họp Chính phủ, còn lại được gửi lấy
ý kiến các thành viên Chính phủ, sau đó được tổng hợp báo cáo Thủ tướng Chính
phủ xem xét, ký ban hành). Hoặc như thủ tục Bộ trưởng Bộ Tư pháp trình bày báo
cáo thẩm định tại phiên họp Chính phủ cũng không được thực hiện...
Việc không phân biệt quy trình lập pháp với quy trình lập quy không những làm
cho trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản của Chính phủ, Thủ tướng
Chính phủ, cũng như của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và của chính quyền
địa phương trở nên rườm rà, phức tạp, hình thức mà còn ảnh hưởng không nhỏ đến tư
duy nhận thức và thực tiễn phân định thẩm quyền quy định, phạm vi điều chỉnh trong
những vấn đề cụ thể giữa luật, pháp lệnh và văn bản quy phạm của Chính phủ, Thủ
tướng Chính phủ. Đó là biểu hiện cụ thể của việc chưa bảo đảm nguyên tắc phân công
quyền lực giữa Quốc hội và Chính phủ, thậm chí xóa nhòa ranh giới giữa lập pháp và
hành pháp trong điều kiện cụ thể của Việt Nam. 2.
Quy trình 2 giai đoạn trong xây dựng, ban hành nghị định đã làm gia
tăng tính hình thức, phức tạp trong quy trình:
Tương tự như đối với luật, pháp lệnh, trong xây dựng, ban hành nghị định cũng
có 2 quy trình phức tạp, đó là: (1) quy trình xây dựng, thông qua đề nghị xây dựng
nghị định, thực chất là quy trình phê duyệt chính sách, được bổ sung trong Luật năm
2015; và (2) quy trình nghiên cứu, soạn thảo, thông qua nghị định, về cơ bản, được
giữ nguyên như Luật năm 2008. Với việc hình thành quy trình (1) và tiếp tục giữ 16 lOMoAR cPSD| 59747617
nguyên quy trình (2) trong Luật năm 2015 thì rõ ràng quy trình xây dựng, ban hành
nghị định đã trở nên kéo dài, trùng lắp, rườm rà, phức tạp.
Kinh nghiệm của Canada về mô hình xây dựng, thông qua chính sách của dự
án luật được vận dụng vào Việt Nam để quy định về quy trình xây dựng, thông qua
đề nghị xây dựng luật và nghị định. Trong khi, tại Canada, việc xây dựng, thông qua
chính sách được coi trọng với quy trình thủ tục nhiều bước cụ thể và tương đối phức
tạp; nhưng sau đó là việc tiến hành soạn thảo với quy trình đơn giản hơn rất nhiều,
thì tại Việt Nam, theo Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015, cả 2 quy trình này
đều phức tạp với nhiều trình tự, thủ tục. Điều này là không hợp lý. 3.
Quy định về xây dựng, ban hành nghị định quy định chi tiết luật, pháp
lệnh còn rất cứng nhắc, chưa xác định vai trò, trách nhiệm của các cơ quan của Quốc hội
Việc xây dựng, ban hành các văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh
những năm gần đây đã được kiểm soát chặt chẽ hơn, số lượng giảm, và chủ yếu được
giao Chính phủ ban hành (dưới hình thức nghị định); về cơ bản đã khắc phục được
tình trạng nợ đọng văn bản của Chính phủ (năm 2016, 2017 Chính phủ không còn
nợ đọng văn bản). Tuy nhiên, phần lớn các nghị định quy định chi tiết thi hành luật,
pháp lệnh vẫn chưa được ban hành đúng tiến độ để có hiệu lực cùng với hiệu lực của
luật, pháp lệnh. Mặc dù số nghị định được ban hành đúng tiến độ trong vài năm gần
đây có tăng lên nhưng chưa tạo được chuyển biến cơ bản về thực trạng này.
