Ôn thi Tư nhân hóa và phát triển cảng hàng không môn Quy tắc quốc tế | Học viện Hàng Không Việt Nam

2. TƯ NHÂN HÓA CHK-SB
1) Phương thức tư nhân hóa: PSP (Private Sector Participation)
PSP – Sự tham gia của khu vực tư nhân là phương thức phổ biến, trong đó tư nhân không nhất
thiết phải sở hữu tài sản công, nhưng sẽ tham gia vào vận hành, khai thác hoặc cung ứng dịch vụ
công như hàng không, sân bay.
Các hình thức PSP gồm: •
Cổ phần hóa: Nhà nước chuyển một phần vốn sở hữu cho khu vực tư nhân thông qua phát hành cổ phiếu. •
Hợp tác kinh doanh (liên doanh): Tư nhân hợp tác với Nhà nước hoặc Tổng công ty trong
quản lý khai thác một phần hạ tầng sân bay. •
Hợp đồng thuê (Lease contract): Tư nhân trả phí để thuê cơ sở hạ tầng từ Nhà nước và
có quyền khai thác trong thời hạn nhất định. •
Hợp đồng nhượng quyền (Concession): Nhà đầu tư tư nhân nhận quyền quản lý, khai
thác toàn bộ hoặc một phần cảng hàng không trong thời gian nhất định để thu hồi vốn và sinh lời.
PSP không nhất thiết chuyển quyền sở hữu cho tư nhân mà tập trung vào việc tư nhân hóa
quyền khai thác, quản lý, vận hành, trong khi Nhà nước vẫn nắm quyền giám sát và điều tiết.
2) Phương thức tư nhân hóa: PPP (Public-Private Partnership)
PPP – Hợp tác công tư là mô hình mang tính dài hạn, trong đó Nhà nước và tư nhân cùng hợp
tác phát triển cơ sở hạ tầng, chia sẻ lợi ích và rủi ro.
Đặc điểm của PPP: •
Tư nhân đóng vai trò đầu tư – xây dựng – vận hành – bảo trì, còn Nhà nước có thể hỗ trợ thông qua:
o Hỗ trợ giải phóng mặt bằng o Hỗ trợ tài chính (subsidy)
o Cam kết mức doanh thu tối thiểu (nếu có
rủi ro) Các hình thức hợp đồng phổ biến: •
BOT (Build-Operate-Transfer): Xây dựng – vận hành – chuyển giao •
BTO (Build-Transfer-Operate): Xây dựng – chuyển giao – vận hành •
BOO (Build-Own-Operate): Xây dựng – sở hữu – vận hành •
O&M (Operate & Maintenance): Vận hành và bảo trì •
BLT/BTL: Cho thuê lại sau khi xây dựng
PPP tạo ra môi trường đồng đầu tư và đồng quản lý, thúc đẩy tính hiệu quả nhưng cũng đòi
hỏi quy trình pháp lý nghiêm ngặt, phân bổ rủi ro minh bạch.
3) Khái niệm tư nhân hóa, tư nhân hóa CHK-SB
Tư nhân hóa nói chung là quá trình chuyển giao một phần hoặc toàn bộ quyền sở hữu/tài
sản/doanh nghiệp nhà nước sang khu vực tư nhân nhằm tăng tính cạnh tranh và hiệu quả sử dụng vốn.
Trong lĩnh vực cảng hàng không – sân bay: •
Tư nhân hóa CHK-SB là việc chuyển giao quyền đầu tư, khai thác, hoặc quản lý cơ sở
hạ tầng hàng không từ nhà nước sang tư nhân. •
Có thể là bán cổ phần (ví dụ cổ phần hóa ACV), hoặc chuyển quyền khai thác nhà ga, bãi
đỗ, mặt bằng thương mại cho doanh nghiệp tư nhân. Lợi ích kỳ vọng của tư nhân hóa CHK- SB: •
Huy động vốn ngoài ngân sách để phát triển hạ tầng •
Giảm gánh nặng đầu tư công
Nâng cao chất lượng dịch vụ •
Tăng tính minh bạch, hiệu quả khai thác
4) Nguyên nhân phải tư nhân hóa
Tư nhân hóa CHK-SB xuất phát từ nhiều nguyên nhân thực tiễn và chiến lược:
1. Áp lực tài chính công: Nhu cầu đầu tư sân bay rất lớn (hàng nghìn tỷ đồng), trong khi
ngân sách không thể đáp ứng đầy đủ.
