Giáo trình Luật Hành Chính Việt Nam - Những Vấn Đề Cơ Bản
Giáo trình Luật Hành Chính Việt Nam - Những Vấn Đề Cơ Bản
Môn: Luật hành chính ( LHC1) 67 tài liệu
Trường: Trường Đại học Luật Hà Nội 1 K tài liệu
Tác giả:
Preview text:
Phần thứ nhất
NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM Chương 1
NGÀNH LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM
1. QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VIỆT NAM VÀ NGÀNH LUẬT HÀNH CHÍNH
Hành chính là thuật ngữ có nhiều nghĩa như điều khiển, lãnh đạo, chỉ huy, quản lý. Với
nghĩa là quản lý thì hành chính nhà nước được hiểu là quản lý nhà nước, còn Luật Hành
chính được hiểu là ngành luật về quản lý nhà nước.
Luật Hành chính Việt Nam có đối tượng điều chỉnh, phương pháp điều chỉnh và các chế
định gắn với hoạt động quản lý nhà nước. Vì vậy, để hiểu đối tượng điều chỉnh, phương
pháp điều chỉnh và các chế định của Luật Hành chính Việt Nam thì nhất thiết phải tìm
hiểu khái niệm quản lý nhà nước và những vấn đề chung của quản lý nhà nước.
Trước hết về khái niệm quản lý. Hiểu một cách chung nhất thì “quản lý là sự tác động của
chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý nhằm đạt được mục tiêu đề ra”. Quản lý gồm quản
lý đối với thế giới tự nhiên và quản lý xã hội. Quản lý đối với thế giới tự nhiên là sự tác
động lên các sự vật, hiện tượng thuộc về thế giới tự nhiên (như các thiết bị máy móc, cơ
thể sinh học,. .). Quản lý xã hội là sự tác động (điều khiển, chỉ đạo) của các chủ thể là con
người lên các đối tượng cũng là con người theo những cách thức và với những hình thức
nhất định nhằm đạt được mục tiêu đề ra.
“Cơ cấu của quản lý xã hội nói chung gồm chủ thể quản lý, đối tượng quản lý và mục
tiêu quản lý. Cụ thể, quản lý phải bao gồm các yếu tố sau:
- Phải có một chủ thể quản lý là tác nhân tạo ra các tác động
- Một đối tượng bị quản lý tiếp nhận các tác động của chủ thể quản lý tạo ra
-Phải có mục tiêu và một quỹ đạo cho cả đối tượng và chủ thể quản lý”.
Chủ thể quản lý xã hội là con người (hay tổ chức của con người) thực hiện sự tác động
lên ý chí của đối tượng quản lý, chủ thể quản lý có quyền uy (hoặc quyền lực) thể hiện ở
quyền hạn được thừa nhận để điều khiển, lãnh đạo, chỉ huy hoạt động của đối tượng quản
lý và được đối tượng quản lý phục tùng.
Đối tượng quản lý xã hội cũng là con người (hoặc tập thể con người) chịu sự điều khiển,
hay lãnh đạo, chỉ huy của chủ thể quản lý. Đối tượng quản lý không phải là hành vi của
cá nhân hay tổ chức chịu sự quản lý, bởi vì nếu hiểu như vậy thì không giải thích được
mối quan hệ quyền lực - phục tùng giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý, bởi đối
tượng quản lý phải là con người (tức cá nhân, tổ chức có năng lực chủ thể) thì mới phục
tùng chủ thể quản lý chứ không thể là hành vi của con người. Tất nhiên, mục tiêu của chủ
thể quản lý là điều khiển hành vi của con người, nhưng hành vi là sản phẩm của ý chí con
người, do đó tác động lên ý chí con người mới đúng nghĩa là tác động lên đối tượng quản
lý. Như vậy, con người với nhận thức của họ mới là đối tượng quản lý xã hội.
Mục tiêu của quản lý xã hội là xác lập, duy trì và củng cố trật tự quản lý, từ đó đạt được
những kết quả phù hợp với ý chí của chủ thể quản lý. Trật tự quản lý xã hội được xác lập
bởi nhiều tắc khác nhau như: quy phạm đạo đức, quy phạm quy chính trị, quy phạm tôn
giáo, quy phạm pháp luật, v.v. .
Tiền đề cho các hoạt động quản lý có thể diễn ra là phải tồn tại mối quan hệ quyền lực -
phục tùng (hoặc quyền uy - phục tùng) giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý, tức là
chủ thể quản lý phải có những quyền hạn nhất định để điều khiển, lãnh đạo, chỉ huy, phối
hợp hoạt động của đối tượng quản lý, còn đối tượng quản lý thì phải phục tùng sự điều
khiển, lãnh đạo, chỉ huy của chủ thể quản lý.
Quản lý xã hội là tất yếu khách quan xuất phát từ nhu cầu chỉ huy, phối hợp các hoạt
động riêng lẻ của nhiều người. Khi có nhiều người cùng hoạt động nhằm mục tiêu chung
thì tất yếu phải có sự phối hợp hoạt động của họ bởi một người hoặc của một bộ phận chỉ
huy được trao những quyền hạn quản lý.
Tóm lại, quản lý là một chức năng xã hội nảy sinh tất yếu khi có hoạt động chung của
nhiều người, tồn tại dưới bất kỳ xã hội nào, từ xã hội cộng sản nguyên thuỷ đến xã hội có
giai cấp Quản lý xã hội diễn ra ở nhiều phạm vi và với các hình thức, phương pháp cụ thể
khác nhau trong các cộng đồng người: trong một gia đình, trong các bộ tộc, bộ lạc. . hay
trong các tổ chức, đơn vị kinh tế, đơn vị sự nghiệp, trong các tổ chức tôn giáo, các tổ
chức chính trị, tổ chức xã hội, tổ chức nghề nghiệp và rộng lớn hơn là trong một nhà nước.
Khi nhà nước xuất hiện thì phần lớn các công việc quản lý đối với xã hội do nhà nước
đảm nhiệm. Từ đó, xuất hiện một hình thức quản lý xã hội mới, đó là hoạt động quản lý
nhà nước. Quản lý nhà nước là hình thức quản lý xã hội sâu rộng nhất, quan trọng nhất,
có hiệu lực và ảnh hưởng quyết định nhất đối với xã hội.
Quản lý nhà nước thường được hiểu theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp. Quản lý nhà nước
theo nghĩa rộng là toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước gồm lập pháp, hành pháp, tư pháp
nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Quản lý nhà nước theo nghĩa
hẹp được hiểu là hoạt động quản lý của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực hành pháp
(hoặc để thực hiện quyền hành pháp), chủ yếu là hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước.
Quản lý nhà nước (theo nghĩa hẹp) là các hoạt động nhằm tổ chức thực hiện pháp luật và
chỉ đạo, điều hành việc thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của
đời sống xã hội.
Trong giáo trình này, quản lý nhà nước được hiểu theo nghĩa hẹp.
Bản chất của quản lý nhà nước theo nghĩa hẹp thể hiện tập trung ở tính chất chấp hành
và điều hành trong hoạt động của các cơ quan nhà nước, chủ yếu là hoạt động của các cơ
quan hành chính nhà nước.
Chấp hành là đảm bảo cho pháp luật, trước hết là các văn bản pháp luật của Quốc hội,
Hội đồng nhân dân cũng như các văn bản, các quyết định của cơ quan hành chính nhà
nước cấp trên được thực hiện. Đây là nhiệm vụ chung của các cơ quan hành chính nhà
nước. Ở đây, chấp hành không có nghĩa là việc thực hiện nghĩa vụ của các cá nhân, tổ
chức thuộc đối tượng điều chỉnh của văn bản pháp luật mà là nhiệm vụ của các cơ quan
hành chính nhà nước trong việc bảo đảm hiệu lực thi hành của các văn bản pháp luật.
Còn điều hành là hoạt động tổ chức, phối hợp, hướng dẫn, chỉ đạo trực tiếp, thường
xuyên đối với các đối tượng quản lý, bảo đảm cho các đối tượng quản lý thực hiện các
nhiệm vụ mà chủ thể quản lý đề ra. Trong hoạt động điều hành có cả kiểm tra, giám sát,
phát hiện và xử lý các hành vi sai trái của đối tượng quản lý.