Thực tế cho thấy, quy định và việc thực thi Luật ban hành văn bản QPPL năm
2008 và 2015 về vấn đề ủy quyền lập pháp còn một số bất cập sau đây: (1)
Không giới hạn phạm vi đối tượng được ủy quyền. Theo quy định của
Luật, không chỉ Chính phủ mà còn cả Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, HĐND và
UBND cấp tỉnh cũng có thể được ủy quyền ban hành văn bản quy định chi tiết luật,
pháp lệnh. Điều này dường như chưa tuân thủ nguyên tắc về trật tự pháp quyền trong
ban hành văn bản QPPL. Và trên thực tế nó góp phần tạo ra sự khập khễnh, không
đồng bộ, khó kiểm soát trong ban hành văn bản. (2)
Quy định văn bản quy định chi tiết“phải được ban hành để có hiệu lực
cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi
tiết”8 là quá cứng nhắc, không thực tế. Những vấn đề ủy quyền thường là những vấn
đề khó, phức tạp nhưng thời gian phải nghiên cứu, soạn thảo, ban hành văn bản quy
định chi tiết lại quá ngắn (thường là 5 - 6 tháng).
Tham khảo kinh nghiệm của một số nước phát triển, thì họ cũng quy định rất
linh hoạt, chẳng hạn như ở Singapo, đối với những đạo luật có nhiều điều khoản ủy 8 Khoản 2 Điều 8. 17 lOMoAR cPSD| 59747617
quyền lại cho Chính phủ quy định chi tiết thì Quốc hội có thể giao cho Chính phủ
quyết định thời điểm có hiệu lực của đạo luật đó; hoặc theo quy định của Pháp “đối
với những điều khoản mà việc thi hành đòi hỏi phải có quy định hướng dẫn, thì thời
điểm có hiệu lực được lùi lại đến ngày quy định hướng dẫn thi hành có hiệu lực”9. (3)
Quy định văn bản quy định chi tiết thi hành phải được soạn thảo và trình
cùng với dự án luật, pháp luật. Quy định này rất không thực tế và không có cơ chế
kiểm soát do vậy các dự thảo văn bản quy định chi tiết không theo quy trình nào, và
rất hình thức, có dự thảo văn bản cho đủ hồ sơ trình. (4)
Không có quy định về vai trò, trách nhiệm của các cơ quan của Quốc
hội tham gia trực tiếp vào quá trình nghiên cứu, soạn thảo, ban hành văn bản để góp
phần quan trọng, chủ động bảo đảm nội dung văn bản phản ánh đúng, đầy đủ tinh
thần, nội dung quy định được Quốc hội, Ủy ban thường vụ ủy quyền, cũng như chủ
động thúc đẩy bảo đảm tiến độ ban hành kịp thời. Thực tế cho thấy do thiếu quy định
như vậy mà việc giám sát của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội cũng như các
cơ quan của Quốc hội hiện nay đối với việc xây dựng, ban hành văn bản quy định
chi tiêt thi hành luật, pháp lệnh về cơ bản vẫn là thụ động, đứng bên ngoài quy trình
xây dựng, ban hành văn bản. (5)
Không có sự phân biệt rõ ràng giữa nội dung quy định chi tiết với quy
định biện pháp thi hành luật, pháp lệnh dẫn đến việc trong các nghị định quy định
chi tiết và biện pháp thi hành luật, pháp lệnh rất khó có thể phân biệt được sự khác
nhau về nội dung giữa quy định chi tiết với quy định biện pháp thi hành đối với các
điều khoản cụ thể của luật, pháp lệnh. Ngay trong một điều khoản được giao quy
định chi tiết thì nghị định có thể vừa quy định về nội dung chi tiết vừa có nội dung
quy định biện pháp thi hành.