2. Tốc độ tăng trưởng hàng không cao: Tăng trưởng hành khách > 10% mỗi năm đặt ra yêu
cầu nâng cấp, mở rộng sân bay liên tục.
3. Hiệu quả vận hành chưa cao khi độc quyền: Khi chỉ có doanh nghiệp nhà nước (như
ACV) vận hành, dễ xảy ra tình trạng trì trệ, thiếu cạnh tranh.
4. Chính sách phát triển kinh tế thị trường: Hội nhập quốc tế đòi hỏi thị trường dịch vụ
hàng không phải mở cửa, minh bạch và hiệu quả hơn.
5. Kinh nghiệm từ quốc tế: Nhiều nước đã thành công trong tư nhân hóa sân bay (Anh, Úc,
Ấn Độ...), mang lại hiệu quả cả về tài chính và dịch vụ.
5) Xu thế tư nhân hóa Cảng hàng không – Sân bay (CHK-SB)
Trên thế giới hiện nay, tư nhân hóa cảng hàng không – sân bay đang là một xu hướng tất yếu
nhằm giải quyết các vấn đề về vốn đầu tư, hiệu quả quản lý và nâng cao chất lượng dịch vụ hàng
không. Xu thế này được thể hiện qua một số điểm nổi bật sau:
Chuyển từ sở hữu công sang mô hình sở hữu hỗn hợp hoặc tư nhân hoàn toàn o Nhiều
quốc gia đã bán cổ phần sân bay cho các nhà đầu tư tư nhân (như Anh, Úc, Canada, Ấn Độ).
o Các sân bay lớn như Heathrow (Anh), Frankfurt (Đức), Sydney (Úc) đều đã chuyển
sang hình thức tư nhân hóa toàn phần hoặc bán phần.
Phát triển mô hình “Airport City” – Thành phố sân bay o Sân bay không chỉ là nơi cất
hạ cánh mà còn là trung tâm kinh tế – dịch vụ – logistics – du lịch.
o Tư nhân hóa giúp mở rộng không gian khai thác kinh doanh như trung tâm thương
mại, khách sạn, logistics ngay trong khu vực sân bay.
Thương mại hóa, hiện đại hóa và quốc tế hóa o Nhà đầu tư tư nhân thường có kinh
nghiệm quốc tế, nguồn lực mạnh và khả năng áp dụng công nghệ hiện đại để tối ưu hóa hiệu quả khai thác.
o Tăng khả năng cạnh tranh của sân bay nội địa so với các sân bay khu vực.
Đa dạng hóa hình thức tư nhân hóa o Không chỉ cổ phần hóa, mà còn các hình thức
như: BOT, BOO, nhượng quyền khai thác nhà ga, bãi đỗ, khu dịch vụ.
ICAO và IATA khuyến nghị tư nhân hóa có kiểm soát o Các tổ chức quốc tế khuyến
khích các quốc gia tư nhân hóa có chọn lọc, giữ lại vai trò điều tiết của nhà nước đối với
lĩnh vực hàng không để đảm bảo an ninh, an toàn và cạnh tranh lành mạnh.
6) Tư nhân hóa CHK-SB tại Việt Nam
Tại Việt Nam, tư nhân hóa CHK-SB được thực hiện theo cách tiếp cận từng phần, còn mang tính
thí điểm và đang trong quá trình hoàn thiện hành lang pháp lý. Một số dự án điển hình và đề xuất:
Sân bay Cam Ranh – Nhà ga T2 (Khánh Hòa)
Là nhà ga quốc tế đầu tiên do tư nhân đầu tư 100% (Công ty CP Nhà ga quốc tế Cam Ranh – CRTC).
o Tư nhân tham gia xây dựng, khai thác, vận hành, bảo trì nhà ga mà không qua ACV.
o Tổng vốn đầu tư hơn 3.700 tỷ đồng – hiệu quả vận hành cao, dịch vụ đạt chuẩn 4 sao Skytrax. Sân bay Phú Quốc
o Trước đây là sân bay quân sự, sau chuyển thành dân dụng.
o Tổng công ty Cảng hàng không Việt Nam (ACV) đầu tư, nhưng có đề xuất từ Tập
đoàn T&T muốn xây dựng nhà ga và đường cất hạ cánh mới theo hình thức PPP.