Nếu như chấp hành là nhiệm vụ chung của các cơ quan hành chính nhà nước thì điều
hành thể hiện thực chất của hoạt động quản lý nhà nước, vì đây là hoạt động được tiến
hành trên thực tế của các chủ thể quản lý, thể hiện qua các hoạt động lãnh đạo, chỉ đạo,
hướng dẫn, tổ chức, phối hợp hoạt động và kiểm tra, thanh tra, xử lý vi phạm đối với các
đối tượng quản lý. Muốn thực hiện tốt nhiệm vụ chấp hành thì phải chỉ đạo, điều hành.
Cơ cấu của quản lý nhà nước gồm chủ thể quản lý nhà nước, đối tượng quản lý nhà
nước, mục tiêu quản lý nhà nước.
Chủ thể quản lý nhà nước là cơ quan, cá nhân, tổ chức có khả năng sử dụng quyền lực
nhà nước với thẩm quyền quản lý nhất định để tác động lên các cá nhân, tổ chức trong
quá trình thực hiện các nhiệm vụ mang tính chất hành và điều hành (tức nhiệm vụ quản lý
nhà nước). Chủ thể quản lý nhà nước bao gồm chủ yếu là các cơ quan thuộc bộ máy hành
chính nhà nước và các cán bộ, công chức của các cơ quan đó, vì quản lý nhà nước là chức
năng riêng có của cơ quan hành chính nhà nước theo quy định của Hiến pháp và pháp luật.
Ngoài ra, chủ thể quản lý nhà nước cũng gồm các cơ quan nhà nước khác được pháp luật
trao quyền hạn, nhiệm vụ quản lý nhà nước. Đó là các cơ quan nhà nước khác như Quốc
hội, Hội đồng nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cũng thực hiện những
hoạt động quản lý nhà nước nhất định, chủ yếu phục vụ về mặt hành chính cho việc thực
hiện chức năng của các cơ quan đó như xây dựng tổ chức bộ máy của cơ quan mình,
tuyển dụng, sử dụng công chức, nâng bậc lương, nâng ngạch, cử đi học nâng cao trình độ
chính trị, quản lý nhà nước, hoặc chuyên môn, nghiệp vụ đối với cán bộ, công chức, viên
chức trong các cơ quan đó.
Ngoài ra, các tổ chức chính trị - xã hội như tổ chức Công đoàn, Đoàn thanh niên Cộng
sản Hồ Chí Minh, Hội nông dân, Hội liên hiệp phụ nữ, Hội cựu chiến binh v.v. . cũng
như các cá nhân công dân, mặc dù không phải là cơ quan hành chính nhà nước, hoặc cán
bộ, công chức nhà nước có thẩm quyền nhưng trong những trường hợp nhất định được
Nhà nước trao quyền quản lý nhà nước thì cũng trở thành chủ thể của quản lý nhà nước,
chẳng hạn các tổ chức công đoàn tham gia vào việc thực hiện nhiệm vụ bảo đảm các chế
độ, chính sách đối với người lao động; hoặc công dân là đội viên xung kích hoặc dân
phòng tham gia giữ gìn trật tự, an toàn xã hội; tổ chức Đoàn thanh niên được giao nhiệm
vụ quản lý các trung tâm hỗ trợ công nhân. . nên cũng trở thành chủ thể của quản lý nhà nước.
Đối tượng quản lý nhà nước là các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân chịu sự tác động
của chủ thể quản lý trong quá trình chỉ đạo, điều hành thực hiện các nhiệm vụ quản lý.
Chẳng hạn trong quá trình lãnh đạo, chỉ đạo của Chính phủ thì UBND(UBND) các cấp là
đối tượng quản lý; hoặc trong khi UBND tỉnh kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ kinh tế -
xã hội thì UBND huyện là đối tượng quản lý; hoặc khi công dân xin cấp giấy chứng nhận
đăng ký kinh doanh thì công dân là đối tượng quản lý. Như vậy, chỉ có thể là đối tượng
của quản lý nhà nước khi cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân tham gia vào quan hệ quản lý
nhà nước cụ thể do nhu cầu của chủ thể quản lý hoặc do nhu cầu từ phía đối tượng quản lý.
Quản lý nhà nước không thể không hướng đến những mục tiêu nhất định. Vì vậy, mục
tiêu của quản lý nhà nước là một yếu tố bắt buộc. Đó chính là trật tự quản lý nhà nước mà
Nhà nước muốn thiết lập, duy trì, bảo vệ, củng cố. Trật tự quản lý nhà nước do các quy
phạm pháp luật hành chính quy định. Khi trật tự quản lý được bảo vệ, củng cố thì cuối
cùng là nhằm bảo đảm lợi ích của Nhà nước, xã hội và của các tổ chức, cá nhân. Với ý
nghĩa đó cần hiểu mục tiêu của quản lý nhà nước là những lợi ích cần bảo vệ hoặc cần đạt
được trong quá trình quản lý, lợi ích từ phía Nhà nước cũng như lợi ích xã hội và lợi ích
từ phía đối tượng quản lý, lợi ích kinh tế, văn hóa, lợi ích vật chất, tinh thần. Tất nhiên
cũng có trường hợp quản lý chỉ nhằm bảo vệ hoặc xuất phát từ lợi ích chung của Nhà
nước, của xã hội nhưng lại gây thiệt hại cho đối tượng quản lý như khi xử phạt vi phạm
hành chính, áp dụng các biện pháp cưỡng chế khác, hoặc cưỡng chế kỷ luật. Trong
trường hợp này, việc gây thiệt hại là có căn cứ và cần thiết cho lợi ích chung nên quản lý
nhà nước vẫn có mục tiêu.
Khi nói đến quản lý nhà nước cũng cần phải đề cập đến tiền đề của quản lý. Ở đây, tiền
đề quản lý không phải là các điều kiện như bộ máy, phương tiện vật chất, kinh phí, v.v. .
mà là điều kiện tiên quyết phải có để có thể phát sinh quan hệ quản lý, đó chính là mối
quan hệ quyền lực - phục tùng giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý, vì “quá trình
quản lý xã hội thực hiện được là nhờ vào việc thực hiện mối quan hệ quyền lực - phục
tùng giữa người quản lý và người bị quản lý”. Nói cách khác, quản lý nhà nước chỉ có thể
diễn ra trên thực tế khi chủ thể quản lý có quyền áp đặt ý chí lên đối tượng quản lý, gọi là
quyền lực quản lý. Quyền lực quản lý được pháp luật quy định, thể hiện bằng thẩm quyền
của các chủ thể khi thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước. Nó được thực hiện bằng
các hình thức và phương pháp khác nhau, nhưng không đồng nghĩa với bạo lực, trấn áp.
Quyền lực quản lý được đảm bảo bởi sự phục tùng của đối tượng quản lý, tức đối tượng
quản lý phải thực hiện mệnh lệnh của chủ thể quản lý. Không có mối quan hệ quyền lực -
phục tùng này giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý thì không có quản lý, đây là tiền
đề của quản lý. Giữa một công dân bình thường với một cá nhân công dân khác (cũng
như giữa hai tổ chức) sẽ không có quan hệ quản lý nhà nước nếu hai bên không có quan
hệ trực thuộc, trong đó một bên được Nhà nước trao quyền quản lý để tác động lên phía bên kia
Nội dung của quản lý nhà nước thể hiện ở các nguyên tắc quản lý, chức năng, nhiệm vụ
quản lý, thẩm quyền của chủ thể quản lý, cách thức, biện pháp thực các nhiệm vụ quản lý
(gọi chung là phương pháp quản lý).
Chẳng hạn nội dung quản lý kinh tế bao gồm các chức năng như: xây dựng chiến lược,
quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành hoặc toàn bộ nền kinh tế, tổ chức bộ máy quản lý,
ban hành các quyết định quản lý, tổ chức bộ máy quản lý kinh tế, triển khai thực hiện các
nhiệm vụ quản lý theo kế hoạch hoặc chính sách, dự báo xu hướng phát triển của ngành,
hướng dẫn các tổ chức kinh tế, kiểm tra, thanh tra việc thực hiện pháp luật của các đơn vị
kinh tế, xử lý các vi phạm pháp luật. Nhiệm vụ của quản lý kinh tế rất đa dạng tùy vào
ngành, lĩnh vực quản lý (công, nông nghiệp, giao thông - vận tải, xây dựng. .).
