Hệ thống quản lý đất đai - Tài liệu tham khảo | Đại học Hoa Sen

Bàn về chế độ sở hữu đất đai ở Việt Nam
Theo quy định tại Điều 5 Luật Đất đai năm 2003 thì đất đai thuộc sở
hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Nhà nước thực hiện
quyền định đoạt đối với đất đai như sau: quyết định mục đích sử dụng đất
thông qua việc quyết định, xét duyệt quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử
dụng đất (sau đây gọi chung là quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất); quy
định về hạn mức giao đất và thời hạn sử dụng đất; quyết
Chế độ sở hữu đất đai là một vấn đề pháp lý phức tạp, chứa đựng cả
những yếu tố chính trị, kinh tế, xã hội và văn hóa. Trên thế giới, chế độ sở
hữu đất đai có thể được xác lập dựa trên cơ sở pháp luật hoặc tập quán
văn hoá, hoặc cả hai. Chế độ sở hữu đối với đất đai bao gồm các quy định
về quyền sử dụng, kiểm soát và chuyển nhượng đất, theo đó một cá nhân
hoặc một nhóm, cộng đồng hoặc nhà nước, có thể là chủ thể của các quyền này. Ảnh minh họa
Bài viết này phân tích chế độ sở hữu đất đai ở một số quốc gia, qua đó
liên hệ và gợi mở phương hướng hoàn thiện chế độ sở hữu đất đai ở Việt Nam trong thời gian tới.
Chế độ sở hữu đất đai ở In-đô-nê-xi-a
In-đô-nê-xi-a duy trì nhiều chế độ sở hữu khác nhau với đất đai.
Quyền sở hữu cá nhân trao cho chủ đất quyền tối cao đối với đất đai, bao
gồm sử dụng, quản lí, chuyển nhượng tạm thời và lâu dài. Những loại đất
này có thể được đăng kí hoặc không. Đối với đất thuộc sở hữu của nhà
nước (chủ yếu là rừng) thì nhà nước có thể thực hiện toàn quyền quản lý,
hoặc ở một số khu vực có thể được giao cho cá nhân hoặc tổ chức thuê.
Bên cạnh đó, In-đô-nê-xi-a quy định quyền sở hữu đất đai của cộng
đồng, song quy định có sự khác nhau ít nhiều giữa các vùng, vì đây là
quốc gia có nhiều dân tộc. Dù vậy, trong vấn đề này, hình thức chủ yếu,
cơ bản là đất đai thuộc sở hữu của cả cộng đồng. Ví dụ như trường hợp
Wakaf (một hệ thống tôn giáo), trong đó đất đai được dành cho các hoạt
động tôn giáo và không được bán.
Ở In-đô-nê-xi-a, nhà nước có vai trò điều tiết và quản lí quyền sở hữu
đất đai. Nhà nước có toàn quyền kiểm soát đất đai cho các mục đích
thương mại và sử dụng tài nguyên, và có ảnh hưởng mạnh mẽ đến các
quyết định về đất đai của khu vực tư nhân. Việc QLĐĐ được quy định
trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau song Luật Nông nghiệp cơ bản
1960 là nền tảng. Cơ quan Quản lí Đất đai Quốc gia (BPN) là thiết chế
chính cung cấp dịch vụ pháp lí về quản lí đất đai, bao gồm việc hỗ trợ
tiếp cận quyền sở hữu cá nhân với đất đai. Nhà nước khuyến khích người
dân đăng kí ruộng đất. Điều 1, Luật Nông nghiệp cơ bản năm 1960 quy
định toàn bộ vùng đất, vùng biển, vùng trời (bao gồm các nguồn tài
nguyên trong đó) là tài sản quốc gia. Điều 4 của Luật này nêu rằng, trên
tinh thần thẩm quyền quản lí tối cao của Nhà nước (theo Điều 2) đất đai
có thể được cấp quyền sở hữu cho các cá nhân hoặc các tổ chức, trong khi
Điều 7 nghiêm cấm việc sở hữu hoặc kiểm soát đất đai quá mức để đảm
bảo không làm hại tới các lợi ích công. Đây có thể là một ví dụ hữu ích
để tham khảo về việc nhà nước hạn chế đầu cơ đất đai bởi tư nhân nhằm
ngăn ngừa sự bất bình đẳng xã hội về sở hữu loại tư liệu sản xuất quan trọng này.