Nhà ga T1 – Sân bay Nội Bài o Vietnam Airlines từng đề xuất được tiếp nhận quản lý
và khai thác nhà ga T1, thay vì ACV.
o Mục tiêu: nâng cao hiệu quả khai thác, chuyên nghiệp hóa dịch vụ hành khách nội địa.
o Long Thành – Dự án tiềm năng để triển khai tư nhân hóa
o Với tổng mức đầu tư hơn 16 tỷ USD, đây là một dự án hạ tầng hàng không quy mô rất lớn.
o Đang có đề xuất áp dụng hợp tác công – tư (PPP) để huy động vốn tư nhân vào
các hạng mục như nhà ga hành khách, kho hàng hóa, dịch vụ mặt đất…
Thách thức trong thực tiễn o Khung pháp lý còn thiếu rõ ràng, chưa có quy định đầy
đủ về các hình thức nhượng quyền, khai thác hạ tầng hàng không.
o Lo ngại mất kiểm soát chiến lược, đặc biệt ở các sân bay cửa ngõ quốc gia.
o Tâm lý e ngại của các cơ quan quản lý, chưa tạo điều kiện đủ để tư nhân tham gia sâu.
7) Các lưu ý khi tư nhân hóa CHK-SB
Khi triển khai tư nhân hóa trong lĩnh vực hàng không, đặc biệt là với các cảng hàng không – sân
bay, cần lưu ý những nội dung sau:
Vấn đề độc quyền sau nhượng quyền
Sau khi tư nhân hóa hoặc nhượng quyền, chủ đầu tư không được quyền độc
quyền trong việc cung cấp dịch vụ.
o Phí hàng không, giá dịch vụ phải tuân theo quy định của Bộ GTVT và Bộ Tài chính.
o Các nhà khai thác không được phân biệt đối xử hay từ chối phục vụ các hãng
hàng không đã được cấp phép.
Giữ vai trò quản lý nhà nước o Các giấy phép, điều phối giờ cất hạ cánh (slot), an ninh
hàng không vẫn thuộc Bộ GTVT, Cảng vụ hàng không.
o Nhà nước cần đảm bảo các nguyên tắc công bằng, minh bạch, không làm tổn hại đến lợi ích công.
An ninh – quốc phòng o Khi chuyển giao cho tư nhân, cần bảo đảm yếu tố an ninh quốc
phòng trong khai thác cảng hàng không, đặc biệt tại các cửa ngõ quốc gia.
Rõ ràng về hợp đồng và pháp lý o Cần làm rõ: quyền sở hữu – quyền quản lý – quyền khai thác.
o Tránh mập mờ giữa hình thức cho thuê, giao khai thác, hay nhượng quyền toàn
bộ, dẫn đến tranh chấp về pháp lý.
8) Các cấp độ tư nhân hóa CHK-SB (3 cấp độ)
Tư nhân hóa CHK-SB có thể thực hiện theo 3 cấp độ tăng dần theo mức độ tham gia và kiểm soát của khu vực tư nhân:
Mức độ 1 – Thương mại hóa (Commercialization) o Sở hữu – kiểm soát – đầu tư: Nhà
nước 100% quyền sở hữu và kiểm soát cả về hạ tầng, tài sản, và hoạt động vận hành.
