lOMoARcPSD|49633413 1 MỤC LỤC MỞ ĐẦU 3
CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƯ 8 1.
Khái luận mô hình hợp tác công tư 8
1.1. Lý do ra đời của mô hình hợp tác công tư 10
1.2. Các hình thức của mô hình hợp tác công tư 13
1.2.1. Các hình thức PPP phổ biến trên thế giới hiện nay 13
1.2.2. Các dạng hợp đồng theo hình thức hợp tác công tư 14
1.2.3. Tính vượt trội của PPP so với hình thức đầu tư truyền thống 17 2.
Đặc điểm của mô hình hợp tác công tư 17 2.1. Đặc điểm chung 17
2.2. Những thuận lợi và hạn chế của PPP 18 3.
Rủi ro của mô hình hợp tác công tư 22
3.1. Nhận diện rủi ro 22 3.2. Phân bổ rủi ro 24
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG VỀ MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG
TƯ TẠI VIỆT NAM VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG 26 1.
Thực trạng và vai trò của mô hình hợp tác công tư với nền kinh tế Việt Nam 26
1.1. Tác động của nhà đầu tư tới nền kinh tế 26
1.2. Tác động của Nhà nước tới nền kinh tế 27 2.
Các hình thức thực hiện mô hình PPP ở Việt Nam 27
2.1. Các lĩnh vực đầu tư theo NĐ 15/2015/NĐ-CP 28
2.2. Điều kiện lựa chọn dự án theo NĐ 15/2015/NĐ-CP 29 lOMoARcPSD|49633413 2 3.
Thực trạng PPP của Việt Nam hiện nay 30
3.1. Những ưu điểm của PPP đối với nền kinh tế Việt Nam 33
3.2. Những nhược điểm của PPP đối với nền kinh tế Việt Nam 33 4.
Những khó khăn vướng mắc trong quá trình thực hiện đầu tư theo PPP ở Việt Nam 34 5.
Kinh nghiệm từ thực tiễn áp dụng mô hình hợp tác công tư tại một số
quốc gia trên thế giới 35
CHƯƠNG 3: KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN MÔ HÌNH HỢP TÁC
CÔNG TƯ TẠI VIỆT NAM 38 KẾT LUẬN 41
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 43 MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Hiện nay, rất nhiều nước trên thế giới đã và đang triển khai thành công
mô hình hợp tác công - tư (Public Private Partnership - PPP). Các chuyên gia
khẳng định rằng quan hệ đối tác giữa Nhà nước và tư nhân (Public - Private)
hiện đang là một xu hướng trên thế giới và Việt Nam đang nằm trong xu hướng
đó. Khái niệm mô hình hợp tác công - tư (PPP) tuy mới mẻ và được triển khai
chưa rõ nét ở Việt Nam nhưng đối với các nước khác trên thế giới mô hình này
đã được áp dụng hơn 50 năm.
Đầu tư theo hình thức đối tác công có thể khẳng định là một xu thế tất
yếu của giai đoạn hiện nay, trong bối cảnh hội nhập quốc tế, toàn cầu hóa và
khu vực hóa ngày càng sâu rộng, với sự dịch chuyển ngày càng năng động của
các nguồn vốn con người và vốn xã hội giữa các thành phần kinh tế, các quốc
gia. Trong bối cảnh đất nước ta đang trong quá trình đổi mới căn bản, toàn diện,
việc thúc đẩy đầu tư theo hình thức PPP trong mọi lĩnh vực đang được Chính phủ chú trọng. lOMoARcPSD|49633413 3
Với mục tiêu phát huy thế mạnh của cả khu vực công và khu vực tư cho
phát triển, mô hình hợp tác công - tư đã được các nước trên thế giới áp dụng,
triển khai và ngày càng trở nên phổ biến trong nhiều thập niên gần đây. Ở Việt
Nam, với thực tế nguồn ngân sách đầu tư phát triển các dự án phát triển kết cấu
hạ tầng, cung cấp dịch vụ công… còn hạn hẹp thì việc triển khai áp dụng mô
hình hợp tác đầu tư này cũng ngày càng được quan tâm và đẩy mạnh.
Với quan điểm chỉ những gì tư nhân không thể làm hoặc không thể tham
gia thì Nhà nước mới làm, theo mô hình PPP, nhà nước khuyến khích để tư
nhân tham gia đầu tư ở hầu hết các lĩnh vực. Mô hình PPP kết hợp được nhiệm
vụ của dịch vụ công với hiệu quả của một hay nhiều doanh nghiệp tư nhân cho
phép các chính quyền địa phương nhanh chóng đạt được những tiêu chuẩn quốc
tế tốt nhất trong các dịch vụ công, tạo thuận lợi cho chuyển giao công nghệ tiên
tiến, hiện đại. Xu hướng đó cũng được Việt Nam tiếp cận dần, thực hiện trên
chủ trương thống nhất của Đảng, Nhà nước tại Văn kiện Đại hội đại biểu toàn
quốc lần thứ XI của Đảng:
Ổn định kinh tế vĩ mô, đổi mới mô hình tăng trưởng và cơ cấu kinh tế,
nâng cao chất lượng, hiệu quả, phát triển bền vững; huy động và sử dụng có
hiệu quả các nguồn lực; từng bước xây dựng kết cấu hạ tầng hiện đại. Tiếp tục
hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa trưởng và cơ
cấu kinh tế, nâng cao chất lượng, hiệu quả, phát triển bền vững; huy động và
sử dụng có hiệu quả các nguồn lực; từng bước xây dựng kết cấu hạ tầng hiện
đại. Tiếp tục hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa...
Tiếp tục cải thiện môi trường đầu tư, kinh doanh, áp dụng các hình thức thu hút
đầu tư đa dạng, hấp dẫn để huy động và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực của
các thành phần kinh tế trong nước và nước ngoài, phát huy nội lực, tranh thủ
ngoại lực cho phát triển.