Quản lý nhà nước phải được tiến hành theo những hình thức và phương pháp nhất định
được pháp luật quy định. Phương pháp quản lý là cách thức mà chủ thể quản lý tác động
lên đối tượng quản lý, hình thức quản lý là biểu hiện bên ngoài của các hoạt động quản lý
cùng loại được các chủ thể quản lý tiến hành. Nói cách khác, chức năng, nhiệm vụ, quyền
hạn, phương pháp quản lý đều cần thể hiện dưới những hình thức quản lý nhất định.
Từ những vấn đề chung trên đây, có thể rút ra các đặc điểm chủ yếu sau đây của quản lý
nhà nước so với hoạt động lập pháp và tư pháp:
Thứ nhất, quản lý nhà nước là hoạt động mang tính chấp hành - điều hành, được tiến
hành để thực hiện các chức năng đối nội, đối ngoại của Nhà nước. Đây là đặc điểm quan
trọng nhất để phân biệt quản lý nhà nước với các hoạt động khác của Nhà nước, nó thể
hiện thực chất của quản lý nhà nước. Quản lý nhà nước là triển khai các hoạt động nhằm
chấp hành luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; tiến hành các hoạt động có tính
tổ chức, chỉ đạo, điều hành để thực hiện các nhiệm vụ đặt ra trong quản lý nhà nước. Tuy
hoạt động lập pháp, tư pháp cũng hướng đến việc thực hiện chức năng chung của Nhà
nước, nhưng không phải là hoạt động chấp hành - điều hành vì chúng có các chức năng
khác với chức năng của hành pháp, chẳng hạn: Quốc hội có chức năng lập pháp, quyết
định những vấn đề quan trọng của đất nước, giám sát tối cao; Tòa án có chức năng xét
xử; Viện kiểm sát có chức năng công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp.
Thứ hai, quản lý nhà nước do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện là chủ yếu vì
đây là chức năng được Hiến pháp quy định cho các cơ quan hành chính nhà nước. Các cơ
quan khác của Nhà nước cũng tiến hành những hoạt động quản lý nhất định nhằm phục
vụ cho việc thực hiện chức năng riêng của các cơ quan đó, nhưng không đáng kể so với
các hoạt động quản lý của cơ quan hành chính nhà nước. Hoạt động quản lý nhà nước của
các cơ quan nhà nước khác (như Tòa án, Viện kiểm sát) chủ yếu hướng đến việc xây
dựng và ổn định tổ chức cũng như chế độ công tác nội bộ.
Thứ ba, quản lý nhà nước là hoạt động có tính thường xuyên, liên tục, chủ động, sáng tạo
và linh hoạt cao. Đây là đặc điểm rất quan trọng. Các cơ quan hành chính nhà nước, trên
cơ sở luật của Quốc hội hoặc các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, luôn phải áp
dụng kịp thời các biện pháp quản lý cụ thể, phù hợp với từng nhiệm vụ quản lý và đối
tượng quản lý, trong những điều kiện khác nhau, tại các cấp, các ngành, các địa phương
khác nhau. Ví dụ: Về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ, từ
2013 đến 2016 Chính phủ đã ban hành 3 nghị định để sửa đổi, bổ sung và thay thế nghị
định trước, đó là Nghị định số 171/2013/NĐ-CP ngày 13/11/ 2013 của Chính phủ quy
định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ và đường sắt; Nghị
định số 107/2014/NĐ- CP ngày 17/11/ 2014 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều
của Nghị định số 171/2013/NĐ-CP và hiện nay Nghị định số 46/2016/NĐ-CP ngày
26/05/2016 xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ đã thay thế
Nghị định số 171/2013/NĐ-CP và 107/2014/NĐ-CP.
Trong các lĩnh vực khác, để quản lý nhà nước, Quốc hội cũng phải kịp thời sửa đổi, bổ
sung các luật, còn Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ và chính quyền địa phương đều
phải sửa đổi bổ sung, thay thế các văn bản dưới luật về quản lý nhà nước như nghị định, thông tư, quyết định.
Thứ tư, quản lý nhà nước được thực hiện bằng các hình thức và phương pháp quản lý đa
dạng và bằng các thủ tục hành chính. Chủ thể quản lý nhà nước không chi ban hành các
quyết định quản lý mà còn tiến hành nhiều biện pháp tác động trực tiếp mang tính tổ
chức, kỹ thuật, hoặc chuyên môn, nghiệp vụ.
Như vậy, nhận thức khái quát về quản lý nhà nước và những vấn đề cơ bản của quản lý
nhà nước như đã được trình bày trên đây (khái niệm, cơ cấu, tiền đề, nội dung, phương
pháp, hình thức, đặc điểm. .) cho thấy quản lý nhà nước là lĩnh vực trong đó Nhà nước
tác động đến toàn bộ xã hội, đến mọi chủ thể pháp luật, gắn liền với quyền và lợi ích của
Nhà nước, xã hội và mọi cá nhân, tổ chức. Lĩnh vực này cần được điều chỉnh bằng một
hệ thống các quy tắc xử sự có tính bắt buộc chung do Nhà nước ban hành và bảo đảm
thực hiện, đó là ngành Luật Hành chính.
2. ĐỐI TƯỢNG ĐIỀU CHỈNH CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH
Như trên đã nói, Luật Hành chính là ngành luật về quản lý nhà nước, vì vậy đối tượng
điều chỉnh của Luật Hành chính là những quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động quản
lý nhà nước. Những quan hệ này được gọi là quan hệ quản lý nhà nước. Căn cứ vào chủ
thể, phạm vi thực hiện và tính chất của các quan hệ quản lý nhà nước có thể phân chia đối
tượng điều chỉnh của Luật Hành chính thành bốn nhóm quan hệ sau đây:
2.1. Các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình các cơ quan hành chính nhà nước
thực hiện chức năng quản lý nhà nước trên các lĩnh vực.
Nhóm quan hệ xã hội này được xem là nhóm cơ bản và quan trọng nhất trong đối tượng
điều chỉnh của Luật Hành chính Việt Nam vì chúng bao quát hầu hết các hoạt động quản
lý nhà nước trên các lĩnh vực kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng, đối nội, đối ngoại.
Chủ thể chủ yếu thực hiện hoạt động quản lý nhà nước và tham gia vào nhóm quan hệ
quản lý này chính là các cơ quan hành chính nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ
quan hành chính nhà nước, các quan hệ xã hội thuộc nhóm này bao trùm lên toàn bộ hoạt
động quản lý nhà nước nên có quan niệm cho rằng có thể hiểu đơn giản Luật Hành chính
là ngành luật về tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước.
Nhóm quan hệ xã hội này có đặc trưng như sau:
Thứ nhất, chủ thể của quan hệ quản lý luôn có sự hiện diện của cơ quan hành chính nhà
nước hoặc người có thẩm quyền thuộc cơ quan hành chính nhà nước; một bên khác trong
quan hệ quản lý thuộc nhóm này có thể là cơ quan hành chính nhà nước, có thể là cá
nhân, cơ quan, tổ chức bên ngoài hệ thống hành chính.
Thứ hai, quan hệ xã hội phát sinh trong nhóm này đều là những quan hệ được thiết lập
trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan hành chính
nhà nước trong quá trình thực hiện các hoạt động quản lý nhà nước trên các lĩnh vực.
Về chủ thể tham gia quan hệ: quan hệ quản lý nhà nước phát sinh giữa cơ quan hành
chính với các đối tượng sau:
Thứ nhất, giữa các cơ quan hành chính nhà nước với nhau như:
+ Giữa cơ quan hành chính thẩm quyền chung cấp trên với cơ quan hành chính thẩm
quyền chung cấp dưới (ví dụ Chính phủ - Ủy ban nhân dân. .).
+ Giữa cơ quan hành chính có thẩm quyền riêng cấp trên cơ quan hành chính có thẩm
quyền chung cấp dưới (ví dụ: Bộ - Ủy ban nhân dân. .)