o Tư nhân chỉ tham gia vận hành hoặc cung cấp dịch vụ hỗ trợ theo dạng O&M hoặc
hợp đồng dịch vụ như uảng cáo, dịch vụ ăn uống, cửa hàng miễn thuế, cho thuê mặt bằng, logistic… o Ví dụ:
Cho thuê kiosk bán hàng tại sân bay
Liên kết với các hãng vận tải mặt đất để đưa đón hành khách
Nhượng quyền quảng cáo trong nhà ga Ưu điểm:
Nhà nước vẫn giữ quyền kiểm soát chặt chẽ o
Dễ triển khai vì ít thay đổi cơ cấu sở hữu Hạn chế:
o Tư nhân không được tiếp cận các mảng khai thác cốt lõi o Khó
tận dụng tiềm năng vốn, công nghệ và sáng tạo từ tư nhân
Mức độ 2 – Cổ phần hóa chi phối hoặc nhượng quyền (Partial privatization) Đặc điểm: •
Nhà nước vẫn giữ vai trò chi phối nhưng cho phép tư nhân tham gia đầu tư – khai
thác – vận hành một số hạng mục. •
Có thể áp dụng mô hình:
o Cổ phần hóa doanh nghiệp cảng hàng không o Hợp đồng BOT, BTO, BT, hoặc
liên doanh liên kết Các yếu tố chia sẻ:
o Sở hữu: Nhà nước và tư nhân cùng sở hữu một số bộ phận (ví dụ: nhà ga hành
khách do tư nhân đầu tư).
o Kiểm soát: Có thể là đồng quản lý hoặc Nhà nước quản lý chung, còn tư nhân
quản lý phần được giao.
o Đầu tư: Tư nhân đầu tư hạ tầng, thiết bị, dịch vụ thương mại. Ví dụ:
o Nhà ga T2 – sân bay Cam Ranh: Do tư nhân (CRTC) đầu tư và khai thác độc lập với ACV.
o Sân bay Đà Nẵng – nhà ga quốc tế: Nhượng quyền mặt bằng và khai thác cho Taseco, AOV.
o Vietnam Airlines đề xuất quản lý T1 Nội Bài: Cạnh tranh với ACV trong khai thác nhà ga. Ưu điểm:
o Giúp huy động vốn xã hội hóa
o Khai thác được kinh nghiệm, công nghệ quản trị của tư nhân o Chia sẻ
rủi ro tài chính với nhà đầu tư Hạn chế: o
Dễ nảy sinh xung đột quyền lợi, mâu thuẫn quản lý o
Nếu thiếu quy định rõ ràng, tư nhân hóa nửa vời có thể dẫn tới trì
trệ Mức độ 3 – Tư nhân hóa hoàn toàn (Full privatization) Đặc điểm: •
Tư nhân sở hữu, đầu tư, quản lý và khai thác toàn bộ sân bay Nhà nước chỉ giữ vai
trò quản lý nhà nước thông qua:
o Cấp phép hoạt động o
Kiểm soát an ninh, an toàn o Phân
bổ slot, điều phối bay Ví dụ quốc tế: •
Heathrow Airport (Anh): Tư nhân hóa toàn phần, thuộc sở hữu của tập đoàn tư nhân. •
Sydney Airport (Úc): Cổ phần hóa toàn bộ, niêm yết trên thị trường chứng khoán. •
Delhi Airport (Ấn Độ): Tư nhân nắm 74%, chính phủ 26% Ưu điểm: •
Huy động được nguồn lực tài chính khổng lồ •
Khuyến khích cạnh tranh, sáng tạo, tối ưu hiệu quả khai thác •
Rút ngắn tiến độ đầu tư Hạn chế: •
Nhà nước mất quyền kiểm soát chiến lược tại hạ tầng quan trọng •
Dễ bị lạm dụng quyền lực thị trường, tăng giá dịch vụ •
Nguy cơ xung đột lợi ích nếu tư nhân vì lợi nhuận mà xem nhẹ an ninh – quốc phòng
9) Giới thiệu chung về Dự án CHK-SB quốc tế Long Thành
Cảng hàng không quốc tế Long Thành là dự án hạ tầng hàng không lớn nhất Việt Nam:
Vị trí địa lý – vai trò chiến lược
Địa điểm: Xã Bình Sơn, huyện Long Thành, tỉnh Đồng Nai – nằm cách TP. Hồ Chí Minh khoảng 40 km. •
Tổng diện tích quy hoạch: Khoảng 5.000 ha, bao gồm cả hạ tầng sân bay và khu dịch vụ logistics, dân cư. •
Tính chất chiến lược:
o Là cảng hàng không quốc tế cửa ngõ phía Nam, giảm tải cho sân bay Tân Sơn
Nhất vốn đang quá tải trầm trọng.
o Có khả năng phát triển thành “trung tâm trung chuyển (hub)” quốc tế trong khu
vực ASEAN, cạnh tranh với Changi (Singapore), Suvarnabhumi (Thái Lan).