Có nhiều cách hiểu khác nhau về mô hình hợp tác công - tư, nhưng cách
phổ biến nhất là nhà nước và các nhà đầu tư tư nhân cùng ký một hợp đồng để
phân chia lợi ích, rủi ro cũng như trách nhiệm của mỗi bên trong việc xây dựng
một cơ sở hạ tầng hay cung cấp một dịch vụ công nào đó. lOMoARcPSD|49633413 4
Tuy nhiên, không chỉ Việt Nam mà nhiều quốc gia đang phát triển khác
luôn có một khoảng cách giữa nhu cầu phát triển các lĩnh vực kinh tế xã hội
như giao thông, môi trường… so với tiềm lực thực tế. Trong các lĩnh vực quan
trọng này, Nhà nước luôn phải "quán xuyến" từ A tới Z dẫn đến sự quá tải trong
nhiều bộ phận hành chính công khiến các dịch vụ công phát triển chậm, chất
lượng thấp. Sự góp mặt bình đẳng của lĩnh vực kinh tế tư nhân theo mô hình
PPP là một giải pháp khả thi trong xu hướng hiện nay.
Với cách tiếp cận như vậy, đề tài "Mô hình hợp tác công tư (PPP) và
vai trò của hợp tác công tư trong việc thu hút nguồn lực cho phát triển kinh
tế - xã hội ở Việt Nam" cố gắng đáp ứng được phần nào các yêu cầu mà lý luận
và thực tiễn đang đặt ra.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Mô hình PPP đã xuất hiện khá sớm trên thế giới và thực tiễn áp dụng
cũng vô cùng phong phú. Bởi thế, mô hình PPP đã được các luật gia trên thế
giới nghiên cứu và viết khá nhiều song nó chỉ mang tính định hướng mà chưa
có hệ thống bởi đó là sự kết tinh lại từ các thực tiễn khác nhau tại từng quốc
gia. Tại Việt Nam mô hình này còn mới mẻ nên việc nghiên cứu về cơ sở vận
hành và khung pháp lý của nó còn rất ít và chưa có hệ thống. Có thể kể ra một
số bài viết, nghiên cứu như Hợp tác công tư trong đầu tư phát triển cơ sở hạ
tầng giao thông của PGS.TS Nguyễn Hồng Thái; Hiện trạng và các phương
án huy động vốn cho các dự án giao thông vận tải theo mô hình PPP tại Việt
Nam của TS. Hà Khắc Hảo, ngày 24/11/2009; Luận án tiến sĩ: Hình thức hợp
tác công tư (Public Private Partnership) để phát triển cơ sở hạ tầng giao
thông đường bộ tại Việt Nam, của Huỳnh Thị Thúy Giang (2012)... Tuy nhiên,
chưa có một đề tài nghiên cứu tổng quát và chuyên sâu về khung pháp lý của
mô hình hợp tác công tư trong bối cảnh hiện nay của Việt Nam. Ngoài ra, các
bài nghiên cứu và tài liệu về PPP của các tổ chức kinh tế quốc tế như Quỹ
tiền tệ Thế giới (IMF), Ngân hàng Thế giới (WB), Ngân hàng phát triển châu
Á (ADB) rất đa dạng, có giá trị khoa học, đặc biệt có thể ứng dụng các bài
học rút ra từ thực tiễn các nước đang phát triển có nhiều nét tương đồng với lOMoARcPSD|49633413 5
Việt Nam. Đây là một nguồn tư liệu rất quý giá hỗ trợ học viên thực hiện luận văn này.
3. Mục đích và nhiệm vụ của tiểu luận
Xuất phát từ nhu cầu thực tiễn và lý luận, dựa trên những chủ trương,
đường lối, chính sách xây dựng kinh tế - xã hội của Việt Nam để nhằm tới mục
tiêu "dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh", chủ trương
đẩy mạnh đầu tư theo hình thức dự án PPP của Đảng và Nhà nước trong những
năm qua được đánh giá là hết sức đúng đắn và cần thiết. Các dự án PPP đã
mang lại nhiều lợi ích cho người dân thông qua việc cải thiện kết cấu hạ tầng,
đặc biệt là trong lĩnh vực giao thông, đô thị; từ đó tạo ra động lực thúc đẩy phát
triển kinh tế - xã hội, nâng cao năng lực cạnh tranh của nền kinh tế.
Bởi mục đích đó, luận văn có các nhiệm vụ sau: -
Nghiên cứu lý luận cơ bản về mô hình hợp tác công tư nhằm làm
rõ các yếu tố chủ yếu của mô hình này, cũng như các yếu tố có tính nguyên tắc chi phối chúng; -
Phân tích, đánh giá thực trạng áp dụng mô hình hợp tác công tư
của một số quốc gia trên thế giới, các bài học kinh nghiệm cho việc áp dụng mô
hình hợp tác công tư phù hợp cho thực tế tại Việt Nam; -
Nghiên cứu vai trò của mô hình hợp tác công tư trong việc thu hút
nguồn lực để phát triển kinh tế - xã hội tại Việt Nam; -
Kiến nghị một số định hướng và giải pháp nhằm xây dựng và hoàn
thiện mô hình hợp tác công tư ở Việt Nam.