+ Giữa cơ quan hành chính có thẩm quyền chung với cơ quan hành chính có thẩm quyền
riêng củng cấp (ví dụ: UBND tỉnh - các sở. .).
+ Giữa cơ quan hành chính có thẩm quyền riêng cùng cấp (ví dụ: Sở Tài chính - Sở Giáo
dục hay giữa các sở khác. .).
+ Giữa cơ quan quản lý cấp trên với cơ quan quản lý cấp dưới theo ngành dọc (ví dụ:
Tổng cục thuế - Cục thuế tỉnh, Tổng cục hải quan - Cục hải quan tỉnh, Tổng cục thi hành
án - Cục thi hành án tỉnh. .).
Thứ hai, giữa cơ quan hành chính nhà nước với cá nhân, tổ chức khác:
+ Giữa cơ quan hành chính với cá nhân (với công dân Việt Nam, với người nước ngoài,
người không quốc tịch đang cư trú trên lãnh thổ Việt Nam)
+ Giữa cơ quan hành chính với tổ chức chính trị - xã hội
+ Giữa cơ quan hành chính với tổ chức kinh tế, tổ chức sự nghiệp
+ Giữa cơ quan hành chính với đơn vị cơ sở trực thuộc.
Tính chất của nhóm quan hệ này thể hiện ở chỗ: đây là các quan hệ hưởng ra bên ngoài
cơ quan, tác động đến các đối tượng bên ngoài cơ quan nhằm thực hiện chức năng chủ
yếu của cơ quan hành chính nhà nước là quản lý nhà nước trên các lĩnh vực. Các chủ thể
tham gia quan hệ xã hội thuộc nhóm quan hệ này gồm hầu hết mọi cơ quan nhà nước, tổ
chức, cá nhân. Vì vậy, hầu hết các quy phạm pháp luật hành chính tập trung điều chỉnh
các quan hệ xã hội thuộc nhóm này.
2.2. Các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động hành chính nội bộ của các cơ
quan nhà nước và các tổ chức phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nước, tổ chức
chính trị, tổ chức chính trị - xã hội.
Hoạt động hành chính nội bộ là những hoạt động không thể trong mỗi cơ quan, tổ chức.
Tùy vào tổ chức mà hành chính thiếu nội bộ do các ngành luật khác nhau điều chỉnh,
hoặc không do luật điều chỉnh, chẳng hạn như hành chính nội bộ doanh nghiệp sẽ do Luật
Kinh tế, Luật Lao động điều chỉnh, hành chính nội bộ của các tổ chức chính trị - xã hội sẽ
do quy chế, điều lệ nội bộ của mỗi tổ chức điều chỉnh; riêng hành chính nội bộ của cơ
quan nhà nước sẽ do Luật Hành chính điều chỉnh.
Hành chính nội bộ là những hoạt động chủ yếu liên quan đến công tác tổ chức bộ máy,
nhân sự như: tổ chức các đơn vị giúp việc, đơn vị chuyên môn, nghiệp vụ trong cơ quan,
to chức; tuyển dụng, đánh giá, đào tạo, bồi dưỡng, bổ nhiệm, điều động, khen thưởng, kỷ
luật, cán bộ, công chức, viên chức. . nhìn chung là những hoạt động nhằm thiết lập trật tự,
kỷ cương của cơ quan, đơn vị. Quan hệ hành chính nội bộ trong các cơ quan nhà nước
thuộc đối tượng điều chỉnh của Luật Hành chính là những quan hệ tổ chức xảy ra trong
cơ quan hành chính nhà nước hoặc các cơ quan nhà nước khác như Tòa án, Viện kiểm sát,
Kiểm toán nhà nước, Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch nước, lực lượng vũ trang,
tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. Các hoạt động hành chính nội bộ trong cơ
quan nhà nước chủ yếu nhằm phục vụ việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan.
Ví dụ: Các quan hệ sau đây là quan hệ hành chính nội bộ thuộc đối tượng điều chỉnh của
Luật Hành chính mặc dù không tác động lên đối tượng bên ngoài: quan hệ phát sinh khi
thành lập các bộ phận tham mưu, giúp việc về chuyên môn trong các cơ quan, đơn vị;
quan hệ phát sinh khi điều động, biệt phái, bổ nhiệm chức vụ công chức; kỷ luật công
chức; quyết định cử đi đào tạo, bồi dưỡng đối với công chức; . .
2.3. Các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình các cơ quan kiểm toán nhà nước,
Hội đồng nhân dân các cấp, Tòa án nhân dân các cấp và Viện kiểm sát nhân dân các
cấp thực hiện hoạt động quản lý nhà nước.
Điều chỉnh bằng quy phạm pháp luật hành chính đối với các quan hệ quản lý này là tất
yếu khách quan vì các hoạt động này cũng là hoạt động quản lý, nhưng chỉ khác là chủ
thể tiến hành quản lý không thuộc bộ máy hành chính nhà nước. Chẳng hạn: Tòa án nhân
dân tối cao không thể không thực hiện một số hoạt động quản lý hành chính đối với Tòa
án nhân dân cấp dưới, hoặc Viện kiểm sát nhân dân tối cao cũng không thể không thực
hiện các hoạt động quản lý hành chính đối với Viện kiểm sát nhân dân cấp dưới. Chẳng
hạn Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban
hành các thông tư hướng dẫn về biên chế, về tuyển dụng, chế độ lương, về đào tạo, bồi
dưỡng nghiệp vụ, vv. . cho công chức của hai ngành này, quản lý đối với các đơn vị sự
nghiệp trực thuộc như viện nghiên cứu, tạp chí, tờ báo ngành, v.v. .
Hoặc trong những trường hợp nhất định, tuy là quan hệ quản lý nhà nước nhưng lại phát
sinh trong hoạt động tố tụng tư pháp, do đó cơ quan tố tụng phải xử lý theo quy định của
pháp luật hành chính như trường hợp thẩm phán chủ tọa phiên tòa xử phạt vi phạm hành
chính người gây mất trật tự phiên tòa. . Ở đây, quan hệ phát sinh là quan hệ quản lý nhà
nước chứ không phải quan hệ tố tụng; vi phạm hành chính ở đây là vi phạm trật an toàn
xã hội chứ không phải vi phạm trật tự tư pháp do pháp luật tố tụng quy định. Vì vậy,
thẩm phán có quyền xử phạt và quan hệ giữa thẩm phán và người vi phạm là quan hệ
thuộc đối tượng điều chỉnh của Luật Hành chính. Đây cũng không phải là quan hệ hành
chính nội bộ trong cơ quan nhà nước.
2.4. Các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình các tổ chức hoặc cá nhân được
Nhà nước trao quyền thực hiện các hoạt động có tính chất quản lý nhà nước nhất định.
Những quan hệ hành chính này chỉ phát sinh khi pháp luật trao cho các tổ chức hay các
cá nhân không phải là cơ quan hành chính nhà nước những quyền hạn để thực hiện những
hoạt động quản lý nhất định. Lúc đó tổ chức, cá nhân được trao quyền sẽ nhân danh Nhà
nước và bằng quyền lực nhà nước để tác động lên đối tượng quản lý.
Ví dụ: Quan hệ phát sinh khi Thành đoàn Thanh niên cộng sản Thành phố Hồ Chí Minh
quản lý các trung tâm hỗ trợ công nhân do được UBND Thành phố Hồ Chí Minh trao
quyền. Hoặc người chỉ huy máy bay, tàu thủy không phải là người có thẩm quyền của cơ
quan nhà nước nhưng được Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 trao quyền tạm giữ
người có dấu hiệu vi phạm trật tự trên máy bay, tàu thủy (Điều 123).
3. PHƯƠNG PHÁP ĐIỀU CHỈNH CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH
Các quan hệ xã hội thuộc đối tượng điều chỉnh của pháp luật phát sinh, thay đổi, chấm
dứt như thế nào, trên cơ sở tự nguyện về ý chí và bình đẳng về quyền và nghĩa vụ của các
bên chủ thể hay từ yêu cầu của một bên mà không phụ thuộc vào ý chí của phía bên kia?
Điều này quy định phương pháp điều chinh của các ngành luật.
