Đánh Giá Chất Lượng Hệ Thống Văn Bản Pháp Luật Việt Nam | Môn Xây dựng văn bản pháp luật - Học viện Hành chính Quốc gia

lOMoAR cPSD| 46342985 1 BÀI KIỂM TRA
Đề bài: Anh chị hãy đánh giá thực trạng chất lượng hệ thống văn bản quy phạm
pháp luật ở Việt Nam hiện nay và trình bày các tiêu chí, giải pháp để hoàn thiện. BÀI LÀM
* Đánh giá thực trạng chất lượng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ở
Việt Nam hiện nay
Bên cạnh những thành tựu quan trọng đã đạt được, hoạt động xây dựng pháp
luật, tổ chức thi hành pháp luật vẫn còn nhiều hạn chế, nhược điểm. Cụ thể là:
- Tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn, xung đột giữa các văn bản quy phạm pháp luật
Một trong những hạn chế, bất cập lớn trong hoạt động xây dựng pháp luật là tình
trạng chồng chéo, mâu thuẫn, xung đột giữa các văn bản luật và các văn bản dưới luật.
Thực trạng này dẫn đến nhiều khó khăn cho việc thực hiện pháp luật của người dân,
doanh nghiệp và thi hành pháp luật của các cơ quan nhà nước. Trên bình diện chung,
còn tồn tại sự chồng chéo, xung đột giữa các đạo luật với nhau, giữa luật chung và luật
chuyên ngành, giữa văn bản hướng dẫn luật này và văn bản hướng dẫn luật khác, dẫn
đến tình trạng “làm theo luật này thì đúng, luật khác thì sai”. Tình trạng còn nhiều văn
bản pháp luật chồng chéo, mâu thuẫn, thậm chí triệt tiêu lẫn nhau. Nhưng hiện tượng
đó vẫn diễn ra, thậm chí còn khá phổ biến hiện nay…
Điển hình nhất là sự chồng chéo, mâu thuẫn, xung đột giữa các văn bản quy
phạm pháp luật trong các lĩnh vực: Đất đai, đầu tư, xây dựng, quy hoạch; nhà ở, kinh
doanh bất động sản, môi trường, vệ sinh, an toàn thực phẩm… Trong báo cáo của Phòng
Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) đã đề cập đến 20 điểm xung đột, chồng
chéo lớn của pháp luật về đầu tư, đất đai, xây dựng, môi trường, đấu thầu, tiêu biểu như
giữa các văn bản luật: Luật Xây dựng, Luật Đầu tư, Luật Đất đai, Luật Kinh doanh bất
động sản, Luật Quy hoạch đô thị, Luật Đấu thầu; Luật Nhà ở; v.v…
Sự cồng kềnh, bất cập và mâu thuẫn, chồng chéo làm giảm tính minh bạch của
pháp luật, khiến cho pháp luật trở nên phức tạp, khó hiểu và khó áp dụng, hiệu lực và
hiệu quả điều chỉnh thấp. Sự xung đột, chồng chéo giữa các văn bản pháp luật gây ra
nhiều tác động tiêu cực đối với các đối tượng phải tuân thủ pháp luật như sự lãng phí
thời gian, công sức, tiền bạc, lỡ cơ hội đầu tư, làm tăng chi phí và rủi ro đối với hoạt
động kinh doanh. Đồng thời, các xung đột, chồng chéo này cũng là những cản trở đối
với việc thực hiện pháp luật, làm giảm niềm tin vào pháp luật, tạo cơ hội phát sinh các
hiện tượng nhũng nhiễu, tiêu cực, tham nhũng nhất là trong thực hiện các công trình,
chương trình phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội.
Có nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan về thực trạng chồng chéo, mâu
thuẫn, xung đột giữa các văn bản pháp luật. Một cách tổng quan nhất, có thể nêu một
số nguyên nhân chủ yếu sau đây.
Thứ nhất, đó là sự bất cập, hạn chế ngay chính trong cơ chế phân công, phối hợp,
kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong xây dựng, thực thi chính sách, pháp luật. lOMoAR cPSD| 46342985 2
Cho đến hiện nay, mặc dù chúng ta đã đạt nhiều kết quả quan trọng về cải cách bộ máy
nhà nước, về phân công chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan trong bộ máy nhà nước
song vẫn còn có sự chồng chéo, bất hợp lý về chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền quản
lý của các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương. Chẳng hạn như: Chưa có
sự thống nhất, đồng bộ giữa Luật Đầu tư và các luật khác có liên quan, sự chồng chéo,
trùng lặp về nội dung quản lý, về cơ quan thẩm định, phê duyệt, xung đột giữa Luật
Đầu tư và Luật Dầu khí trong triển khai các dự án dầu khí. Trên thực tế, còn có sự cắt
khúc trong xây dựng pháp luật: Từ đề xuất xây dựng mới đến đề nghị sửa đổi, bổ sung
các văn bản pháp luật. Do vậy, chính từ việc chưa xác định rõ ràng, dứt khoát về chức
năng, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước đã dẫn đến sự chồng chéo, mâu thuẫn trong
nội dung các văn bản quy phạm pháp luật của họ.