4. Phương pháp nghiên cứu
Các phương pháp nghiên cứu cụ thể được sử dụng trong luận văn là
phương pháp phân tích - tổng hợp, mô hình hóa, điển hình hóa, phương pháp
lịch sử cụ thể và các phương pháp nghiên cứu riêng của khoa học pháp lý như:
phân tích qui phạm, phân tích hệ thống, so sánh pháp luật, công thức hóa qui tắc pháp lý... lOMoARcPSD|49633413 6
5. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Mô hình hợp tác công tư đã được áp dụng tại nhiều nước trên thế giới
trong nhiều lĩnh vực khác nhau. Ở Việt Nam, mô hình này mới chủ yếu được
áp dụng để xây dựng và phát triển cơ sở hạ tầng. Do đó có thể nói, đề tài về mô
hình hợp tác công tư là một đề tài liên quan tới nhiều vấn đề pháp lý ở các lĩnh vực khác nhau.
Vì "Mô hình hợp tác công tư (PPP) và vai trò của hợp tác công tư
trong việc thu hút nguồn lực cho phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam" là
một đề tài có phạm vi rộng, nên tiểu luận chỉ tập trung vào nghiên cứu các đặc
trưng cơ bản của PPP, kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới đã áp dụng
PPP tính nguyên tắc cần thiết nhất cho việc đề xuất các kiến nghị nhỏ trong việc
tiếp tục nghiên cứu, xây dựng hoàn thiện mô hình hợp tác công tư tại Việt Nam.
6. Kết cấu của luận văn lOMoARcPSD|49633413 7
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận về mô hình hợp tác công tư
Chương 2: Thực trạng về mô hình hợp tác công tư tại Việt Nam và thực tiễn áp dụng.
Chương 3: Kiến nghị hoàn thiện mô hình hợp tác công tư tại Việt Nam. lOMoARcPSD|49633413 8
CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƯ
1. Khái niệm mô hình hợp tác công tư
PPP là viết tắt của cụm từ tiếng Anh "Public - Private - Partnership" và
dịch sang tiếng Việt là "hợp tác công - tư". Theo Yescombe, tác giả cuốn Public
- Private Partnerships: Principles of Policy and Finance (tạm dịch là Hợp tác
công - tư: các nguyên lý chính sách và tài trợ), xuất bản năm 2007, thuật ngữ
hợp tác công - tư bắt nguồn từ Hoa Kỳ với các chương trình giáo dục được cả
khu vực công và khu vực tư cùng tài trợ trong thập niên 1950.
Sau đó, nó được sử dụng rộng rãi để nói đến các liên doanh giữa các
chính quyền thành phố và các nhà đầu tư tư nhân trong việc cải tạo các công
trình đô thị ở Hoa Kỳ trong thập niên 1960. Kể từ thập niên 1980, thuật ngữ
hợp tác công - tư dần phổ biến ở nhiều nước và được hiểu là sự hợp tác giữa
nhà nước và tư nhân để cùng xây dựng cơ sở hạ tầng hay cung cấp các dịch vụ
công cộng. Trên thực tế, mô hình này đã xuất hiện ở Pháp và Anh từ thế kỷ XVIII và XIX.
Cho đến nay, có rất nhiều nghiên cứu xoay quanh PPP đặt ra nhiều quan
điểm khác nhau, mỗi quan điểm hướng đến một khía cạnh cần nhấn mạnh trong
các đặc trưng của PPP sẽ được trình bày về đặc điểm của mô hình hợp tác công tư.
Có thể liệt kê tại đây một số quan điểm thể hiện rõ đặc trưng của PPP
qua các nghiên cứu từ nhiều nguồn khác nhau như HM Treasury (1998) định
nghĩa PPP là sự thỏa thuận giữa hai hay nhiều thực thể, hợp tác hướng đến mục
tiêu chia sẻ quyền hạn và trách nhiệm, rủi ro và lợi ích, kết nối các nguồn lực
đầu tư. Khulumane (2008) lại định nghĩa PPP là một giao kết bằng hợp đồng
giữa một đơn vị nhà nước và một đơn vị tư nhân, theo đó đơn vị tư nhân chịu
trách nhiệm cung cấp sản phẩm đầu ra phù hợp với tiêu chuẩn kỹ thuật mà nhà
nước yêu cầu, trong một thời gian cụ thể và đổi lấy lợi ích thường dưới hình
thức là khoản tiền thanh toán dịch vụ. lOMoARcPSD|49633413 9
Theo ADB 2006, PPP miêu tả các mối quan hệ giữa nhà nước và tư nhân
trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng trong đó chia sẻ công bằng quyền lợi, chi phí và
trách nhiệm. Federal Highway Administration (2009) thì cho rằng PPP là một
thỏa thuận hợp đồng dài hạn giữa khu vực công (ở mọi cấp độ của chính quyền)
và khu vực tư (thường là một nhóm các công ty tư nhân cùng làm việc với nhau)
để cung cấp cơ sở hạ tầng công. Nghiên cứu từ KPMG (2011) thì PPP là một
thỏa thuận hợp đồng dài hạn và chỉ cung cấp chứ không có quyền sở hữu giữa
một bên là Chính phủ và bên kia là thực thể tư nhân mà trong đó cho phép thực
thể tư nhân này được cung cấp cơ sở hạ tầng công. Một kết luận khái quát hơn
từ Ủy ban Châu Âu (European Commission (2003), Guidelines for Successful
Public-Private Partnerships) PPP là hợp đồng giữa nhà nước và tư nhân, thông
qua đó các kỹ năng và tài sản của mỗi bên được chia sẻ trong việc phân phối dịch vụ cho xã hội.
Qua các nghiên cứu trên có thể hiểu PPP (Public - Private Partnership)
là hợp tác công - tư mà theo đó nhà nước cho phép tư nhân cùng tham gia đầu
tư vào các dịch vụ hoặc công trình công cộng của nhà nước. Với mô hình PPP,
Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ và tư nhân được
khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng dịch vụ.