Cho dù “vấn đề phương pháp điều chỉnh của pháp luật là vấn đề còn nhiều tranh luận”
nhưng không thể không thừa nhận rằng điều chỉnh của quy phạm pháp luật chỉ có thể
được thể hiện bằng tính chất mệnh lệnh thể hiện trong quy phạm, đó là bắt buộc, cấm
đoán hoặc cho phép, cả ba cách đó đều chỉ là cách thức thể hiện ý chí của Nhà nước trong
quy phạm pháp luật. Do đó nói phương pháp điều chỉnh của pháp luật là cách thức quy
phạm pháp luật tác động lên các quan hệ xã hội là hoàn toàn hợp lý. Tác động lên quan
hệ xã hội tức là xác định hành vi của chủ thể bằng cách quy định quyền và nghĩa vụ của
các chủ thể khi tham gia vào quan hệ pháp luật.
Các quan hệ xã hội khác nhau thì có cách thức xác lập khác nhau. Ví dụ: Quan hệ mua
bán tài sản được xác lập trên cơ sở tự nguyện, tự do ý chí và bình đẳng khi thỏa thuận,
trong trường hợp này, Nhà nước phải thiết kế quy tắc xử sự sao cho các chủ thể có thể
thiết lập hoặc thay đổi, chấm dứt quan hệ một cách tự do, bình đẳng trên cơ sở tự nguyện
về mặt ý chí, không thể ban hành quy tắc buộc bên này hay bên kia phải tham gia quan hệ.
Còn trong quan hệ xử phạt vi phạm hành chính hay xử phạt người phạm tội hình sự thì
phải có quy phạm pháp luật trao quyền cho người có thẩm quyền xử phạt trong phạm vi
nhất định. Như vậy, vì các quan hệ xã hội phát sinh, thay đổi, chấm dứt theo những cách
thức và điều kiện khác nhau nên các quy phạm pháp luật phải có cách điều chỉnh tương
ứng. Nói cách khác, phương pháp điều chỉnh của ngành luật nào cũng phụ thuộc vào tính
chất của các quan hệ xã hội thuộc đối tượng điều chính của ngành luật đó. Đối với Luật
Hành chính, tính chất quyền lực - phục tùng của quan hệ quản lý nhà nước quy định
phương pháp điều chỉnh của nó.
Vậy, phương pháp điều chỉnh của ngành Luật Hành chính Việt Nam là cách thức quy
phạm pháp luật hành chính tác động lên các quan hệ xã hội trong hoạt động quản lý nhà
nước, làm cho chúng phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt; theo đó, các quyền và nghĩa vụ
của chủ thể tham gia quan hệ quản lý được thực hiện.
Phương pháp điều chỉnh chủ yếu của Luật Hành chính là phương pháp mệnh lệnh, mang
tính bắt buộc. Phương pháp này xuất phát từ tính chất quyền lực - phục tùng trong mối
giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý trong quan hệ quản lý nhà nước.
Tính mệnh lệnh, thể hiện ý chí đơn phương của chủ thể quản lý biểu hiện như sau:
Thứ nhất, chủ thể quản lý có quyền sử dụng quyền lực nhà nước, nhân danh nhà nước để
ban hành các quyết định quản lý mang tính đơn phương và có hiệu lực bắt buộc thi hành
đối với phía bên kia. Vì không phụ thuộc vào ý chí của đối tượng quản lý nên các quyết
định đó có hiệu lực trực tiếp đối với đối tượng quản lý. Việc không chấp hành yêu cầu
của quyết định quản lý có thể dẫn đến việc đối tượng quản lý phải chịu những hậu quả pháp lý nhất định.
Thứ hai, đối tượng quản lý được quyền đưa ra kiến nghị và chủ thể quản lý là người xem xét, quyết định.
Với một giao dịch dân sự, thì việc một bên đưa ra đề nghị, yêu cầu và bên còn lại xem
xét yêu cầu, đề nghị là phổ biến nhưng nó được thiết lập trên cơ sở bình đẳng về ý chí,
việc chấp nhận hay không chấp nhận yêu cầu không ràng buộc đối với bên đưa ra đề nghị
nói cách khác tính tự quyết trong các giao dịch dân sự được bảo đảm trên mọi phương
diện miễn người tham gia tự chịu trách nhiệm với quyết định của mình.
Ngược lại, trong quản lý nhà nước, khi đối tượng quản lý đưa ra đề nghị thì chủ thể quản
lý có quyền xem xét và đưa ra quyết định. Tính mệnh lệnh đơn phương ở đây là sự đồng
ý hoặc không đồng ý của chủ thể quản lý với đề nghị của đối tượng quản lý. Tuy nhiên,
quyết định xử lý cần phù hợp quy định pháp luật. Trong trường hợp không đồng ý với
quyết định của chủ thể quản lý thì đối tượng quản lý có quyền khiếu nại đến người có
thẩm quyền giải quyết khiếu nại.
Thứ ba, các bên đều có những nhiệm vụ, quyền hạn nhất định theo quy định của pháp
luật, nhưng việc phối hợp thực hiện các quyết định quản lý phải theo thứ bậc hành chính
và phân công, phân cấp về thẩm quyền.
Điển hình là các quan hệ hành chính giữa các cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp
như giữa các bộ, các sở, phòng với nhau khi cùng thực hiện một hoạt động quản lý. Dù
cùng có vị trí ngang nhau nhưng trong quan hệ cụ thể thì cơ quan này trở thành đối tượng
quản lý và phải chấp hành quyết định của bên còn lại. Chẳng hạn, giữa các cơ quan cung
cấp, cơ quan được giao chủ trì xây dựng đề án có quyền yêu cầu đối với các cơ quan khác,
và yêu cầu này có tính bắt buộc. Trong thực tế, tuy cùng cấp nhưng Bộ Tài chính có
quyền ra quyết định có tính mệnh lệnh về các vấn đề tài chính, kế toán đối với các bộ,
ngành khác; tương tự, Bộ Tư pháp có quyền ra quyết định có tinh mệnh lệnh về các vấn
đề liên quan xây dựng pháp luật, công tác pháp chế đối với các bộ khác. Tuy nhiên, trên
thực tế, các quan hệ này có tính chất phối hợp là chủ yếu.
Bên cạnh phương pháp mệnh lệnh, thể hiện ý chí đơn phương của chủ thể quản lý thì
Luật Hành chính còn áp dụng phương pháp thỏa thuận thể hiện tính chất tự nguyện về
mặt ý chí của các bên. Tuy nhiên, thỏa thuận chỉ là phương pháp bổ trợ, được sử dụng
trong một số trường hợp nhất định. Phương pháp thỏa thuận phản ánh xu thế xây dựng
một nền hành chính dân chủ với mục đích phục vụ, đòi hỏi xác lập một cách phổ biến các
quan hệ tự nguyện về mặt ý chí mặc dù chúng phát sinh trong hoạt động quản lý nhà nước.
Hiện nay, các trường hợp sử dụng phương pháp thỏa thuận trong Luật Hành chính Việt
Nam là không đáng kể, hầu như không làm thay đổi đặc trưng của Luật Hành chính.
Phương pháp thỏa thuận thường gắn với chế định hợp đồng hành chính, nhưng ở Việt
Nam không có sự thừa nhận loại hợp đồng với tên gọi này.
Một vài trường hợp trong đó quan hệ xã hội mang tính thỏa thuận trong quản lý nhà nước
do Luật Hành chính điều chỉnh có thể kể đến như: quan hệ giữa đơn vị sự nghiệp công
lập với viên chức khi ký hợp đồng làm việc. Đây có thể coi là một loại hợp đồng hành
chính. Nó khác với hợp đồng lao động và hợp đồng dân sự ở chỗ tuy có sự thỏa thuận
giữa các bên nhưng phải theo những điều kiện và trong phạm vi mà quy phạm pháp luật
hành chính quy định. Hoặc việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền làm chứng minh nhân
dân tại bệnh viện cho những người đang điều trị hay mang đến nhà cũng là biểu hiện của thỏa thuận hành chính.
Ngoài ra, có những trường hợp quan hệ quản lý nhà nước có tính thỏa thuận, phối hợp
như quan hệ quản lý giữa các cơ quan chuyên môn cùng cấp, giữa UBND cùng cấp các
địa phương với nhau; giữa cơ quan hành chính với các tổ chức chính trị - xã hội khi các
tổ chức chính trị xã hội được trao quyền tiến hành các hoạt động hành chính cụ thể hoặc
khi cơ quan hành chính yêu cầu tổ chức chính trị - xã hội phối hợp thực hiện một hoạt
động hành chính nào đó, nhưng không phải là hợp đồng hành chính.