Quy mô – công suất thiết kế •
Dự án được chia thành 3 giai đoạn chính:
o Giai đoạn 1 (2021–2030): Xây dựng 1 đường cất hạ cánh, 1 nhà ga hành khách,
công suất 25 triệu khách/năm và 1,2 triệu tấn hàng hóa/năm.
o Giai đoạn 2 (sau 2030): Mở rộng lên 2 đường cất hạ cánh và thêm nhà ga, nâng
công suất lên 50 triệu khách/năm.
o Giai đoạn 3 (hoàn chỉnh sau 2050): Tổng công suất 100 triệu hành khách/năm
và 5 triệu tấn hàng hóa/năm.
Tổng mức đầu tư dự kiến giai đoạn 1: khoảng 109.000 tỷ đồng (~4,6 tỷ USD) – được xem là
dự án hạ tầng giao thông lớn nhất trong lịch sử Việt Nam Cấu phần hạ tầng chính của giai đoạn 1
Theo tài liệu, giai đoạn 1 của dự án Long Thành bao gồm: •
Đường cất hạ cánh số 1 dài 4.000 m, rộng 75 m (tiêu chuẩn ICAO cấp 4F – khai thác máy bay thân rộng A380). •
Nhà ga hành khách T1 diện tích hơn 373.000 m² – biểu tượng là hình lá cọ cách điệu. •
Đường lăn nối, sân đỗ máy bay, hệ thống taxiway đạt tiêu chuẩn quốc tế. •
Khu logistics, bảo dưỡng kỹ thuật máy bay, hệ thống giao thông kết nối bên ngoài sân
bay (cao tốc Dầu Giây – Long Thành, metro…).
Chủ đầu tư – Đơn vị thực hiện •
Tổng công ty Cảng hàng không Việt Nam (ACV) được giao là chủ đầu tư giai đoạn 1,
với phần vốn tự có khoảng 36.000 tỷ đồng. •
Các hạng mục phụ trợ có thể mời gọi tư nhân tham gia theo hình thức PPP hoặc nhượng quyền.
Tình trạng triển khai (theo thời điểm tài liệu) •
Dự án đã hoàn thành 100% giải phóng mặt bằng giai đoạn 1 (hơn 1.800 ha). •
Năm 2023: đã khởi công nhà ga hành khách và đường cất hạ cánh. •
Kế hoạch vận hành thử: dự kiến cuối năm 2026. •
Mục tiêu: đưa vào khai thác thương mại năm 2027.
Ý nghĩa tổng thể của dự án •
Là biểu tượng phát triển hạ tầng hàng không quốc gia, thúc đẩy kết nối vùng kinh tế trọng điểm phía Nam. •
Góp phần xây dựng “Airport City” – mô hình kinh tế tích hợp sân bay, logistics, công
nghiệp và đô thị thông minh. •
Góp phần đưa Việt Nam trở thành trung tâm trung chuyển quốc tế, tăng năng lực cạnh tranh trong khu vực.
10) Nêu tóm tắt các phương án tư nhân hóa CHK-SB Long Thành
Có 3 phương án đầu tư được đề xuất cho việc khai thác và phát triển Long Thành:
Phương án 1: Đầu tư bằng vốn vay ODA •
Nhà đầu tư sử dụng vốn ODA (Chính phủ vay và cho doanh nghiệp vay lại). •
Ưu điểm: chi phí vay thấp, bảo đảm sự kiểm soát của Nhà nước. •
Nhược điểm: ràng buộc điều kiện của nhà tài trợ, chậm trễ trong triển khai.