Như vậy, PPP là tổng hợp của các nhân tố sau:
(i) Là sự cộng tác giữa khu vực công và khu vực tư dựa trên một hợp
đồng dài hạn để cung cấp hàng hóa hoặc dịch vụ; (ii)
Phân bổ hợp lý về lợi ích, chi phí, rủi ro và trách nhiệm giữa haikhu vực; (iii)
Kết quả mong đợi là hiệu quả về chất lượng hàng hóa/dịch vụ vàsử dụng vốn. (iv)
Đối tác tư nhân thực hiện việc thiết kế, xây dựng, tài trợ vốn vàvận hành; (v)
Việc thanh toán thực hiện trong suốt thời gian hợp đồng; lOMoARcPSD|49633413 10 (vi)
Quyền sở hữu tài sản vẫn thuộc về khu vực công và khu vực
tưnhân sẽ chuyển giao tài sản lại cho khu vực công khi kết thúc thời gian hợp đồng.
Với các đặc trưng cơ bản đó, trong hai thập kỷ qua, PPP đã được áp
dụng phổ biến ở hầu hết các nước trên thế giới, và được khẳng định là phương
thức hiệu quả để cung cấp cơ sở hạ tầng.
1.1. Lý do ra đời của mô hình hợp tác công tư
Để có thể nắm bắt được các nhân tố cơ bản của mối quan hệ đối tác nhà
nước - tư nhân, cần có một cái nhìn sâu sắc về nguồn gốc hình thành và cơ sở
lý luận của mối quan hệ này qua việc xem xét các vấn đề cơ bản sau:
Thứ nhất: Những khó khăn Chính phủ phải đối mặt khi độc lập thực
hiện nghĩa vụ của mình đối với việc xây dựng cơ sở hạ tầng và cung cấp dịch vụ công
Theo truyền thống, việc cung cấp cơ sở hạ tầng do khu vực công đảm
nhiệm, tài trợ bằng vốn ngân sách hoặc/và các nguồn hỗ trợ chính thức
(Akintoye và các tác giả, 2003). Tuy nhiên, các bằng chứng thực nghiệm cho
thấy, ngân sách quốc gia eo hẹp cùng với sự sụt giảm các nguồn hỗ trợ chính
thức (ở các nước đang phát triển) đã hạn chế các Chính phủ thực hiện chức
năng này hiệu quả (ADB, 2000).
Các Chính phủ đối mặt với nhu cầu ngày càng tăng trong việc tìm đủ
nguồn tài chính để phát triển và duy trì cơ sở hạ tầng theo yêu cầu của sự gia
tăng dân số. Các Chính phủ gặp khó khăn bởi nhu cầu đô thị hóa ngày càng
tăng, nhu cầu tu bổ những cơ sở hạ tầng đã được xây dựng lâu năm, nhu cầu
mở rộng mạng lưới dịch vụ cho dân số mới tăng lên và nhu cầu đem lại dịch vụ
cho những khu vực trước đây chưa được cung cấp hoặc được cung cấp nhưng chưa đầy đủ.
Hơn nữa, các dịch vụ cơ sở hạ tầng thường có doanh thu thấp hơn chi
phí, vì vậy phải bù đắp thông qua trợ cấp và điều đó khiến cho nguồn lực nhà
nước bị hao mòn thêm. Do vậy, sử dụng hiệu quả các nguồn lực hiếm hoi của
nhà nước là một thách thức lớn đối với các Chính phủ và là một trong những lOMoARcPSD|49633413 11
nguyên nhân chính làm nhiều Chính phủ không hoàn thành được các mục tiêu
đặt ra. Nguyên nhân là do đặc thù của khu vực nhà nước có quá ít hoặc không
có động cơ thiết lập tính hiệu quả trong tổ chức và quy trình hoạt động của
mình và vì thế có vị thế không thuận lợi trong việc xây dựng và điều hành các
cơ sở hạ tầng một cách hiệu quả.
Thứ hai: Khu vực tư nhân có thể đảm nhiệm được công việc này không? Hệ quả là gì?
Trả lời cho câu hỏi này, nghiên cứu của Yescombe (2007) đã chỉ ra rằng
khu vực tư nhân cũng không thể độc lập đảm nhiệm công việc này đồng thời
vẫn tô đậm vai trò quan trọng của Chính phủ trong xây dựng cơ sở hạ tầng và cung cấp dịch vụ công:
- Khu vực tư nhân không thể tính toán hết những lợi ích kinh tế và xãhội.
- Nếu Chính phủ không can thiệp, những hàng hóa công cung cấpmiễn
phí như đường giao thông, đèn chiếu sáng sẽ hạn chế, không đáp ứng được nhu
cầu xã hội, cung cấp cạnh tranh sẽ không hiệu quả trong khi cung cấp độc quyền
vẫn cần có sự quản lý của nhà nước.
- Ngay cả khi cạnh tranh có thể thực hiện, nhà nước cũng nên cung cấp
những hàng hóa thiết yếu, nếu không sẽ không đáp ứng yêu cầu (ví dụ như trong
lĩnh vực giáo dục, người giàu có thể trả tiền cho các trường tư còn người nghèo thì không).
- Giá cả bị bóp méo do không có sự quản lý và điều chỉnh từ phía Nhà
nước, hoặc sẽ xảy ra tổn thất xã hội.
- Đối với cơ sở hạ tầng chung, vốn đầu tư ban đầu lớn và thời gian thu
hồi vốn dài, khó có thể kêu gọi đầu tư của khu vực tư nhân nếu không có sự hỗ trợ của nhà nước.
Như vậy, đầu tư tư nhân luôn đi kèm với lợi nhuận, khi thực hiện đầu tư
cơ sở hạ tầng hay cung cấp hàng hóa/dịch vụ công khu vực tư nhân sẽ rất khó
khăn để tạo ra doanh thu bù đắp chi phí, nên khu vực này sẽ không cung cấp lOMoARcPSD|49633413 12
hoặc cung cấp không đầy đủ hàng hóa theo yêu cầu của thị trường, do lợi nhuận
thương mại của hàng hóa công thường thấp, đó chính là thất bại của thị trường.