Thứ hai, xây dựng chính sách, pháp luật vẫn còn thiếu tính chuyên nghiệp, năng
lực, trình độ chuyên môn nghiệp vụ về xây dựng chính sách và soạn thảo văn bản pháp
luật của một bộ phận đội ngũ cán bộ, công chức còn yếu.
Thứ ba, về phương diện trách nhiệm: trách nhiệm của cơ quan soạn thảo, của
người đứng đầu, của các bộ phận tham mưu, trách nhiệm giải trình, tuy đã được quy
định nhưng còn chung chung, đặc biệt là còn thiếu các chế tài xử lý vi phạm trong xây
dựng pháp luật, chế tài đối với việc ban hành các văn bản pháp luật trái quy định.
Thứ tư, hạn chế trong việc chủ động phối hợp, chia sẻ thông tin giữa các cơ quan
nhà nước trong xây dựng chính sách, pháp luật.
Thứ năm, ở mức độ nhất định, biểu hiện tư duy bao cấp, né tránh trách nhiệm…
vẫn còn ít nhiều hiện hữu. Đây là những hạn chế mà thời gian gần đây đã được các đại
biểu Quốc hội, lãnh đạo Chính phủ và các doanh nghiệp đề cập. -
Tính ổn định của pháp luật thấp, thường xuyên phải sửa đổi, bổ sung
Một trong những hạn chế lớn trong xây dựng pháp luật là chưa bảo đảm tính
thống nhất, đồng bộ và thiếu tính ổn định của hệ thống pháp luật. Tần suất sửa đổi, bổ
sung, hủy bỏ văn bản pháp luật còn rất cao. Nhiều văn bản pháp luật tuổi thọ rất ngắn,
thậm chí mới ban hành đã phải tạm hoãn thực hiện hoặc phải sửa đổi, bổ sung. Pháp
luật luôn phải thích ứng với sự thay đổi liên tục của thực tiễn cuộc sống. Việc sửa đổi,
bổ sung các văn bản pháp luật về nguyên tắc là điều cần thiết. Tuy nhiên, nếu pháp luật
thường xuyên thay đổi sẽ dẫn đến những tác động tiêu cực tới quyền, lợi ích của các cá
nhân, tổ chức. Pháp luật thường xuyên bị thay đổi, gây nên nhiều khó khăn trong thực
hiện pháp luật, đồng thời cũng gây khó khăn cho chính hoạt động quản lý của bộ máy nhà nước. -
Chưa thực hiện đúng các yêu cầu về xây dựng, phân tích chính sáchtrong
quy trình xây dựng pháp luật
Để bảo đảm chất lượng của pháp luật, cần phải thực hiện tốt việc xây dựng, phân
tích chính sách - cơ sở lý luận, thực tiễn quan trọng cho việc soạn thảo nội dung các
văn bản pháp luật. Về cơ sở pháp lý, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
2015 đã đổi mới cơ bản quy trình xây dựng, ban hành văn bản theo hướng tách bạch lOMoAR cPSD| 46342985 3
quy trình xây dựng chính sách với quy trình soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị định, quy
định quy trình xây dựng chính sách cần được thông qua, phê duyệt trước khi bắt đầu
soạn thảo văn bản. Nhưng trong thực tiễn, công đoạn xây dựng, phân tích, lấy ý kiến
góp ý rộng rãi, đánh giá tác động chính sách, pháp luật còn nhiều hạn chế. Nhiều khi
các đề nghị xây dựng luật mới chỉ là cảm tính, chưa đưa được cuộc sống vào luật(5).
Nhiều dự án do vậy đã phải soạn thảo lại, sửa đổi nhiều lần, gây lãng phí lớn về thời
gian, công sức và tiền bạc. -
Hạn chế về thực hiện đánh giá tác động của chính sách, pháp luật, lấyý
kiến, phản biện xã hội đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
Trong thực tiễn xây dựng pháp luật, còn nhiều hạn chế trong việc đánh giá tác
động của các chính sách, pháp luật theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm
pháp luật năm 2015. Có nhiều dự thảo văn bản mới chỉ dừng lại ở việc lấy ý kiến của
các cơ quan, tổ chức liên quan, hầu như chưa lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động
trực tiếp của văn bản. Do việc gửi dự thảo văn bản xin ý kiến thường là chậm nên không
đảm bảo đủ thời gian cần thiết để cho các cá nhân, tổ chức liên quan nghiên cứu, đóng
góp ý kiến, phản biện. Trên thực tế, ở nhiều nới tuy có tổ chức lấy ý kiến góp ý, tham
vấn song nội dung, chất lượng của các ý kiến góp ý còn sơ sài, nặng về câu chữ, kỹ
thuật trình bày văn bản mà chưa tập trung nhiều vào các nội dung của dự thảo văn bản. -
Chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật chưa bảo đảm, chưa phùhợp
thực tiễn, tính khả thi thấp, còn tình trạng ban hành văn bản pháp luật sai về nội dung
và thủ tục, hình thức
Bên cạnh những văn bản quy phạm pháp luật được đầu tư xây dựng và có chất
lượng tốt thì vẫn còn nhiều văn bản quy phạm pháp luật chưa phù hợp thực tiễn, khó
thực hiện, thậm chí có những quy định pháp luật đang quá xa rời thực tế hay không
muốn nói “trên trời”. Tình trạng này gây nhiều khó khăn, phức tạp cho người dân và
doanh nghiệp trong hoạt động sản xuất, kinh doanh.