Việc ban hành nghị định quy định cả 2 loại vấn đề này còn làm phát sinh một
số vấn đề liên quan về quy trình. Trong trường hợp xây dựng, ban hành nghị định
độc lập quy định về biện pháp cụ thể tổ chức thi hành luật, pháp lệnh thì buộc phải
thực hiện quy trình đề xuất xây dựng nghị định theo quy định nhưng khi xây dựng
nghị định có phạm vi điều chỉnh cả 2 vấn đề thì không thực hiện quy trình này. Đây là một bất hợp lý.
Hơn nữa, trong quy định chi tiết một số điều khoản của luật, pháp lệnh một
vấn đề đặt ra là phân biệt giữa nội dung quy định chi tiết không phải đánh giá tác
động với nội dung “quy định cụ thể hóa chính sách”10 phải đánh giá tác động.
9 Điều 1 Pháp lệnh số 2004-164 ngày 20/02/2004 – Bộ luật dân sự Pháp – NXB Tư pháp, HN 2005, tr.9.
10 Điểm a khoản 2 Điều 90 Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015. 18 lOMoAR cPSD| 59747617 (6)
Do không có sự phân định rõ ràng giữa lập quy của Chính phủ, Thủ
tướng Chính phủ với lập quy của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, nên trên
thực tế nhiều vấn đề thuộc thẩm quyền của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ
được đẩy lên để nghị định của Chính phủ điều chỉnh. Quy trình xây dựng, ban hành
nghị định hiện hành chưa thể ngăn chặn, khắc phục có hiệu quả đối với thực trạng
để kéo dài hàng chục năm này. 4.
Quy trình thu hút và phát huy trí tuệ các chuyên gia, các nhà khoa học;
sự tham gia phản biện của cộng đồng doanh nghiệp và xã hội còn nhiều hạn chế, bất cập
Một nguyên lý của bất cứ một chế độ pháp quyền nào là phải duy trì và bảo vệ
niềm tin của người dân vào pháp luật. Cũng như các dự án luật, pháp lệnh, quá trình
soạn các văn bản QPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đòi hỏi phải rất công
khai, minh bạch. Những đối tượng có liên quan, các nhà khoa học, đối tượng chịu sự
điều chỉnh trực tiếp của dự thảo văn bản phải được tạo điều kiện tham gia ý kiến về
dự thảo văn bản một cách thực chất và có chất lượng. Việc lấy ý kiến của chuyên
gia, các nhà khoa học, và nhất là ý kiến của đối tượng chịu sự điều chỉnh trực tiếp
của văn bản nhằm 2 mục tiêu quan trọng: (1) Phát hiện và khắc phục những lỗ hổng,
bất cập trong nội dung các quy định của dự thảo văn bản; (2) quan trọng hơn là từ
rất sớm tạo ra và củng cố sự đồng thuận trong xã hội, bảo đảm cho việc thi hành có
hiệu quả sau khi văn bản được ban hành.
Thực tế cho thấy, cả 2 mục tiêu nói trên đều không đạt được. Việc soạn thảo
văn bản QPPL ở nước ta về cơ bản vẫn khép kín trong các cơ quan nhà nước với
nhau. Các thiết chế chính trị - xã hội như Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các đoàn thể
quần chúng rất bị động và hạn chế về năng lực; trong khi các hiệp hội, các doanh
nghiệp và người dân thì lại ít có cơ hội tiếp cận và tham gia ý kiến. Mặt khác, việc
tiếp thu ý kiến tham gia của cơ quan chủ trì soạn thảo còn thiếu nghiêm túc, làm chiếu lệ.
Việc đăng toàn văn dự thảo văn bản trên công thông tin điện tử hoặc trang điện
tử của các bộ, cơ quan ngang bộ để lấy ý kiến rộng rãi của nhân dân rất ít có hiệu
quả, hầu như không ai quan tâm và có ý kiến tham gia. Trong khi đó, không hiếm
trường hợp, sau khi văn bản được ban hành và chuẩn bị hoặc có hiệu lực thi hành thì
phát sinh rất nhiều ý kiến khác nhau, hậu quả là có trường hợp phải ban hành văn
bản để dừng hiệu lực thi hành. 5.