Thứ ba: Lợi ích được tích lũy từ việc hợp tác giữa Chính phủ và khu vực
tư nhân trong xây dựng cơ sở hạ tầng và cung cấp dịch vụ công
Động cơ thúc đẩy Chính phủ tham gia vào mối quan hệ đối tác nhà nước
- tư nhân về phát triển cơ sở hạ tầng như đã trình bày ở trên có thể hiểu cơ bản như sau:
- Thu hút vốn đầu tư tư nhân (thường bổ sung cho nguồn vốn nhà nước
hoặc giải phóng cho nguồn vốn nhà nước để sử dụng vào những nhu cầu khác của nhà nước);
- Tăng năng suất và sử dụng các nguồn lực có sẵn một cách hiệu quả hơn;
- Cải cách các lĩnh vực thông qua việc phân bổ lại vai trò, động cơ và trách nhiệm giải trình.
Do đó, với thất bại của thị trường do khu vực tư nhân mang lại, Chính
phủ có thể sửa chữa sự thất bại đó của thị trường bằng cách sử dụng một số lựa chọn sau:
- Sử dụng cơ chế giá kèm theo thuế hoặc trợ cấp.
- Trao quyền cung cấp hàng hóa công cho khu vực tư nhân.
- Trực tiếp cung cấp hàng hóa công.
- Tài trợ công cho khu vực tư để cung cấp hàng hóa công.
Những nghiên cứu ở trên cho thấy, nếu tư nhân độc lập cung cấp hàng
hóa công sẽ gây tổn thất phúc lợi xã hội, đây chính là thất bại của thị trường.
Tuy nhiên, câu hỏi đặt ra là, phải chăng sự can thiệp của Chính phủ sửa chữa
được những thất bại đó? Liệu Chính phủ có đủ khả năng độc lập cung cấp hàng
hóa công hiệu quả mà không làm giảm các phúc lợi xã hội? lOMoARcPSD|49633413 13
Chính phủ với hạn chế cơ bản về tài chính và chất lượng cùng những áp
lực kể dẫn tới mong muốn huy động vốn, công nghệ từ khu vực tư nhân vào
đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, tiện ích và dịch vụ công.
Như vậy, có thể hiểu đơn giản lợi ích được tích lũy từ việc hợp tác giữa
Chính phủ và khu vực tư nhân là khi được cơ cấu một cách phù hợp, mối quan
hệ đối tác nhà nước - tư nhân có thể huy động các nguồn lực trước đây chưa
được khai thác của khu vực tư nhân tại địa bàn sở tại, trong khu vực hoặc trên
phạm vi quốc tế đang tìm kiếm các cơ hội đầu tư. Thông qua PPP, một số lợi
ích được tích lũy gồm: (i) tiếp cận nguồn vốn tư nhân; (ii) tăng giá trị đồng tiền,
hoàn thành dự án đúng tiến độ; (iii) cải thiện chất lượng dịch vụ. Bên cạnh đó,
áp lực phải phát triển cơ sở hạ tầng giao thông hiện đại đáp ứng sự gia tăng
mạnh mẽ của dân số và nhu cầu vận chuyển đã thôi thúc các nước tìm kiếm
kênh cung cấp mới phù hợp hơn, và hình thức hợp tác công - tư (public private
partnership - PPP) ra đời. Bởi vậy, không một Chính phủ nào có thể độc lập
cung cấp đầy đủ cơ sở hạ tầng, dịch vụ công mà không cần phải hợp tác với
khu vực tư nhân. Đó được coi như là một sự kết hợp không thể tốt hơn.
1.2. Các hình thức của mô hình hợp tác công tư
1.2.1. Các hình thức PPP phổ biến trên thế giới hiện nay
Thứ nhất, nhượng quyền khai thác (Franchise) là hình thức mà theo đó
cơ sở hạ tầng được nhà nước xây dựng và sở hữu nhưng giao cho tư nhân vận
hành và khai thác (thường là thông qua đấu giá).
Thứ hai, mô hình thiết kế - xây dựng - tài trợ - vận hành DBFO (Design-
Build - Finance - Operate), khu vực tư nhân sẽ đứng ra xây dựng, tài trợ và vận
hành công trình nhưng nó vẫn thuộc sở hữu nhà nước.
Thứ ba, xây dựng - vận hành - chuyển giao BOT (Build - Operate
Transfer) là mô hình mà ở đó công ty thực hiện dự án sẽ đứng ra xây dựng và
vận hành công trình trong một thời gian nhất định sau đó chuyển giao toàn bộ
cho nhà nước. Mô hình này khá phổ biến ở Việt Nam. lOMoARcPSD|49633413 14
Thứ tư, khác biệt một chút với mô hình BOT, trong mô hình BTO xây
dựng - chuyển giao - vận hành (Build - Transfer - Operate), quyền sở hữu cơ
sở hạ tầng được chuyển giao ngay cho nhà nước sau khi xây dựng xong nhưng
công ty thực hiện dự án vẫn giữ quyền khai thác công trình.
Thứ năm, là phương thức xây dựng - sở hữu - vận hành BOO (Build
Own - Operate). Ở mô hình này, công ty thực hiện dự án sẽ đứng ra xây dựng
công trình, sở hữu và vận hành nó. Mô hình BOO rất phổ biến đối với các nhà
máy điện cả ở Việt Nam và trên thế giới.
1.2.2. Các dạng hợp đồng theo hình thức hợp tác công tư
Có thể thấy, hợp đồng PPP được cấu trúc đặc biệt, các thỏa thuận giữa
Nhà nước và tư nhân được thực hiện thông qua một doanh nghiệp dự án (SPV).