Các quy định đưa ra thiếu thực tiễn, bất hợp lý mà không có hội đồng thẩm định, phản
biện một cách nghiêm túc. Tình trạng “giấy phép con” tuy đã được chỉ đạo quyết liệt
để cắt giảm song hiện tại vẫn còn những quy định thủ tục hành chính bất cập, gây phiền
hà cho người dân và doanh nghiệp. Vẫn còn tình trạng nhiều văn bản pháp luật kém
chất lượng, ở mức độ nhất định có còn trái pháp luật, vi phạm các quy định của văn
bản Luật, gây ảnh hưởng tiêu cực đến quyền, lợi ích, đến ý thức và hành vi tôn trọng,
tuân thủ pháp luật của người dân. Theo Báo cáo của Bộ Tư pháp về đánh giá hậu quả,
tác hại của việc ban hành văn bản trái pháp luật gửi Thủ tướng Chính phủ, qua kiểm
tra văn bản do các bộ ngành, địa phương ban hành, đã phát hiện 5.639 văn bản trái pháp
luật. Trong đó, có tới 1.236 văn bản trái pháp luật về thẩm quyền ban hành và nội dung;
hơn 3.829 văn bản sai sót về căn cứ pháp lý, thể thức kỹ thuật trình bày văn bản; 574
văn bản không phải là văn bản quy phạm pháp luật nhưng có chứa quy phạm pháp luật. -
Hạn chế về năng lực, trình độ của đội ngũ cán bộ, công chức xây
dựngpháp luật, chế độ trách nhiệm, chế tài xử lý vi phạm chưa được quy định đầy đủ, hợp lý lOMoAR cPSD| 46342985 4
Xây dựng pháp luật là hoạt động rất phức tạp, chịu sự tác động bởi nhiều yếu tố
khách quan và chủ quan. Năng lực, trình độ, tầm nhìn của đội ngũ cán bộ, công chức
về xây dựng pháp luật còn nhiều hạn chế và là một trong những nguyên nhân chủ yếu
của tình trạng bất cập trong xây dựng pháp luật. Việc đào tạo, bồi dưỡng chuyên sâu
về xây dựng, phân tích chính sách, soạn thảo văn bản pháp luật chưa được thực hiện
thường xuyên, bài bản, chế độ trách nhiệm cùng các chế tài xử lý vi phạm trong xây
dựng pháp luật cũng mới chỉ dừng ở nguyên tắc chung.
* Các tiêu chí để đánh giá hệ thống văn bản:
1. Tiêu chí về chính trị -
Có nội dung phù hợp với chủ trương, đường lối, chính sách củaĐảng:
Trong xã hội có giai cấp, các đảng phái chính trị luôn muốn thể hiện và khẳng định vai
trò, mở rộng sự ảnh hưởng của mình đối với các giai tầng khác. Vì vậy, văn bản pháp
luật luôn mang tính chính trị và phản ánh sâu sắc ý chí của giai cấp cầm quyền. Xem
xét chất lượng của văn bản pháp luật dựa trên những yêu cầu về nội dung phù hợp với
chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng là đòi hỏi mang tính khách quan và xuất
phát từ mối quan hệ giữa Đảng Cộng sản Việt Nam và Nhà nước. Khoản 1 Điều 4 Hiến pháp năm 2013 quy định:
“Đảng Cộng sản Việt Nam - Đội tiên phong của giai cấp công nhân, đồng thời
là đội tiên phong của nhân dân lao động và của dãn tộc Việt Nam, đại biểu trung thành
lợi ích của giai cap công nhãn, nhân dân lao động và của cả dân tộc, lẩy chủ nghĩa
Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh làm nền tảng tư tưởng, là lực lượng lãnh đạo
Nhà nước và xã hội”.