Chế độ sở hữu đất đai ở Thái Lan
Chế độ sở hữu đất đai chia đất đai thành hai loại chính: Đất thuộc
quyền sở hữu tư và đất thuộc sở hữu công. Đất của nhà nước hoặc đất
công nằm dưới sự kiểm soát của chính phủ và cũng có thể được cấp chủ
quyền. Quyền sở hữu tư nhân với đất đai được áp dụng ở cả nông thôn và
thành thị; chủ sở hữu trong loại hình này được cấp giấy chứng nhận
quyền sở hữu. Trong chế độ sở hữu tư nhân có hai loại: quyền sở hữu đầy
đủ và quyền chiếm hữu đối với đất đai, được công nhận với cả cá nhân và
tổ chức. Trong đó, quyền sở hữu có nghĩa là độc quyền với đất đai; còn
đối với quyền chiếm hữu, chủ thể nắm quyền chỉ được phép sử dụng và
quản lý đất nhưng không được bán. Do đó, trong chế độ sở hữu tư nhân
về đất đai tồn tại các loại giấy chứng nhận khác nhau. Theo pháp luật
Thái Lan, người nước ngoài không có quyền sở hữu hoặc chiếm hữu đất;
chỉ có những trường hợp ngoại lệ khi đã đầu tư vào Thái Lan đạt mức tối
thiểu luật định, hoặc đã được chứng minh hoặc chấp nhận là liên doanh
với các đối tác Thái Lan thì mới được hưởng một phần các quyền này.
Chế độ sở hữu đất đai ở Trung Quốc
Hiến pháp Trung Quốc hiện ghi nhận hai chế độ sở hữu đất đai gồm
sở hữu nhà nước và sở hữu tập thể. Trên tinh thần của Hiến pháp, Luật
Đất đai năm 1986 diễn giải rõ hơn hai chế độ sở hữu đất đai là “sở hữu
bởi toàn dân” và “sở hữu tập thể bởi những người lao động”, trong đó “sở
hữu toàn dân” có nghĩa là quyền sở hữu được thực hiện bởi Hội đồng
Nhà nước (State Council) và nhân danh nhà nước.
Trung Quốc không thừa nhận quyền sở hữu tư nhân về đất đai và cách
duy nhất để chuyển quyền sở hữu đất đai là thông qua việc nhà nước
trưng dụng đất đai thuộc sở hữu tập thể. Quyền tài sản đối với đất đai
thuộc sở hữu nhà nước được xác định tương đối rõ hơn, theo đó có thể
được chuyển nhượng, trao đổi và thế chấp. Điều 8 Hiến pháp hiện hành
của Trung Quốc quy định: “Nhân dân lao động là thành viên của tổ chức
kinh tế tập thể ở nông thôn có quyền, theo luật định, đối với đất canh tác
và đất sườn đồi trong việc sử dụng cho mục đích cá thể để tăng gia và
chăn thả gia súc thuộc sở hữu tư”. Đối với chế độ sở hữu tập thể về đất
đai, từng thành viên của tập thể đó đóng hai vai trò, vừa là đồng chủ sở
hữu của toàn bộ diện tích khu đất và vừa là chủ sở hữu quyền sử dụng
thửa đất cụ thể nằm trong đó. Theo quy định tại Điều 9 Hiến pháp hiện
hành, Nhà nước giữ quyền sở hữu đối với các loại “tài nguyên khoáng
sản, nước, rừng, núi, đồng cỏ, đất hoang, bãi bồi và các tài nguyên thiên
nhiên khác” trừ các khu vực đất rừng, núi, đồng cỏ, đất hoang và bãi bồi
được luật định thuộc về sở hữu tập thể. Điều 10 của Hiến pháp khẳng
định, đất ở các đô thị thuộc sở hữu nhà nước, đất đai vùng nông thôn và
các vùng ven đô thuộc sở hữu tập thể. Về mặt pháp lý, kể cả các khu nhà
ở và đất canh tác và sườn đồi được giao cho mục đích tư nhân cũng thuộc
sở hữu của tập thể, trừ những địa điểm được luật định thuộc về sở hữu
nhà nước. Nhà nước có thể tiến hành sung công hoặc trưng dụng đất
thuộc sở hữu tập thể có bồi thường theo quy định của luật để sử dụng cho
các mục đích công cộng.
Chế độ sở hữu đất đai ở Việt Nam
Kể từ Hiến pháp năm 1980 đến nay, Việt Nam chỉ thừa nhận duy nhất
một chế độ sở hữu đất đai là sở hữu toàn dân. Có thể thấy, Việt Nam là
một trong số rất ít quốc gia hiện chỉ thừa nhận duy nhất một chế độ sở
hữu đất đai (cùng với CHDCND Lào). Việc này trong thực tế có thể xem
là một nguyên nhân dẫn đến những khó khăn, hạn chế trong quản lí, khai
thác hiệu quả nguồn tài nguyên đất. Ngoài khó khăn, hạn chế trong quản
lí, khai thác hiệu quả nguồn tài nguyên đất, mô hình một chế độ sở hữu
toàn dân về đất đai như hiện nay còn có bất cập là chưa làm rõ được
phạm vi thẩm quyền cũng như chế độ trách nhiệm của nhà nước khi đóng
vai trò đại diện chủ sở hữu, dẫn đến tình trạng tham nhũng liên quan đến
QLĐĐ xảy ra rất nghiêm trọng.
Để giải quyết khó khăn, hạn chế nêu trên, cần thực hiện nhiều biện
pháp, trong đó có việc nghiên cứu điều chỉnh chế độ sở hữu đất đai theo
hướng công nhận đa hình thức sở hữu.