Chức năng của SPV: (i) thiết kế và xây dựng cơ sở hạ tầng; (ii) cho thuê hay
nhượng quyền; (iii) ký hợp đồng dài hạn để vận hành và quản lý dự án. Một
hợp đồng của dự án PPP thể hiện rõ được tất cả thỏa thuận của các Bên tham
gia, điều chỉnh việc thực hiện các chức năng trên của doanh nghiệp dự án.
Các dạng hợp đồng của đầu tư theo PPP đã được quy định cụ thể tại
Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối tác công tư. Tại đó,
có 07 dạng hợp đồng để áp dụng khi đầu tư theo PPP, tùy vào dạng hợp đồng
thì ngay từ chính tên gọi của nó đã thể hiện các bước chính và trình tự các bước
trong việc hợp tác giữa Nhà nước và tư nhân tại dự án đó, cụ thể:
Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (gọi tắt là hợp đồng
BOT) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu
tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà
đầu tư được quyền kinh doanh công trình trong một thời hạn nhất định; hết thời
hạn, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh (gọi tắt là hợp đồng BTO)
là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để
xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà lOMoARcPSD|49633413 15
đầu tư chuyển giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền kinh
doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định.
Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao (gọi tắt là hợp đồng BT) là hợp đồng
được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công
trình kết cấu hạ tầng; nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà
nước có thẩm quyền và được thanh toán bằng quỹ đất để thực hiện dự án khác
theo các điều kiện quy định tại Khoản 3 Điều 14 và Khoản 3 Điều 43 Nghị định này.
Hợp đồng Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh (gọi tắt là hợp đồng BOO)
là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để
xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư
sở hữu và được quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định.
Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ (gọi tắt là hợp đồng
BTL) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư
để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu
tư chuyển giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền cung cấp
dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác công trình đó trong một thời hạn nhất
định; cơ quan nhà nước có thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu
tư theo các điều kiện quy định.
Hợp đồng Xây dựng - Thuê dịch vụ - Chuyển giao (gọi tắt là hợp đồng
BLT) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư
để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu
tư được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác công trình đó
trong một thời hạn nhất định; cơ quan nhà nước có thẩm quyền thuê dịch vụ và
thanh toán cho nhà đầu tư theo các điều kiện quy định; hết thời hạn cung cấp
dịch vụ, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Hợp đồng Kinh doanh - Quản lý (gọi tắt là hợp đồng O&M) là hợp đồng
được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để kinh doanh
một phần hoặc toàn bộ công trình trong một thời hạn nhất định. lOMoARcPSD|49633413 16
Hình thức đầu tư PPP cuối cùng phải thể hiện dưới dạng hợp đồng PPP.
Trên nền tảng điều chỉnh bởi các quy định của pháp luật dân sự về thỏa thuận
của Khu vực Nhà nước và Khu vực Tư nhân tại hợp đồng dự án. Tuy nhiên, có
thể thấy, hợp đồng PPP có năm điểm khác biệt lớn so với hợp đồng dân sự,
thương mại thông thường, cụ thể:
Thứ nhất: Đối tượng của hợp đồng. Liên quan đến hoạt động cung cấp
hàng hóa công cộng đặc biệt (dịch vụ công) cho công chúng như cung cấp điện,
nước, dịch vụ y tế, nhà tù, thậm chí dịch vụ liên quan an ninh quốc phòng. Đặc
trưng này phân biệt với hoạt động mua sắm công thuần túy như mua máy tính của cơ quan nhà nước.
Thứ hai: Điều kiện áp dụng. PPP được áp dụng khi không thể hoặc khó
áp dụng phương pháp cổ phần hóa và vì một lý do nào đó Nhà nước không thể
tham gia trực tiếp. Việc cổ phần hóa cũng kéo theo sự bắt tay giữa Nhà nước và
tư nhân, nhưng hoạt động này chịu sự điều chỉnh chung của luật về doanh
nghiệp và Nhà nước tham gia quan hệ với tư cách là một "con buôn" giống như
các cổ đông khác, mà không có địa vị pháp lý đặc thù của Nhà nước.
Thứ ba: Phương thức xác lập. PPP được xác lập thông qua các thỏa
thuận ad-hoc (không dự tính trước, không theo thể thức) giữa Nhà nước và tư
nhân. Đặc trưng này giúp phân biệt PPP với các quyết định hành chính hay hoạt
động ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Thứ tư: Sự hợp tác. PPP khác với các hợp đồng mua đứt bán đoạn ở chỗ
các dự án thường có thời gian dài, có sự phối hợp giữa hai bên trong suốt thời
gian thực thi dự án. Chính điều này dẫn tới các dự án PPP thường gánh chịu rất
nhiều rủi ro pháp lý và phần thiệt thường thuộc về nhà đầu tư tư nhân, vì điều
chỉnh hệ thống pháp luật là thuộc quyền của Nhà nước. Chính điều này làm cho
các dự án PPP chưa có sức hấp dẫn nhà đầu tư, chừng nào hệ thống pháp luật
quốc gia còn khó dự đoán và khuôn khổ pháp lý cho PPP chưa rõ ràng.
Thứ năm: Nguồn luật. Nguồn luật điều chỉnh các thỏa thuận PPP, ngoài
nguồn luật điều chỉnh hợp đồng dân sự, hợp đồng kinh doanh truyền thống thì
còn bị điều chỉnh bởi các quy định chung của luật công như các quy định về lOMoARcPSD|49633413 17
thuế (lợi nhuận đối với chủ đầu tư), phí (giao thông, viện phí), chống tham
nhũng bởi lẽ quyền tự do thỏa thuận của các bên trong dự án PPP bị hạn chế rất
nhiều... Để có lợi nhuận thì những nội dung này cần đưa vào thỏa thuận PPP.