Đảng lãnh đạo Nhà nước thông qua nhiều hình thức trong đó lãnh đạo Nhà nước
bằng chủ trương, đường lối, chính sách được coi là chủ yếu nhất, trên cơ sở đó Nhà
nước thể chế hoá thành những quy định pháp luật. Như vậy, pháp luật được coi là
phương tiện hữu hiệu chuyển tải toàn bộ đường lối của Đảng và đưa đường lối đó vào
thực tiễn đời sống. Cho nên, khi đánh giá chất lượng của văn bản pháp luật trước hết
phải dựa vào đường lối, chính sách của Đảng làm chuẩn mực chính trị để xem xét nội dung văn bản. -
Nội dung vàn bản pháp luật phù hợp với ý chí, nguyện vọng và lợiích
chính đáng của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản pháp luật: Yêu cầu
này đặt ra nhằm bảo đảm tính khả thi của văn bản pháp luật sau khi được ban hành. Để
đáp ứng được yêu cầu này, ngay trong quá trình ban hành văn bản pháp luật, cơ quan
soạn thảo phải tổ chức lấy ý kiến đóng góp của các tổ chức xã hội, công dân cho dự
thảo văn bản. Đây là thủ tục bắt buộc khi soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật được
quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, đồng thời là hình
thức thể hiện tính dân chủ trong quá trình ban hành văn bản pháp luật; thu hút trí tuệ
tập thể đóng góp vào dự thảo văn bản làm cho văn bản sau khi được ban hành sẽ có nội
dung phù hợp với đối tượng thi hành của chính văn bản đó. lOMoAR cPSD| 46342985 5
2. Tiêu chí về tính hợp hiến, hợp pháp
Văn bản pháp luật được ban hành có chất lượng không chỉ đáp ứng tiêu chuẩn
về chính trị mà còn bảo đảm cả tính hợp hiến và hợp pháp.
- Nội dung văn bản pháp luật phù hợp với Hiến pháp: Tính hợp hiến đòi hỏi
mọi văn bản pháp luật đều phải phù hợp với Hiến pháp, bảo đảm tính thống nhất theo
trật tự thứ bậc, hiệu lực pháp lý của văn bản pháp luật, tạo thành hệ thống thống nhất.
Khoản 1 Điều 119 Hiến pháp năm 2013 quy định:
‘‘Hiến pháp là luật cơ bản của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, có
hiệu lực pháp lý cao nhất. Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp... ”.
Đe bảo đảm nguyên tắc Hiến pháp là luật cơ bản, có tính pháp lý cao nhất, các
chủ thể cỏ thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật phải bảo đảm cho văn bản đó phù
hợp với Hiến pháp. Tính hợp hiến của văn bản pháp luật được biểu hiện:
Thứ nhất, nội dung văn bản pháp luật phù hợp với các quy định cụ thể của Hiến
pháp. Để bảo đảm nội dung văn bản pháp luật phù hợp với các quy định của Hiến pháp,
cơ quan soạn thảo văn bản phải nắm rõ và hiểu đúng các quy định cụ thể của Hiến pháp
liên quan tới nội dung văn bản pháp luật.
Thứ hai, văn bản pháp luật phải phù hợp với nguyên tắc cơ bản và tinh thần của
Hiến pháp. Đây là vấn đề khó xác định khi ban hành văn bản pháp luật. Thực tế ban
hành văn bản chỉ càn không hái với các quy định của Hiến pháp thì chưa đủ mà phải
xác định mục đích và những nguyên tắc cơ bản của văn bản pháp luật phù hợp với phần
“hồn” hoặc “tinh thần” của Hiến pháp.
- Văn bản pháp luật phải hợp pháp: Tính hợp pháp được hiểu là đúng với pháp
luật, không hái với pháp luật. Theo nghĩa như vậy, để bảo đảm tính hợp pháp, văn bản
pháp luật được ban hành đúng thẩm quyền, đúng trình tự, thủ tục luật định; có nội dung
phù hợp với quy định của Nhà nước; đúng thể thức và kĩ thuật hình bày văn bản. Tính
hợp pháp của văn bản pháp luật là một hong những tiêu chuẩn đánh giá chất lượng văn
bản pháp luật được ban hành, quyết định sự tồn tại và hiệu lực pháp lý của văn bản
pháp luật. Văn bản pháp luật họp pháp khi hội tụ đủ những dấu hiệu sau:
Thứ nhất, văn bản pháp luật được ban hành đúng thẩm quyền:
Thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật được hiểu là giới hạn quyền lực do pháp
luật quy định cho chủ thể ban hành văn bản pháp luật để giải quyết những vấn đề thuộc
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn. Thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật bao gồm
thẩm quyền hình thức và thẩm quyền nội dung.
Thẩm quyền hình thức được hiểu là các chủ thể ban hành văn bản pháp luật đúng
tên gọi do pháp luật quy định. Theo quy định này, mỗi cá nhân, cơ quan trong thẩm
quyền của mình chỉ được ban hành một hoặc một số hình thức văn bản pháp luật do
luật quy định. Đây chính là quy định nhằm bảo đảm tính thống nhất của hệ thống văn
bản pháp luật, đồng thời bảo đảm duy trì tính hợp pháp của văn bản pháp luật về mặt
hình thức. Thẩm quyền về hình thức của các chủ thể trong hoạt động ban hành văn bản lOMoAR cPSD| 46342985 6
pháp luật được quy định trong Hiến pháp năm 2013; các luật tổ chức về bộ máy nhà
nước; Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 như: Hiến pháp, luật, nghị
quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội; lệnh,
quyết định của Chủ tịch nước; nghị định của Chính phủ; quyết định của Thủ tướng
Chính phủ, Tổng Kiểm toán nhà nước; nghị quyết của hội đồng nhân dân, quyết định
của uỷ ban nhân dân... Ngoài ra, thẩm quyền hình thức của các chủ thể còn được quy
định trong các đạo luật về tổ chức bộ máy; các luật, pháp lệnh điều chỉnh từng lĩnh vực
chuyên môn... Theo các quy định trên, có thể thấy số lượng chủ thể được pháp luật xác
định tên loại văn bản được ban hành theo thẩm quyền là tương đối rộng. Điều này có ý
nghĩa buộc các chủ thể phải tuân thủ và bảo đảm cho văn bản ban hành được hợp pháp
về mặt hình thức. Một khi các chủ thể vi phạm yêu cầu này cũng có nghĩa là văn bản
pháp luật ban hành không hợp pháp về hình thức theo quy định của pháp luật.