Từ quan niệm về đối tượng và phương pháp điều chỉnh nói trên, Luật Hành chính Việt
Nam được định nghĩa như sau: Luật Hành chính là một ngành luật trong hệ thống pháp
luật Việt Nam, gồm hệ thống các quy phạm pháp luật được Nhà nước Cộng hòa xã hội
chủ nghĩa Việt Nam ban hành (và bảo đảm thực hiện), để điều chỉnh bằng phương pháp
mệnh lệnh là chủ yếu các quan hệ xã hội phát sinh trong quản lý nhà nước gồm: 1) Các
quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trên cáclĩnh vực của đời sống xã hội; 2) Các quan hệ xã
hội phát sinh trong hoạt động hành chính nội bộ của các cơ quan nhà nước và các tổ
chức phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị -
xã hội; 3) Các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình các cơ quan kiểm toán nhà nước,
Hội đồng nhân dân các cấp, Tòa án nhân dân các cấp, Viện kiểm sát nhân dân các cấp
thực hiện hoạt động quản lý nhà nước; 4) Các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trinh
các tổ chức, các cá nhân được Nhà nước trao quyền thực hiện các hoạt động quản lý nhà nước nhất định.
Cũng có thể định nghĩa Luật Hành chính một cách khái quát, căn cứ vào đối tượng điều
chính như sau: Luật Hành chính Việt Nam là hệ thống các quy phạm pháp luật điều chỉnh
các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động quản lý nhà nước.
4. VAI TRÒ CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH ĐỐI VỚI CÁC NGÀNH LUẬT KHÁC
TRONG HỆ THỐNG PHÁP LUẬT VIỆT NAM
Trong mối quan hệ với các ngành luật khác, vai trò của Luật Hành chính thể hiện ở
những điểm chủ yếu sau đây:
- Nhiều quy phạm pháp luật hành chính, nhất là các quy phạm thủ tục đóng vai trò là điều
kiện đảm bảo thực hiện các quy phạm pháp luật thuộc các ngành luật khác, nhất là những
ngành luật như tài chính, đất đai, lao động, ngân hàng. Trong nhiều trường hợp, thủ tục
hành chính vừa là bắt đầu vừa là điểm kết thúc cơ chế điều chỉnh của nhiều quy phạm
pháp luật của các ngành luật này.
Chẳng hạn, nhiều quy phạm pháp luật dân sự chỉ có thể có hiệu lực nhờ vào sự điều chỉnh
của quy phạm pháp luật hành chính như: trình tự xác lập quyền tác giả, quyền sở hữu
công nghiệp, hoặc xác lập hợp đồng cho thuê mặt bằng, công chứng, chứng thực các hợp đồng.
Đối với luật thương mại, kinh tế cũng vậy: thủ tục đăng ký doanh nghiệp, cấp giấy phép
kinh doanh, v.v. . đều được quy phạm thủ tục hành chính điều chỉnh. Các quy phạm này
là điều kiện bảo đảm thực hiện quyền kinh doanh của cá nhân, tổ chức. Trong nhiều văn
bản là nguồn của luật kinh doanh như Luật Doanh nghiệp, Luật Thương mại, Luật Cạnh
tranh, Luật Chứng khoán, Luật Tổ chức tín dụng . đều có một phần quy định về quản lý nhà nước. .
Xét trên tổng thể thì Luật Hành chính tác động đến các ngành luật khác chủ yếu bằng các
quy phạm thủ tục, nói cách khác thủ tục hành chính là cách thức cơ bản trong việc thực
hiện nhiều quy phạm pháp luật của các ngành luật khác. Vì vậy, cải cách thủ tục hành
chính có ý nghĩa đối việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của các chủ thể Luật Hành chính
mà đối với chủ thể của Luật Dân sự, Kinh tế, Lao động, Hôn nhân - gia đình, v. .
Hệ thống pháp luật Việt Nam là một chinh thể thống nhất, có chung bản chất, và nhiệm
vụ chung là điều chỉnh các quan hệ xã hội phù hợp với ý chí của Nhà nước pháp quyền
xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Tuy mỗi ngành luật có đặc trưng riêng về mục đích điều chính, đối tượng và phương
pháp điều chỉnh và độc lập với nhau nhưng chúng vẫn có những mối liên hệ mang tính
khách các quan quan vi hệ xã hội trong các lĩnh vực của đời sống xã hội không hoàn toàn
tách biệt nhau mà có sự tác động của các yếu tố khác nhau, đan xen nhau, chịu sự ảnh
hưởng nhất định giữa các yếu tố, và quan trọng nhất là chúng được điều chính bằng một
hệ thống pháp luật thống nhất.
Ví dụ: Tuy Luật Dân sự chủ yếu điều chỉnh quan hệ liên quan đến lợi ích tư nhưng trong
một số trường hợp nhất định có sự liên hệ với lợi ích công trong quản lý nhà nước do
Luật Hành chính cùng điều chỉnh như vấn đề bồi thưởng nhà nước (chỉ đối với những
trường hợp sai phạm nhất định trong quản lý nhà nước do Luật Bồi thường nhà nước quy
định), vấn đề đền bù khi thu hồi đất, chi phí khi cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi
phạm hành chính hay khí khắc phục hậu quả vi phạm hành chính,. . giải phóng mặt bằng hay khi thu hồi đất . .
Vì vậy, việc xem xét mối quan hệ giữa các ngành luật chi là tương đối và phạm vi các
mối liên hệ giữa các ngành luật có sự thay đổi cùng với quá trình hoàn thiện của hệ thống
pháp luật, chúng có thể gắn kết với nhau nhiều hơn và theo nhiều góc độ hơn.
4.1. Luật Hành chính và Luật Hiến pháp
Luật Hiến pháp được xác định là ngành luật chủ đạo so với các ngành luật khác trong đó có Luật Hành chính.
Nếu các ngành luật khác chỉ điều chỉnh các quan hệ xã hội trong một lĩnh vực nhất định
thì Luật Hiến pháp và Luật Hành chính có phạm vi điều chỉnh rất rộng bao gồm các quan
hệ xã hội trên tất cả các lĩnh vực.
Tuy nhiên, nếu Luật Hiến pháp chỉ hướng đến điều chỉnh những quan hệ cơ bản, thì Luật
Hành chính điều chỉnh một cách cu thể và toàn diện hơn các quan hệ xã hội trên cơ sở cụ
thể hóa một số các quy định của Luật Hiến pháp. Đó là các quy định điều chỉnh các quan
hệ xã hội phát sinh trong tổ chức, hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước và khi các
cá nhân, tổ chức tham gia vào quan hệ quản lý nhà nước.
Như vậy, Luật Hiến pháp và Luật Hành chính có nhiều điểm tương đồng vì đều là các
ngành luật công, đều điều chỉnh về tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà
nước tuy với mức độ cụ thể và phạm vi khác nhau: Luật Hiến pháp gồm các quy định cơ
bản về tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước và các nguyên tắc chung,
trong khi Luật Hành chính quy định cụ thể và trực tiếp về tổ chức và hoạt động của bộ
máy hành chính nhà nước các cấp. Với các quyền và nghĩa vụ của các chủ thể trong lĩnh
vực hành chính cũng được hai ngành luật phân công điều chỉnh theo cách tương tự.
Có thể nói rằng, so với các ngành luật khác thì Luật Hành chính có vai trò quan trọng hơn
cả trong việc cụ thể hóa cũng như bảo đảm thi hành các quy định của ngành Luật Hiến pháp.
4.2. Luật Hành chính và Luật Dân sự
Khác với mối quan hệ giữa Luật Hành chính với Luật Hiến pháp, giữa Luật Hành chính
với Luật Dân sự có quan hệ về xu hướng và lợi ích cần bảo vệ.