Phương án 2: Giao ACV đầu tư bằng vốn tự có •
ACV tự bỏ vốn hoặc lập công ty mới, giữ cổ phần chi phối. •
Ưu điểm: tận dụng năng lực ACV, không phụ thuộc ODA. •
Nhược điểm: vốn ACV hạn chế, tính cạnh tranh chưa cao, dễ rơi vào độc quyền.
Phương án 3: Hợp tác công tư (PPP – hợp đồng BOT)
Đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức PPP. •
Doanh nghiệp tự huy động vốn, đầu tư, khai thác, sau đó hoàn vốn.
Ưu điểm: huy động nguồn lực xã hội, tăng tính minh bạch. •
Nhược điểm: đòi hỏi khuôn khổ pháp lý rõ ràng, kiểm soát rủi ro chặt chẽ
11) Nguyên tắc chọn đối tác PPP
Khi chọn đối tác tư nhân cho dự án đầu tư sân bay theo hình thức PPP, đặc biệt là các dự án quy
mô như Long Thành, cần đảm bảo các nguyên tắc then chốt sau: a) Tuân thủ pháp luật và quy
trình cạnh tranh minh bạch Căn cứ Luật PPP 2020 và các nghị định hướng dẫn. •
Quy trình phải rõ ràng từ khâu lập báo cáo tiền khả thi, hồ sơ mời thầu, đánh giá năng
lực, và công khai kết quả. •
Tránh hiện tượng “chỉ định thầu trá hình” hoặc ưu ái nhà đầu tư quen biết.
b) Năng lực kỹ thuật, tài chính và kinh nghiệm thực tế •
Nhà đầu tư phải chứng minh có đủ vốn tự có, khả năng huy động vốn tín dụng. •
Có kinh nghiệm vận hành sân bay hoặc liên kết với đơn vị có chứng chỉ ICAO, IATA, ACI. •
Tránh chọn những nhà đầu tư chỉ có năng lực tài chính nhưng không có chuyên môn khai thác hàng không.
c) Không làm phương hại đến lợi ích công •
Phải đảm bảo rằng việc nhượng quyền không khiến giá vé máy bay, giá dịch vụ tăng vọt bất hợp lý. •
Dịch vụ phải tuân theo chuẩn an ninh, an toàn và chất lượng phục vụ hành khách theo quy định ICAO/IATA.
d) Không tạo độc quyền hay bóp méo cạnh tranh •
Phải đảm bảo không có nhà đầu tư nào được quyền loại trừ hãng bay nào, hay chi phối mức
phí khai thác bến đỗ, mặt bằng. •
Nhà đầu tư không được can thiệp vào quyền phân bổ slot – quyền thuộc Cảng vụ Hàng không.
12) Cơ sở triển khai tư nhân hóa sân bay Long Thành
Việc tư nhân hóa Long Thành không chỉ xuất phát từ nhu cầu vốn, mà còn dựa trên nền tảng chính
sách, thực tiễn quốc tế và đặc điểm nội tại của dự án:
a) Khung pháp lý đầy đủ và cho phép tư nhân tham gia
Luật PPP (2020) là nền tảng quan trọng. •
Nghị định số 35/2021/NĐ-CP hướng dẫn cụ thể việc lập, thẩm định và thực hiện dự án PPP. •
Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp, Luật Hàng không dân dụng (sửa đổi) đều đã mở cửa cho tư nhân.
b) Nguồn lực công hạn chế – cần xã hội hóa •
Tổng đầu tư giai đoạn 1 của Long Thành đã hơn 109.000 tỷ đồng (~4,6 tỷ USD). •
ACV chỉ có thể đảm nhận được một phần đầu tư, trong khi Nhà nước đang ưu tiên ngân
sách cho lĩnh vực y tế, giáo dục, an sinh xã hội.
c) Thực tiễn từ các sân bay khác tại Việt Nam •
Tư nhân đầu tư nhà ga T2 Cam Ranh thành công về mặt thương mại và vận hành chuẩn quốc tế. •
Nhà ga T3 Tân Sơn Nhất cũng đang được đề xuất theo hướng xã hội hóa.
d) Cạnh tranh khu vực •
Nếu Long Thành không kịp tiến độ, các sân bay quốc tế lớn khác trong khu vực như
Suvarnabhumi (Thái Lan), Changi (Singapore) hay Kuala Lumpur (Malaysia) sẽ chiếm thị
phần trung chuyển khu vực.