Thẩm quyền nội dung là giới hạn quyền lực của các chủ thể trong quá trình giải
quyết công việc do pháp luật quy định, về thực chất, đó là chủ thể ban hành văn bản
pháp luật giải quyết cồng việc phát sinh thuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền
hạn mà pháp luật quy định. Trên thực tế, thẩm quyền này được quy định cụ thể trong
các văn bản quy phạm pháp luật như: Hiến pháp năm 2013, Luật Ban hành văn bản
quy phạm pháp luật năm 2015, các luật về tổ chức (Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014;
Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2019; Luật Tổ chức chính
quyền địa phương năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2019...). Ngoài ra, thẩm quyền của
các chủ thể được quy định trong các văn bản quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn
của các cơ quan quản lý nhà nước...
Thứ hai, văn bản pháp luật được ban hành đúng căn cứ pháp lý
Trong hoạt động ban hành văn bản pháp luật, cơ sở pháp lý là những chuẩn mực
pháp luật được quy định trong các văn bản liên quan, mà theo đó văn bản được ban
hành hợp pháp. Thông thường, văn bản được lựa chọn là cơ sở pháp lý bảo đảm tính
hợp pháp của văn bản pháp luật là văn bản quy định trực tiếp về thẩm quyền của chủ
thể ban hành văn bản, các văn bản chứa đựng quy định có liên quan trực tiếp đến nội
dung văn bản pháp luật đang soạn thảo. Hơn nữa, thông thường văn bản được xác định
là cơ sở pháp lý phải là văn bản đang có hiệu lực pháp lý tại thời điểm ban hành văn bản.
Hiện nay, thẩm quyền của các chủ thể trong hoạt động ban hành văn bản pháp
luật được quy định tại nhiều văn bản khác nhau. Muốn xác lập một cách chính xác cơ
sở pháp lý của văn bản pháp luật, trước hết cần xác định nội dung công việc đó thuộc
phạm vi thẩm quyền giải quyết của cơ quan nào. Để làm được điều này, chủ thể ban
hành văn bản phải hiểu được các quy định của pháp luật hiện hành về thẩm quyền của
các cơ quan nhà nước nói chung và của cơ quan ban hành văn bản pháp luật nói riêng.
Thứ ba, văn bản pháp luật có nội dung hợp pháp:
Khi xem xét tính hợp pháp về nội dung của văn bản pháp luật, bên cạnh việc tôn
trọng các quy định của Hiến pháp, các văn bản pháp luật phải bảo đảm tuân thủ “thứ
bậc hiệu lực” của văn bản trong hệ thống pháp luật. Trước hết, nội dung hợp pháp thể lOMoAR cPSD| 46342985 7
hiện: Văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước cấp dưới ban hành phải phù
hợp với văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước cấp trên ban hành; văn bản
áp dụng pháp luật có nội dung phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, yêu
cầu này còn được đặt ra theo nguyên tắc văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý thấp
hơn phải phù hợp với văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn. Chẳng hạn, để
đánh giá tính hợp pháp văn bản pháp luật của Chính phủ cần xem xét và đặt văn bản
đó trong mối liên hệ với các văn bản pháp luật khác đã ban hành trước đó của Quốc
hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước và một số văn bản khác có liên quan.
Trong trường họp ngược lại, nếu nội dung văn bản pháp luật ban hành không phù hợp
với văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn thì văn bản đó không phát sinh hiệu lực pháp
lý trên thực tế và không họp pháp.
Về phương diện khác, tính họp pháp của văn bản pháp luật còn được đánh giá
theo nguyên tắc “văn bản của địa phương ban hành phải phù hợp và thống nhất với văn
bản do trung ương ban hành”. Nguyên tắc này phản ánh sự phân chia quyền lực trong
hệ thống cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương, đồng thời tạo ra sự đồng bộ,
thống nhất của hệ thong pháp luật. Như vậy, trong công tác ban hành văn bản pháp luật
của chính quyền địa phương một đòi hỏi đặt ra là phải bảo đảm tính hợp pháp trong sự
phù hợp với các văn bản khác do cơ quan trung ương ban hành. Chẳng hạn, khi đánh
giá nội dung họp pháp của văn bản pháp luật do uỷ ban nhân dân cấp tỉnh ban hành,
cần xem xét nội dung văn bản đó trong mối liên hệ với các văn bản đã ban hành của
Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính
phủ, bộ, cơ quan ngang bộ... để bảo đảm sự phù hợp và thống nhất về các vấn đề nội
dung và hiệu lực pháp lý của văn bản.