Nhưng những nội dung này không phải là nội dung của hợp đồng dân sự, kinh
doanh truyền thống và đôi khi nằm ngoài tầm kiểm soát của chính cơ quan nhà
nước tham gia ký kết PPP. Ví dụ: Ủy ban nhân dân cấp thành phố là cơ quan ký
kết PPP dự án xây dựng cầu, nhưng quy định về các phương tiện và cách thức
lưu thông qua cầu thuộc về thẩm quyền của Bộ Giao thông Vận tải, thuế thu
nhập doanh nghiệp lại thuộc thẩm quyền của Quốc hội.
1.2.3. Tính vượt trội của PPP so với hình thức đầu tư truyền thống
Hình thức đầu tư truyền thống được tài trợ từ thuế và nợ công. Nhà nước
tài trợ toàn bộ chi phí, bao gồm cả chi phí vượt trội. Đầu tư theo hình thức
truyền thống, thời gian chuẩn bị và thực hiện dự án thường bị kéo dài dẫn đến
chi phí đầu tư thực tế trượt xa dự toán ban đầu. Bên cạnh đó, các chi phí vận
hành và bảo dưỡng biến động khó xác định nên hiệu quả đầu tư rất thấp.
Đối với PPP, chi phí đầu tư là ổn định, ít phát sinh do đã được xác định
và phê duyệt ngay từ đầu và Chính phủ chỉ thanh toán khi có dịch vụ. Chính
phủ sẽ xác định những yêu cầu đối với dự án, giao cho tư nhân thiết kế, tài trợ,
xây dựng và vận hành dự án đáp ứng các tiêu chí dự án trong dài hạn. Doanh
nghiệp dự án sẽ nhận được khoản thanh toán trong suốt vòng đời của hợp đồng
PPP (trung bình 25 năm) theo một thỏa thuận trước và không trả thêm cho phần vượt dự toán.
2. Đặc điểm của mô hình hợp tác công tư
2.1. Đặc điểm chung
- PPP thể hiện một khuôn khổ có sự tham gia của khu vực tư nhân
nhưng vẫn ghi nhận và thiết lập vai trò của Chính phủ đảm bảo đáp ứng các
nghĩa vụ xã hội và đạt được thành công trong cải cách của khu vực nhà nước
và đầu tư công. Là một mô hình dài hạn (đa số kéo dài 20-30 năm) do vậy nó
phù hợp nhất với lĩnh vực cơ sở hạ tầng, môi trường và một số lĩnh vực có sự ổn định lâu dài. lOMoARcPSD|49633413 18
- Một mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân chặt chẽ phân định một
cách hợp lý các nhiệm vụ, nghĩa vụ và rủi ro mà mỗi đối tác nhà nước và đối
tác tư nhân phải gánh vác. Đối tác nhà nước trong quan hệ đối tác nhà nước tư
nhân là các tổ chức Chính phủ, bao gồm các bộ ngành, các chính quyền địa
phương hoặc các doanh nghiệp nhà nước. Đối tác tư nhân có thể là đối tác trong
nước hoặc đối tác nước ngoài, và có thể là các doanh nghiệp hoặc các nhà đầu
tư có chuyên môn về tài chính hoặc kỹ thuật liên quan đến dự án. Mối quan hệ
đối tác nhà nước - tư nhân cũng có thể bao gồm cả các tổ chức phi Chính phủ
(NGO) và/hoặc các tổ chức cộng đồng (CBO) đại diện cho những tổ chức và cá
nhân mà dự án có tác động trực tiếp.
- Mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân hiệu quả ghi nhận rằng khu
vực nhà nước và khu vực tư nhân có những lợi thế tương đối nhất định so với
khu vực còn lại khi thực hiện những nhiệm vụ cụ thể. Đóng góp của Chính phủ
cho mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân có thể dưới dạng vốn đầu tư (có
được thông qua đánh thuế), chuyển giao tài sản, hoặc các cam kết hay đóng góp
hiện vật khác hỗ trợ cho mối quan hệ đối tác này. Chính phủ cũng góp phần
trong các yếu tố về trách nhiệm xã hội, ý thức môi trường, kiến thức bản địa và
khả năng huy động sự ủng hộ chính trị. Vai trò của khu vực tư nhân trong mối
quan hệ đối tác là sử dụng chuyên môn về thương mại, quản lý, điều hành và
sáng tạo của mình để vận hành hoạt động kinh doanh một cách có hiệu quả.
- Cơ cấu của mối quan hệ đối tác cần được thiết lập để phân bổ các rủi
ro cho đối tác nào có khả năng giải quyết rủi ro đó một cách tốt nhất và vì thế
giảm thiểu được chi phí và nâng cao hiệu quả hoạt động.
2.2. Những thuận lợi và hạn chế của PPP
Với cơ cấu hợp tác linh hoạt có sự tham gia của khu vực tư nhân, ưu
điểm lớn nhất của PPP nếu nhìn từ góc độ Nhà nước là giảm được gánh nặng
cũng như rủi ro đối với ngân sách. Hơn thế, mô hình PPP giúp giải quyết được
vấn đề kém hiệu quả. Vì mục tiêu lợi nhuận nên các nhà đầu tư tư nhân phải
tìm cách để dự án vận hành hiệu quả hơn. Thêm vào đó, với sự tham gia của
khu vực tư nhân, sự sáng tạo, trách nhiệm giải trình cũng như sự minh bạch có lOMoARcPSD|49633413 19
khả năng sẽ được cải thiện. Tuy nhiên, nhược điểm lớn nhất của mô hình PPP
là chi phí lớn hơn do các nhà đầu tư tư nhân yêu cầu một hiệu suất sinh lời cao
hơn. Trong nhiều trường hợp việc thiết kế cơ chế tài chính và cơ chế phân chia
trách nhiệm, xác định mức thu phí hay phần trợ cấp của nhà nước là vô cùng
phức tạp. Mâu thuẫn giữa lợi ích chung và lợi ích cá nhân cũng là một vấn đề.