13) Các đề xuất để hạn chế khuyết điểm của tư nhân hóa
Tư nhân hóa tuy mang lại lợi ích nhưng cũng tiềm ẩn rủi ro. Vì vậy, cần có các giải pháp phòng ngừa và kiểm soát:
a) Tách bạch rõ ràng giữa quyền sở hữu, quyền khai thác, và quyền quản lý Không để xảy
ra mâu thuẫn lợi ích giữa cơ quan quản lý nhà nước và nhà đầu tư. •
Hợp đồng PPP cần ghi rõ phạm vi quyền hạn, chế tài nếu vi phạm.
b) Thiết lập cơ chế điều tiết độc lập •
Giống như Cục điều tiết giá điện hay xăng dầu, cần có một cơ quan chuyên giám sát hoạt
động giá cả và dịch vụ trong cảng hàng không.
c) Giữ sân bay chiến lược dưới sự kiểm soát Nhà nước
Các sân bay cửa ngõ như Long Thành, Nội Bài, Tân Sơn Nhất không nên để tư nhân nắm toàn quyền sở hữu. •
Chỉ nên tư nhân hóa từng phần: nhà ga, mặt bằng thương mại, khu logistics, dịch vụ phi hàng không.
d) Tăng tính cạnh tranh trong nhượng quyền •
Chia nhỏ các dịch vụ để đấu thầu nhiều bên cùng lúc (multi-package PPP). •
Tránh giao toàn bộ sân bay cho một nhà đầu tư duy nhất dẫn đến độc quyền trong cả 20– 30 năm.
14) Phân tích khía cạnh pháp lý của phương án 1: Sử dụng vốn ODA
Mô tả phương án 1 •
Nhà nước vay vốn ODA từ tổ chức quốc tế (ví dụ JICA, ADB, World Bank). •
Doanh nghiệp trong nước (như ACV) vay lại hoặc được cấp vốn để đầu tư sân bay Long Thành.
Ưu điểm về pháp lý •
ODA thường đi kèm cam kết trách nhiệm rõ ràng: minh bạch tài chính, tuân thủ quy
trình đấu thầu, bảo đảm môi trường. •
Nhà nước kiểm soát được toàn bộ quy trình đầu tư, vận hành. •
Phù hợp với các hạng mục nhạy cảm: đường băng, tháp kiểm soát không lưu, hạ tầng an ninh.
Bất lợi pháp lý và thực tiễn •
Ràng buộc từ nhà tài trợ: phải dùng nhà thầu nước ngoài, thiết bị từ quốc gia tài trợ. •
Quá trình phê duyệt, giải ngân kéo dài, chậm trễ, phụ thuộc vào đánh giá từ tổ chức ODA. •
Không linh hoạt trong thay đổi thiết kế, công nghệ hoặc điều chỉnh tiến độ nếu cần. •
Rủi ro về nợ công: nếu dự án không hoàn vốn tốt, gánh nặng sẽ chuyển sang ngân sách nhà nước.
Vì vậy, tuy phương án 1 có pháp lý ổn định và dễ kiểm soát, nhưng lại khó đáp ứng tiến độ
gấp rút và hạn chế sự tham gia của tư nhân năng động.