Một điểm quan trọng nữa để bảo đảm tính hợp pháp về nội dung cho văn bản
pháp luật, đặc biệt với văn bản quy phạm pháp luật là phải phù hợp với các điều ước
quốc tế mà Việt Nam kí kết hoặc gia nhập. Theo đó, các chủ thể khi ban hành văn bản
pháp luật nói chung và văn bản quy phạm pháp luật nói riêng phải tìm hiểu, nghiên cứu
các điều ước quốc tế để chuyển hoá cho phù hợp.
Thứ tư, văn bản pháp luật phải tuân thủ các quy định của pháp luật về thủ tục
xây dựng, ban hành cũng như quản lý văn bản
Văn bản pháp luật là nhóm văn bản có vai trò quan trọng trong hoạt động quản
lý nhà nước cũng như quản lý xã hội. Do vậy, yêu cầu bảo đảm sự chặt chẽ, thống nhất
trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản pháp luật là rất cần thiết. Với văn bản
quy phạm pháp luật, theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
năm 2015 thì quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật gồm: lập
chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; soạn thảo; thẩm định; lấy ý kiến
đóng góp; thẩm tra; xem xét, thông qua; công bố văn bản quy phạm pháp luật. Việc
tuân thủ những quy định về trình tự, thủ tục trong hoạt động xây dựng và ban hành văn
bản quy phạm pháp luật của các chủ thể có thẩm quyền theo luật định vừa là điều kiện
để bảo đảm nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa, một nguyên tắc cơ bản trong quá
trình xây dựng nhà nước pháp quyền, vừa góp phần nâng cao chất lượng văn bản quy
phạm pháp luật được soạn thảo. Còn với văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành lOMoAR cPSD| 46342985 8
chính thủ tục ban hành trải qua những bước như: xác định vấn đề giải quyết, lựa chọn
thẩm quyền giải quyết, lựa chọn quy phạm pháp luật để vận dụng, soạn thảo, trình, thông qua, kí, ban hành.
Thứ năm, văn bản pháp luật ban hành tuân thủ đúng những quy định của pháp
luật về thể thức, kĩ thuật trình bày
Trong hoạt động ban hành văn bản pháp luật, những quy định về thể thức và kĩ
thuật trình bày đóng vai trò khá quan trọng. Thể thức là tập hợp các thành phần cấu
thành thể thức văn bản như: quốc hiệu; tiêu ngữ; tên cơ quan ban hành văn bản; số, kí
hiệu văn bản; tên loại vãn bản; trích yếu nội dung; chữ kí; nơi nhận, sao văn bản. Hiện
nay, thể thức và kĩ thuật trình bày vãn bản pháp luật được quy định trong Nghị quyết
số 351/2017/UBTVQH14 ngày 14/3/2017 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định
thể thức và kĩ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban Thường
vụ Quốc hội, Chủ tịch nước; Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 15/4/2016 của Chính
phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật;
Nghị định số 154/2020/NĐ-CP ngày 31/12/2020 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một
số điều của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP; Nghị định số 30/2020/NĐ-CP ngày
05/3/2020 của Chính phủ quy định về công tác văn thư.
Để văn bản pháp luật ban hành bảo đảm tính họp pháp, chủ thể có thẩm quyền
khi ban hành văn bản cần chú ý cách thức trình bày theo quy định của pháp luật. Đồng
thời, văn bản còn phải được trình bày theo bố cục, kết cấu phù hợp với hình thức và
nội dung văn bản cần ban hành.
3. Tiêu chí về tính hợp lý
3.1 Văn bản pháp luật có nội dung phù hợp với thực tiễn
Văn bản pháp luật được ban hành có nội dung phù hợp với điều kiện kinh tế - xã
hội và đem lại hiệu quả tác động là mong muốn của cơ quan ban hành. Nội dung của
văn bản pháp luật phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội sẽ bảo đảm tính khả thi cho
văn bản đó. Xem xét tính hợp lý của văn bản pháp luật khi có nội dung phù hợp với
điều kiện kinh tế - xã hội luôn cần thiết trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản pháp luật.
Văn bản pháp luật là một bộ phận cấu thành của hệ thống pháp luật, là yếu tố
thuộc kiến trúc thượng tầng nên luôn có mối quan hệ biện chứng với điều kiện kinh tế
- xã hội đang tồn tại khách quan. Nội dung văn bản pháp luật được coi là phù hợp với
điều kiện kinh tế - xã hội khi được xem xét cụ thể ở những khía cạnh như phù hợp với
kinh tế, văn hoá, đạo đức, phong tục và tập quán tốt đẹp của dân tộc.