Vì một mục tiêu nào đó (ví dụ muốn có một khu đất hay dự án khác) mà nhà
đầu tư tư nhân vẽ ra những dự án mà sau khi xây dựng rất ít hoặc thậm chí
không có người sử dụng là điều hoàn toàn có thể xảy ra. Những thuận lợi/lợi
ích khi áp dụng PPP
Về cơ bản, lợi ích khi áp dụng hình thức PPP là tận dụng được lợi thế,
điểm mạnh của Nhà nước và khu vực tư nhân, điều đó mang lại lợi ích cho cả
Nhà nước, khu vực tư nhân và người dân sử dụng dịch vụ, sản phẩm của sự hợp tác công tư, cụ thể:
Thứ nhất: Tạo ra nhiều khoản đầu tư hơn cho cơ sở hạ tầng. Với cơ chế
PPP, Nhà nước sẽ giảm được gánh nặng phải tìm kiếm, sắp xếp và phân bổ
nguồn vốn đầu tư từ ngân sách cho cơ sở hạ tầng. Bởi vậy, Nhà nước có thể tiến
hành nhiều dự án đầu tư hơn hoặc tăng quy mô của các dự án đầu tư cho cơ sở hạ tầng.
Thứ hai: Tạo ra sự ổn định và tăng trưởng cho khu vực tư nhân. Với
việc tham gia vào cơ chế PPP, khu vực tư nhân có được nhiều cơ hội đầu tư
mang tính dài hạn hơn, có thể ít rủi ro hơn với sự đảm bảo, chia sẻ từ Nhà nước.
Từ đó, tạo ra sự ổn định, tăng trưởng cho khu vực tư nhân, thúc đẩy sự phát
triển của công nghiệp địa phương cũng như tạo ra nhiều công ăn việc làm hơn
cho người lao động. Đồng thời, khu vực tư nhân có thể tạo ra thêm doanh thu
từ bên thứ ba khác bằng cách sử dụng năng lực còn dư hoặc nhượng lại các tài sản/thiết bị thừa.
Thứ ba: Phân bổ và quản lý rủi ro tốt hơn và hiệu quả hơn. Nguyên tắc
cốt yếu của cơ chế PPP là rủi ro sẽ được phân bố cho bên nào giải quyết tốt nhất
với chi phí thấp nhất. Với nhiều trường hợp, Nhà nước sẽ là bên có trách nhiệm
giải quyết những rủi ro liên quan đến cộng đồng, môi trường hoặc bảo lãnh vay lOMoARcPSD|49633413 20
vốn bởi Nhà nước. Ngược lại, khu vực tư nhân ưu việt hơn trong việc xử lý rủi
ro liên quan tới quản lý, sử dụng vốn...
Thứ tư: Tiết kiệm chi phí. Một là, với việc kết hợp hai khâu thiết kế và
xây dựng trong cùng một hợp đồng, cơ chế PPP cho phép nhà thiết kế và nhà
xây dựng thiết lập mối liên hệ gần gũi và sâu sắc hơn. Sự kết hợp này trước hết
giúp việc thiết kế có tính sáng tạo cao hơn, tiết kiệm được nhiều chi phí hơn;
đồng thời cũng giúp giảm thời gian của quá trình xây dựng, để dịch vụ sớm
được đưa vào sử dụng hơn qua đó cũng tiết giảm chi phí. Hai là, hầu hết các dự
án PPP cần dịch vụ vận hành và bảo trì trong suốt vòng đời của dự án, và việc
này được giao cho khu vực tư nhân. Do đó, khu vực tư nhân sẽ có động lực và
giải pháp (về công nghệ, quản lý, sử dụng nguồn lực...) nhằm giảm thiểu chi
phí vận hành và bảo trì trong suốt vòng đời của công trình. Trong khi đó, Nhà
nước lại khó có thể đảm bảo được điều này do những hạn chế về ngân sách.
Thứ năm: Cải thiện chất lượng dịch vụ cung cấp. Một trong những lợi
ích rõ ràng được nhiều nghiên cứu và kinh nghiệm quốc tế chỉ ra đó là chất
lượng các dự án áp dụng hình thức PPP thường tốt hơn đối với các hình thức
đầu tư truyền thống. Lý do cho điều này là cơ chế PPP tận dụng được những lợi
thế nhất của các bên, với Nhà nước là "chính sách và khả năng quản trị", với
khu vực tư nhân là "các yếu tố kỹ thuật như thiết kế, xây dựng, vận hành và
quản lý". European Commission (2003) cho rằng chất lượng dịch vụ tốt hơn
của các dự án PPP là do dịch vụ đó gắn liền với các công trình hỗ trợ, do việc
ứng dụng các công nghệ mới trong cung cấp dịch vụ hay do nhưng quy định rõ
ràng về thưởng/phạt dựa theo chất lượng cung cấp dịch vụ trong hợp đồng hợp tác PPP.
Thứ sáu: Nâng cao khả năng quản lý công. Nhà nước sẽ không phải làm
công việc quản lý hàng ngày liên quan đến dự án vì đã giao cho khu vực tư
nhân, mà tập trung vào việc lập kế hoạch và giám sát việc quản lý hàng ngày.
Thứ bảy: Uy tín về mặt chính trị tốt hơn cho Nhà nước. Khi mà kết quả
cho thấy các công trình PPP được tiến hành hiệu quả hơn, ít tốn kém hơn, chất
lượng tốt hơn, thời gian ngắn hơn và ít "tham nhũng" hơn...