Thứ nhất, Luật Hành chính vừa hưởng đến bảo đảm trật tự quản lý nhà nước, tức bảo vệ
quyền và lợi ích công cộng, lợi ích nhà nước, vừa bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của
cá nhân, tổ chức, trong khi Luật Dân sự lại chủ yếu hướng đến việc bảo vệ lợi ích tư (lợi
ích cụ thể của những cá nhân, tổ chức). Ví dụ: Nhà nước phải bảo đảm đền bù thỏa đáng
theo giá thị trường cho cá nhân, tổ chức khi thu hồi đất. Ở đây chỉ có sự hài hòa lợi ích
chung và lợi ích từ khi giá đền bù thực sự theo giá thị trường. Tất nhiên cũng có trường
hợp giá đền bù cao hơn thị trường nhưng vẫn không thu hồi được vì không đạt được thỏa thuận.
Thứ hai, Luật Hành chính và Luật Dân sự đều có sử dụng phương pháp điều chỉnh là thỏa
thuận nhưng vị trí hoàn toàn khác nhau. Với Luật Dân sự, phương pháp điều chỉnh thỏa
thuận là duy nhất nhưng với Luật Hành chính thì thỏa thuận chỉ là phương pháp thứ yếu
và không cơ bản, không được sử dụng độc lập khi điều chỉnh một quan hệ quản lý nhà nước.
4.3. Luật Hành chính và Luật Lao động
Luật Hành chính có một phần quan trọng trong đối tượng điều chỉnh là các quan hệ về tổ
chức, sử dụng, quản lý nhân sự trong các cơ quan nhà nước, còn Luật Lao động là ngành
luật điều chỉnh các quan hệ về lao động và sử dụng lao động nói chung trong tổ chức, đơn
vị kinh tế và có thể trong các đơn vị sự nghiệp và cơ quan nhà nước nên giữa chúng có sự
khác nhau về phạm vi và tính chất sử dụng lao động.
Quan hệ lao động do Luật Lao động điều chỉnh rộng hơn rất nhiều so với quan hệ sử
dụng lao động trong công vụ của Nhà nước. Còn ở nhóm các quy phạm về tổ chức nhân
sự trong các đơn vị sự nghiệp công lập thì lại có xu hướng đồng nhất với pháp luật dân sự
và có thể phát triển theo xu hướng nhập chung với pháp luật lao động, nói cách khác
nhóm các quan hệ về quản lý, sử dụng lao động trong các đơn vị sự nghiệp công lập có
thể sẽ trở thành đối tượng điều chỉnh của Luật Lao động, xu hướng này là phù hợp với
việc Nhà nước đang tăng cường và bảo đảm tính tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập.
Vì lao động trong khu vực công chỉ là một loại lao động, nên so với Luật Lao động thì nó
không mang tính phổ quát; do vậy, một số quy định của pháp luật lao động được áp dụng
điều chỉnh cả quan hệ lao động trong khu vực nhà nước, đa phần đó là những quan hệ lao
động phổ biến, tương đồng và việc bảo đảm sự giống nhau giữa lao động trong hai khu
vực công và tư là cần thiết, đó là các quy định về thời gian làm việc, thời gian nghỉ ngơi,
các chế độ liên quan đến quyền lợi của người lao động như: lương tối thiểu, chế độ thai
sản, tử tuất, bảo hiểm. .
Về phương pháp điều chỉnh: Luật Hành chính điều chỉnh chủ yếu bằng phương pháp
mệnh lệnh, còn phương pháp thỏa thuận rất ít, trong khi Luật Lao động thì chủ yếu sử
dụng phương pháp thỏa thuận giữa người lao động và người sử dụng lao động, còn
phương pháp mệnh lệnh trong các quan hệ quản lý về lao động không phải là chủ yếu.
4.4. Luật Hành chính và Luật Hình sự
Luật Hành chính và Luật Hình sự có sự tương quan ở nhiệm vụ bảo đảm trật tự quản lý
nhà nước nhưng khác nhau ở mức độ. Luật Hình sự có đối tượng điều chỉnh là quan hệ về
truy cứu trách nhiệm hình sự người phạm tội - loại hành vi vi phạm pháp luật có mức độ
nguy hiểm cao nhất và hình thức chế tài nặng nhất. Trong khi vi phạm hành chính cũng là
một loại vi phạm pháp luật nhưng ở mức độ ít nguy hiểm hơn so với tội phạm, chế tài xử
phạt do đó cũng nhẹ hơn và do Luật Hành chính quy định. Tuy nhiên, không phải mọi vi
phạm hành chính và tội phạm đều phân biệt với nhau ở mức độ nguy hiểm của hành vi;
điều này chỉ đúng khi tội phạm và vi phạm hành chính có cùng khách thể, sẽ có những
hành vi luôn là tội phạm hoặc luôn là vi phạm hành chính vì khách thể khác nhau.
Mối tương quan giữa Luật Hành chính và Luật Hình sự chủ yếu thể hiện ở phần trách
nhiệm pháp lý hành chính và trách nhiệm hình sự mà phần liên quan này lại có lý do từ
mối quan hệ giữa vi phạm hành chính và tội phạm. Các nội dung điều chỉnh khác của
Luật Hành chính ít có mối quan hệ với Luật Hình sự.
Thứ nhất, vi phạm hành chính và tội phạm có một phần khách thể giống nhau, đó là trật
tự quản lý nhà nước trên các lĩnh vực nhưng được phân biệt bởi mức độ nguy hiểm của
hành vi, ví dụ trật tự quản lý nhà nước về an ninh trật tự an toàn xã hội, môi trưởng, thuế,
hôn nhân - gia đình. . đều được bảo đảm từ Luật Hành chính và Luật Hình sự nhưng ở
những mức độ khác nhau. Có nhiều tội phạm được pháp luật quy định phải có tình tiết
định tội liên quan đến vi phạm hành chính, ví dụ như đã bị xử phạt vi phạm hành chính
mà tái phạm; hoặc có nhiều tội phạm trong các lĩnh vực quản lý mà dấu hiệu hành vi là vi
phạm quy định về quản lý nhà nước như hành vi trốn thuế, vi phạm quy tắc giao thông, . .
gây hậu quả nghiêm trọng hoặc các yếu tố khác như: số lượng hàng hóa, tỷ lệ gây thương
tích, trị giá tài sản. .
Thứ hai, Luật Hành chính và Luật Hình sự đều là những ngành luật bảo vệ trật tự công
cộng, bảo vệ sức khỏe, tài sản cá nhân, tổ chức nên đều thuộc nhóm ngành luật công,
người truy cứu và xử lý các hành vi vi phạm tử hành chính đến tội phạm đều là chủ thể
mang quyền lực nhà nước, nhân danh nhà nước; do đó phương pháp điều chỉnh chủ đạo
của hai ngành luật này cũng tương tự nhau, đều là phương pháp mệnh lệnh mang tính quyền lực - phục tùng.
5. HỆ THỐNG NGÀNH LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM
Hệ thống ngành Luật Hành chính Việt Nam là tổng thể các quy phạm pháp luật hành
chính được chia thành các chế định luật có mối liên kết với nhau nhất định.
Nếu các ngành luật khác như Luật Dân sự, Luật Hình sự. . . là những ngành luật có nguồn
tập trung là một bộ luật, trong bộ luật lại có phần chung và phần riêng, thì Luật Hành
chính gồm rất nhiều các đạo luật và văn bản dưới luật điều chỉnh các quan hệ quản lý nhà
nước ở các lĩnh vực khác nhau nên không thể tập hợp thành một bộ luật, để từ đó phân
thành phần chung và phần riêng về mặt pháp luật thực định.
Vì vậy, việc phân chia hệ thống Luật Hành chính thành Phần chung và Phần riêng dưới
đây chỉ mang tính nghiên cứu chứ không phải là các chế định của pháp luật thực định. 5.1. Phần chung
Phần chung của Luật Hành chính là nhóm các quy phạm pháp luật điều chỉnh những vấn
đề chung của Luật Hành chính. Phần chung Luật Hành chính bao gồm các nhóm quy
định về chủ thể Luật Hành chính, hình thức và phương pháp quản lý nhà nước, trách
nhiệm hành chính, thủ tục hành chính, kiểm soát đối với quản lý nhà nước. 5.2. Phần riêng
Phần riêng của Luật Hành chính bao gồm các quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động
quản lý nhà nước trong các ngành, lĩnh vực cụ thể như: kinh tế, tài chính, văn hóa, xã hội,
y tế, giáo dục, an ninh, quốc phòng, đất đai, môi trường, giao thông vận tải, xây dựng,
thông tin,. . Ngành, lĩnh vực hoặc nhóm ngành, lĩnh vực có thể là một chế định của Luật Hành chính.