Trước hết, nội dung văn bản pháp luật phù hợp với điều kiện kinh tế thể hiện mối
quan hệ biện chứng giữa pháp luật với kinh tế. Theo đó, kinh tế giữ vai trò quyết định
sự ra đời, tồn tại, phát triển cũng như quyết định về nội dung và hình thức của pháp
luật. Mọi sự thay đổi của nền kinh tế sớm hay muộn đều dẫn đến sự thay đổi tương ứng
đối với pháp luật. Ngược lại, pháp luật cũng có tính độc lập tương đối trong mối quan
hệ với kinh tế. Pháp luật luôn có ảnh hưởng lớn đến sự phát triển của kinh tế. Bằng
việc xây dựng, ban hành các văn bản pháp luật để điều chỉnh mối quan hệ trong lĩnh lOMoAR cPSD| 46342985 9
vực kinh tế, Nhà nước quản lý và tác động làm cho kinh tế vận hành theo đúng mục
đích mà Nhà nước đặt ra. Sự ảnh hưởng của pháp luật đối với kinh tế có thể biểu hiện
theo hai xu hướng hoặc là thúc đẩy sự phát triển kinh tế nếu pháp luật phản ánh đúng,
đầy đủ và kịp thời tình hình kinh tế của đất nước hoặc sẽ kìm hãm sự phát triển của
kinh tế nếu pháp luật phản ánh không phù hợp. Do vậy, khi đánh giá tính hợp lý của
văn bản pháp luật, cơ quan ban hành văn bản cần xem xét sự phù hợp của nội dung văn
bản pháp luật đó với các quy luật, yêu cầu phát triển nền kinh tế của đất nước nói chung
và nhu cầu điều chỉnh pháp luật đối với các quan hệ cụ thể trên từng lĩnh vực kinh tế nói riêng.
Ngoài ra, văn bản pháp luật có nội dung phù hợp với các quy phạm xã hội khác.
Tính hợp lý của văn bản pháp luật còn được biểu hiện thông qua mối quan hệ giữa nội
dung văn bản pháp luật với đạo đức, phong tục, tập quán tiến bộ. Mặc dù pháp luật là
công cụ không thể thiếu để quản lý xã hội và có vai trò quan trọng đem lại hiệu quả
quản lý cho Nhà nước nhung lại không phải là công cụ duy nhất. Song song cùng tồn
tại với pháp luật, các quy phạm xã hội khác trong đó có đạo đức, phong tục, tập quán
cũng có vai trò điều chỉnh quan hệ xã hội. Đạo đức là hình thái ý thức xã hội, nhờ đó
con người tự giác điều chỉnh hành vi của mình cho phù hợp với chân, thiện, mĩ, để rèn
luyện, tu dưỡng nhân cách. Phong tục, tập quán là quy tắc xử sự hình thành tự phát từ
cộng đồng dân cư, được bảo đảm thực hiện bằng dư luận xã hội. Pháp luật và đạo đức,
phong tục, tập quán cũng có mối quan hệ gắn bó chặt chẽ, tác động qua lại với nhau.
Pháp luật góp phần giữ gìn và phát huy những chuẩn mực đạo đức, phong tục, tập quán
tiến bộ, tốt đẹp của dân tộc. Nhiều quy tắc đạo đức đã được luật hoá để bảo vệ, giữ gìn
truyền thống, tránh sự xuống cấp về đạo đức. Đối với những quan niệm, quy tắc đạo
đức cũ, lạc hậu, những phong tục, tập quán cổ hủ, trái với sự tiến bộ của xã hội sẽ dần
dần bị loại trừ. Như vậy, nếu pháp luật phù hợp với chuẩn mực đạo đức, phong tục, tập
quán tiến bộ thì pháp luật dễ đi vào cuộc sống và có tính khả thi, còn ngược lại pháp
luật không phù hợp với những giá trị chuẩn mực đạo đức thì pháp luật khó được thi hành.