Thẩm định của Bộ Tư pháp còn mang nặng tính hành chính, chưa
phản ánh đúng vị trí, vai trò, chưa thực sự được coi trọng 19 lOMoAR cPSD| 59747617
Đặc điểm lớn nhất của hệ thống chính trị nước ta là chỉ có một đảng duy nhất
cầm quyền - Đảng Cộng sản Việt Nam. Việc đề xuất, soạn thảo và thông qua các văn
bản QPPL, nhất là các đạo luật, các nghị định của Chính phủ, không phải trực tiếp
xuất phát từ kết quả của quá trình đấu tranh, dung hoà các lợi ích giữa các đảng phái
chính trị, giữa các nhóm lợi ích có quyền lợi xung đột mà là từ quá trình chủ động tự
nhận thức của Đảng cầm quyền và bộ máy nhà nước về nhu cầu quản lý, điều hành
từ thực tiễn đời sống cần điều chỉnh bằng pháp luật. Chính vì vậy, để bảo đảm chất
lượng văn bản, thẩm định của Bộ Tư pháp đối với của dự thảo các nghị định, quyết
định của Thủ tướng Chính phủ có vai trò rất quan trọng, được coi như một cơ chế
phản biện, tự kiểm tra trước. Mặt khác, trong điều kiện việc nghiên cứu, soạn thảo
còn phân tán, chưa thật sự công khai, minh bạch, thì thẩm định là một trong những
nhân tố quan trọng bảo đảm tính tập trung, thống nhất, kỷ luật, kỷ cương trong xây
dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, trên cơ sở đó bảo đảm hạn chế, khắc phục
tính cục bộ, phiến diện; bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo văn bản
QPPL với hệ thống pháp luật.
Tuy nhiên, nhìn chung, công tác thẩm định còn mang nặng tính chuyên môn
thuần túy, hình thức; cứng nhắc, bị động, chờ đợi; chưa thực sự mang tính phản biện
và lập luận khoa học về nội dung các dự án luật, pháp lệnh, đặc biệt là về nội dung
mang tính chính sách, tính khả thi của dự án. Về trình tự, thủ tục, việc thẩm định còn
khép kín, tách biệt, chủ yếu là trong phạm vi hoạt động của bộ máy hành chính; chưa
huy động sự tham gia rộng rãi, thực chất của các nhà khoa học, các chuyên gia độc
lập, các nhà quản lý trên các ngành, lĩnh vực, trong và ngoài khu vực nhà nước vào
việc thẩm định; chưa thu hút được các tổ chức, các hiệp hội, tổ chức xã hội - nghề
nghiệp tham gia vào công tác thẩm định; thiếu sự phối hợp, chưa gắn kết công tác
thẩm định với cơ chế phản biện xã hội, với việc tiếp thu ý kiến tham gia của các tầng lớp nhân dân. 6.
Quy định về trình tự, thủ tục Chính phủ thông qua nghị định còn cứng
nhắc, thiếu tính khả thi
Các luật ban hành văn bản quy pháp luật từ năm 1996 đến năm 2015 đều quy
định các dự thảo nghị định phải được xem xét, thông qua tại phiên họp Chính phủ
với trình tự, thủ tục chặt chẽ, không khác gì Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội
thảo luận, thông qua luật, pháp lệnh. Tuy nhiên, thực tế chỉ có rất ít nghị định được
thông qua bằng cách này, còn phần lớn các nghị định được thông qua ngoài phiên
họp Chính phủ, tức là theo Quy chế làm việc của Chính phủ, các dự thảo nghị định
được gửi Phiếu lấy ý kiến các thành viên Chính phủ để thông qua; sau đó chúng được
cơ quan chủ trì tổng hợp, báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét, ký ban hành nghị định. 20