Cần thấy rằng, việc xác lập một chế độ sở hữu duy nhất là sở hữu
toàn dân đối với đất đai diễn ra vào giai đoạn sau khi đất nước thống nhất
(1975), khi mà phần lớn người dân còn làm nông nghiệp và nhà nước cần
bảo đảm mục tiêu nuôi sống 50 triệu người, cũng như “đưa nông nghiệp
lên sản xuất lớn xã hội chủ nghĩa”. Trong thời gian tới, khu vực nông
nghiệp ngày càng thu hẹp, các khu vực công nghiệp, dịch vụ ngày càng
mở rộng, đời sống của ngày càng nhiều người dân Việt Nam không còn
phụ thuộc vào nông nghiệp và đất đai nông nghiệp. Nông nghiệp của
nước ta cần phát triển theo mô hình khác, vì thế việc duy trì một chế độ
sở hữu duy nhất là sở hữu toàn dân về đất đai tỏ ra không còn cần thiết,
cũng như không còn phù hợp nữa. Như đã đề cập, việc tiếp tục duy trì
quy định này gây ra nhiều hạn chế, có thể làm cản trở sự phát triển của
đất nước xét từ nhiều khía cạnh, cả về phương diện kinh tế và xã hội.
Từ những phân tích ở trên, có thể thấy Nhà nước nên cân nhắc việc
công nhận chế độ đa sở hữu về đất đai đã được quy định ở nhiều nước, và
đã từng được ghi nhận cụ thể trong Hiến pháp năm 1959 (và trước đó là
Luật Cải cách ruộng đất năm 1953) của Việt Nam. Cụ thể, bên cạnh hình
thức sở hữu toàn dân về đất đai, Nhà nước nên nghiên cứu công nhận cả
hình thức sở hữu chung của cộng đồng và sở hữu tư nhân với một số loại
đất đai, kèm theo những giới hạn để phòng chống khả năng đầu cơ, tích
tụ đất đai với diện tích lớn gây bất bình đẳng và lãng phí trong sử dụng
đất. Kinh nghiệm của nhiều nước cho thấy, việc công nhận đa hình thức
sở hữu đất đai không làm triệt tiêu hay làm suy yếu vai trò và các quyền
của nhà nước với đất đai. Ngược lại, việc này chính là để làm tăng hiệu
quả thực hiện quyền QLĐĐ của nhà nước. Cùng với các hình thức sở hữu
khác như sở hữu cộng đồng và sở hữu tư nhân, hình thức sở hữu toàn dân
với đất đai vẫn cần được duy trì, và quyền của nhà nước trong việc thu
hồi có đền bù đất đai (kể cả đất đai thuộc sở hữu chung của cộng đồng và
sở hữu tư nhân) để bảo đảm các lợi ích công cộng vẫn được bảo vệ.
Từ một khía cạnh khác, việc thừa nhận đa hình thức sở hữu đất đai
cũng không có nghĩa là xa rời hay đối lập với mục tiêu xây dựng nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa đã được xác định trong Hiến pháp
nước ta. Ngược lại, việc thừa nhận đa hình thức sở hữu đất đai chính là
góp phần củng cố pháp quyền vì sẽ góp phần khắc phục tình trạng lạm
dụng quyền QLĐĐ để tham nhũng. Ngoài ra, thực tế cho thấy, quan điểm
cứng nhắc cho rằng trong chủ nghĩa xã hội, tất cả những tư liệu sản xuất
cơ bản, về mặt hình thức pháp lý, phải thuộc về sở hữu toàn dân đã tỏ ra
không còn phù hợp nữa, đặc biệt khi mà năng lực QLNN - người đại diện
cho các tư liệu sản xuất thuộc sở hữu toàn dân - còn hạn chế dẫn đến việc
khai thác, sử dụng các tư liệu sản xuất đó thiếu hiệu quả. Từ kinh nghiệm
của Trung Quốc, có thể thấy, việc theo đuổi mô hình chủ nghĩa xã hội
không hẳn là rào cản cho việc thừa nhận chế độ đa sở hữu về ruộng đất.
Còn từ kinh nghiệm của In-đô-nê-xi-a, có thể thấy, việc khẳng định toàn
bộ mặt đất, mặt nước, vùng trời đều là tài sản quốc gia và nhà nước có
thẩm quyền quản lí tối cao đối với tài sản quốc gia (một cách nói khác
của sở hữu toàn dân) cũng không mặc nhiên loại trừ khả năng thừa nhận
chế độ đa sở hữu đối với đất đai.
Dựa chương 2 chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, II-vấn đề củng cố và
hoàn thiện chế độ sở hữu tòan dân về đất đa trong nền kinh tế thị trường
có ghi rõ những định hướng mới trong quyển giáo trình luật đất đai trường đh luật hà nội
Trích nguồn, tài liệu tham khảo
Chế độ sở hữu đất đai ở một số nước và ở Việt Nam (tainguyenvamoitruong.vn) Luật đất đai 2003