3.2 Văn bản pháp luật bảo đảm về kĩ thuật trình bày
Kĩ thuật trình bày được hiểu là những yếu tố mang tính kĩ năng, nghiệp vụ chuyên
môn trong quá trình soạn thảo văn bản, thông thường biểu hiện thông qua hai yếu tố sau:
+ Sử dụng đúng quy tắc ngôn ngữ (tiếng Việt)
Ngôn ngữ là phương tiện quan trọng giúp chủ thể ban hành văn bản truyền tải
toàn bộ ý tưởng tạo thành những quy định pháp luật. Vì vậy, ngôn ngữ sẽ tham gia vào
tất cả các công đoạn trong quá trình ban hành văn bản đồng thời là yếu tố có ảnh hưởng
lớn tới chất lượng nội dung của mỗi văn bản sau khi được ban hành. Văn bản được coi
là có kĩ thuật lập pháp bảo đảm khi đáp ứng được những yêu cầu về sử dụng ngôn ngữ
như: ngôn ngữ trong văn bản của Nhà nước là ngôn ngữ viết, là tiếng Việt và được Nhà
nước sử dụng. Ngôn ngữ trong văn bản của Nhà nước là tiếng Việt nhưng có sự chuẩn
mực cao hơn tiếng Việt thông dụng thể hiện thông qua bốn yêu cầu: bảo đảm tính
nghiêm túc, chính xác, phổ thông dễ hiểu và thống nhất. lOMoAR cPSD| 46342985 10
+ Phân chia, sắp xếp nội dung văn bản logic, chặt chẽ
Tính hợp lý của văn bản pháp luật còn được thể hiện thông qua kĩ thuật phân
chia, sắp xếp nội dung văn bản logic, chặt chẽ với những cách thức sau: -
Nội dung khái quát được trình bày trước nội dung cụ thể; nội dung phổbiến
được trình bày trước nội dung ngoại lệ, đặc thù; -
Nội dung quan trọng được trình bày trước nội dung ít quan trọng; -
Quy định về quyền, nghĩa vụ được trình bày trước quy định về trình tự,thủ tục thực hiện; -
Thủ tục diễn ra trước được trình bày trước, thủ tục diễn ra sau đượctrình
bày sau (theo trình tự diễn biến của vấn đề).
4. Yêu cầu về tính thống nhất của hệ thống pháp luật
Nhận thức sâu sắc về vai trò của pháp luật trong điều kiện xây dựng Nhà nước
pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN), tạo nền tảng vững chắc để Việt Nam hội nhập
với thế giới, Đảng Cộng sản Việt Nam đã xác định:
“Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công
khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN,
xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân”.
Chính vì vậy, hệ thống pháp luật Việt Nam từ thập niên 90 của thế kỷ XX trở lại
đây đã có sự phát triển mạnh mẽ, với nhiều thành tựu to lớn. Tuy nhiên, bên cạnh những
thành tựu đạt được, hệ thống pháp luật Việt Nam cũng đã và đang bộc lộ những khiếm
khuyết, trong đó có vấn đề thiếu tính thống nhất trong pháp luật.
Công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN đòi hỏi phải có một hệ thống
pháp luật khoa học, đồng bộ và thống nhất. Để có hệ thống pháp luật đáp ứng các yêu
cầu trên cần phải chú trọng hoạt động xây dựng pháp luật.
“Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công
khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN,
xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì
nhân dân; đổi mới căn bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò
và hiệu lực của pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát
triển kinh tế, hội nhập quốc tế, xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh, thực hiện
quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân”.
Ngay từ giai đoạn soạn thảo, ban hành VBQPPL, mà trước hết là các đạo luật,
pháp lệnh, tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với
các dự án, dự thảo VBQPPL phải được bảo đảm. Đây phải được coi là một nguyên tắc,
một yêu cầu quan trọng trong quy trình lập pháp, lập quy. Bởi lẽ, việc chỉnh lý những
sai sót, những mâu thuẫn của các dự án, dự thảo đang trong giai đoạn soạn thảo sẽ dễ
dàng hơn. Hơn nữa, việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ
thống pháp luật sẽ hạn chế tối đa khả năng gây thiệt hại cho Nhà nước và xã hội, xâm lOMoAR cPSD| 46342985 11
hại các quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân do việc cho ra đời những VBQPPL mâu
thuẫn, trái hiến pháp, pháp luật.
* Giải pháp nâng cao:
Để nâng cao hơn nữa công tác xây dựng VBQPPL ở địa phương trong thời
gian tới, cần tiếp tục tăng cường tập huấn bằng nhiều hình thức (biên soạn tài liệu, sổ
tay hướng dẫn nghiệp vụ xây dựng, kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa VBQPPL; tổ chức
các hội nghị tập huấn...), đặc biệt là đối với những nội dung mới của Luật sửa đổi, bổ
sung một số điều của Luật ban hành VBQPPL và Nghị định số 154/2020/NĐ-CP ngày
31/12/2020 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 34/2016/NĐ-
CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành VBQPPL nhằm
nâng cao năng lực cho đội ngũ công chức làm công tác này tại địa phương.
Bố trí, kiện toàn công chức làm công tác pháp chế tại các cơ quan chuyên môn
thuộc UBND tỉnh trong quá trình sắp xếp bộ máy theo quy định của Nghị định số
107/2020/NĐ-CP ngày 14/9/2020 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị
định số 24/2014/NĐ-CP quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh,
thành phố trực thuộc trung ương, qua đó góp phần nâng cao hiệu quả, chất lượng công
tác rà soát, hệ thống hóa VBQPPL tại địa phương.
Phát huy vai trò, trách nhiệm của thủ trưởng các sở, ban, ngành, Chủ tịch UBND
cấp huyện trong chỉ đạo thực hiện rà soát, hệ thống hóa VBQPPL để bãi bỏ những văn
bản trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với tình hình thực
tiễn của địa phương, cũng như phát hiện nội dung trái pháp luật để kịp thời tham mưu
UBND cùng cấp ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc ban hành văn bản mới
đảm bảo tính thống nhật trong hệ thống pháp luật.