Quản lý theo ngành và lĩnh vực thuộc Phần riêng của Luật Hành chính được quy định
theo hướng chuyên ngành hóa, được gọi là quản lý chuyên ngành, ngoài các văn bản luật
quy định chung thì có các nghị định quy định về nội dung quản lý cụ thể của mỗi ngành,
lĩnh vực, chẳng hạn như: Luật Xây dựng 2014, Luật Giáo dục nghề nghiệp 2014, Luật
Giáo dục sửa đổi 2009, Luật Cư trú 2006, Luật Dược 2005, Luật Du lịch 2005, Luật
Khám bệnh, chữa bệnh 2009, Luật An toàn thực phẩm 2010, Luật Công an nhân dân
2014, Luật Khí tượng thủy văn 2015, Luật An toàn thông tin mạng 2015, Luật Hải quan
2014, Luật Bảo vệ môi trường 2014. . quy định chung về quản lý các ngành, lĩnh vực thì
mỗi ngành, lĩnh vực sẽ có nhiều nghị định quy định về nội dung quản lý cụ thể của các ngành, lĩnh vực đó. Chương 2
QUY PHẠM PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH NGUỒN CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH
1. QUY PHẠM PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH
1.1. Khái niệm, đặc điểm quy phạm pháp luật hành chính
Hoạt động quản lý nhà nước đòi hỏi phải được tiến hành trên cơ sở các quy phạm pháp
luật hành chính. Khi được điều chỉnh bằng các quy phạm pháp luật hành chính thì các
quan hệ quản lý nhà nước mới trở thành quan hệ pháp luật hành chính, quyền và nghĩa vụ
của các chủ thể tham gia quan hệ quản lý mới có giá trị pháp lý. Như vậy, các quy phạm
pháp luật hành chính. là phương tiện pháp lý trực tiếp điều chỉnh các quan hệ quản lý nhà
nước. Các quy phạm đó nằm trong các văn bản quy phạm pháp luật được gọi là nguồn của Luật Hành chính.
Vậy, quy phạm pháp luật hành chính là quy tắc xử sự cả tính bắt buộc chung do Nhà
nước ban hành và bảo đảm thực hiện, nhằm điều chỉnh các quan hệ quản lý nhà nước,
được áp dụng nhiều lần trong thực tiễn cuộc sống.
Định nghĩa trên cho thấy quy phạm pháp luật hành chính là một loại quy phạm pháp luật,
nó có những đặc điểm chung của quy phạm pháp luật, đó là:
(1) Là quy tắc xử sự có tính bắt buộc chung. Quy phạm pháp luật hành chính đặt ra
những quy tắc hành vi có tính khuôn mẫu mang tính bắt buộc thi hành đối với mọi cơ
quan nhà nước, tổ chức và cá nhân thuộc phạm vi điều chỉnh của quy phạm. Chúng quy
định rõ các đối tượng có liên quan được làm gì, không được làm gì, phải làm theo trình tự,
thủ tục nào, và trong giới hạn nào? . .
Tính “bắt buộc chung” là đặc điểm của bất kỳ một loại quy phạm pháp luật nào. Tuy
nhiên, xuất phát từ đặc điểm của quy phạm pháp luật hành chính - là loại quy phạm được
ban hành để điều chỉnh các quan hệ quản lý nhà nước có tính mệnh lệnh - phục tùng, nên
nội dung của quy phạm pháp luật hành chính ngoài những quy tắc xử sự dạng cho phép,
lựa chọn, tùy nghi thì chủ yếu vẫn là quy tắc xử sự mang tính mệnh lệnh tức là quy định
cách thức xử sự mà các tổ chức, cá nhân có liên bát quan buộc phải thực hiện. Tính mệnh
lệnh của quy phạm pháp luật hành chính thể hiện ở những mức độ khác nhau: (1) có loại
quy phạm bắt buộc tổ chức, cá nhân phải hành động. Ví dụ: Cơ quan nhà nước có thẩm
quyền có trách nhiệm bảo đảm sự tham gia thuận lợi, có hiệu quả của cộng đồng dân cư,
tổ chức, cá nhân có liên quan trong quản lý tổng hợp tài nguyên và bảo vệ môi trường
biển và hải đảo (khoản 1 Điều 6 Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo năm 2015);
(2) có loại quy phạm cho phép, tức là tổ chức, cá nhân muốn thực hiện hoạt động nhất
định phải xin phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo trình tự, thủ tục nhất định và
được cho phép mới được thực hiện hoạt động đó. Ví dụ: Cơ sở giáo dục nghề nghiệp chỉ
được cấp giấy chứng nhận đăng ký hoạt động giáo dục nghề nghiệp khi đã có quyết định
thành lập hoặc cho phép thành lập; các cơ sở này cũng chỉ được tuyển sinh, tổ chức đào
tạo khi đã được cấp giấy chứng nhận đăng ký hoạt động giáo dục nghề nghiệp (điểm a
khoản 1, khoản 2 Điều 19 Luật Giáo dục nghề nghiệp năm 2014), (3) hoặc có loại quy
phạm cho phép lựa chọn một trong những phương án thực hiện quyền và nghĩa vụ của
mình do quy phạm pháp luật hành chính xác định trước. Nhưng chính sự cho phép này
cũng thể hiện tính mệnh lệnh, bởi lẽ chủ thể có liên quan chỉ được phép lựa chọn một
trong các phương án mà quy phạm pháp luật hành chính đã ấn định mà thôi. Ví dụ: Nam,
nữ khi đủ điều kiện theo quy định của pháp luật có thể làm thủ tục đăng ký kết hôn tại
UBND cấp xã nơi cư trú của một trong hai bên (khoản 1 Điều 17 Luật Hộ tịch năm
2014. .). Cần thấy rằng tính mệnh lệnh này không hề làm hạn chế việc thực hiện các
quyền và nghĩa vụ của các tổ chức, cá nhân. Ngược lại, nó chính là yếu tố quan trọng góp
phần điều chỉnh hành vi của tổ chức, cá nhân theo những khuôn khổ, giới hạn mà quy
phạm pháp luật hành chính xác định trước.
(2) Có hiệu lực áp dụng nhiều lần trong thực tiễn cuộc sống. Đặc điểm này xuất phát từ
tính bắt buộc chung của quy phạm pháp luật hành chính. Quy phạm pháp luật hành chính
dự kiến những tỉnh huống có thể phát sinh trong đời sống thực tiễn. Khi các cơ quan, tổ
chức, cá nhân rơi vào tình huống đó sẽ phải xử sự theo quy định của quy phạm pháp luật
hành chính. Những tình huống có thể xảy ra nhiều lần trong đời sống thực tế (nộp thuế,
đăng ký khai sinh, khiếu nại. .) nên các quy phạm pháp luật hành chính đương nhiên cũng
được áp dụng nhiều lần, mỗi khi có các tình huống dự kiến phát sinh. Việc thực hiện một
quy phạm pháp luật hành chính trong một hoàn cảnh nhất định không dẫn đến việc chấm
dứt hiệu lực của nó trong một hoàn cảnh tương tự khác. Ví dụ: Quy phạm pháp luật hành
chính quy định: UBND thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực
thuộc trung ương có nhiệm vụ, quyền hạn: “Quyết định kế hoạch xây dựng công trình hạ
tầng đô thị, quy hoạch phát triển đô thị theo quy định của pháp luật. .” (khoản 4 Điều 56
Tài liệu liên quan:
-
Bộ Câu Hỏi Vấn Đáp Môn Luật hành chính | Trường Đại học Luật Hà Nội
10 5 -
Câu hỏi lý thuyết Môn Luật hành chính | Trường Đại học Luật Hà Nội
12 6 -
Đề cương thi cuối kỳ Môn Luật hành chính | Trường Đại học Luật Hà Nội
10 5 -
Nhận định về Luật Hành Chính Việt Nam | Môn Luật hành chính - Trường Đại học Luật Hà Nội
8 4