15) Phân tích, đánh giá khía cạnh quản lý nhà nước của phương án 1 (vốn ODA) Ưu điểm: •
Nhà nước kiểm soát hoàn toàn hoạt động đầu tư – xây dựng – khai thác sân bay vì vốn
được cấp hoặc cho vay lại từ ngân sách nhà nước. •
Tăng cường vai trò điều tiết và quản lý ngành hàng không, đặc biệt trong các lĩnh vực
chiến lược như an ninh, an toàn bay, và kiểm soát không lưu. •
Giảm nguy cơ bị thao túng hay lệ thuộc bởi các doanh nghiệp tư nhân nước ngoài. Nhược điểm: •
Quản lý kém hiệu quả nếu thiếu chuyên môn vận hành, nhất là khi các cơ quan nhà
nước không có kinh nghiệm vận hành sân bay quy mô lớn. •
Thiếu linh hoạt trong triển khai do phụ thuộc nhiều vào thủ tục hành chính, giám sát
ODA, dẫn đến chậm trễ, đội vốn. •
Không tận dụng được kinh nghiệm, công nghệ, sáng kiến từ khu vực tư nhân trong việc tối
ưu hóa dịch vụ sân bay.
16) Phân tích, đánh giá khía cạnh hiệu quả khai thác của phương án 1 Ưu điểm: •
Chi phí vốn thấp: Vì ODA thường có lãi suất ưu đãi, thời gian trả dài. •
Kiểm soát dịch vụ chặt chẽ, ít biến động giá cả, đảm bảo ổn định xã hội. Nhược điểm: •
Thiếu động lực khai thác thương mại tối ưu, vì mô hình “làm công ăn lương” dễ dẫn đến trì trệ. •
Hiệu quả kinh doanh thấp, dễ phát sinh thua lỗ, đặc biệt khi áp lực hoàn vốn không đủ mạnh. •
Không tạo được môi trường cạnh tranh và đổi mới dịch vụ, dễ dẫn đến lãng phí nguồn lực.
17) Phân tích, đánh giá khía cạnh pháp lý của phương án 2 (giao ACV đầu tư bằng vốn tựcó)
Phương án 2 có hai hình thức: •
Giao trực tiếp cho ACV đầu tư
Hoặc giao ACV thành lập pháp nhân mới, chiếm vốn chi phối Ưu điểm: •
Rõ ràng về chủ thể quản lý, sử dụng nguồn vốn doanh nghiệp, không làm gia tăng nợ công. •
Phù hợp với quy định pháp luật hiện hành về cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước. •
Tính pháp lý cao vì ACV là doanh nghiệp niêm yết, chịu sự giám sát tài chính độc lập. Nhược điểm: •
Có thể dẫn đến độc quyền khai thác nếu ACV kiểm soát toàn bộ dự án, đặc biệt là nhà ga, dịch vụ mặt đất. •
Dễ gây tranh cãi về tính công bằng nếu không đấu thầu cạnh tranh. •
Pháp lý thiếu rõ ràng về cơ chế ưu đãi, chia sẻ rủi ro giữa ACV và Nhà nước.
18) Phân tích, đánh giá khía cạnh quản lý nhà nước của phương án 2 Ưu điểm: •
Dễ kiểm soát hơn tư nhân vì ACV là doanh nghiệp nhà nước, nhà nước có thể can thiệp
quản lý khi cần thiết. •
Vẫn giữ được quyền điều phối slot, giám sát an ninh – an toàn bay qua Bộ GTVT và Cục Hàng không Việt Nam. Nhược điểm: •
Nếu không có đối trọng cạnh tranh, quản lý nhà nước khó phân biệt ranh giới giữa quản
lý và vận hành, có nguy cơ ACV tự tung tự tác trong lĩnh vực dịch vụ. •
Thiếu minh bạch nếu ACV không công khai đầy đủ kế hoạch đầu tư, không thông qua
đấu thầu lựa chọn đối tác phụ.
19) Phân tích, đánh giá khía cạnh hiệu quả khai thác của phương án 2 Ưu điểm: •
ACV có kinh nghiệm quản lý hơn 20 sân bay, có đội ngũ nhân sự kỹ thuật và cơ sở vật chất tốt. •
Có thể triển khai nhanh vì không cần đấu thầu phức tạp, phù hợp với yêu cầu tiến độ cấp bách của Long Thành. Nhược điểm: •
ACV thiếu vốn dài hạn, trong khi vốn đầu tư cho Long Thành rất lớn. Nếu không huy
động được vốn ngoài, sẽ ảnh hưởng tiến độ. •
Cách vận hành theo kiểu “nửa công nửa tư” có thể thiếu linh hoạt, đặc biệt trong khai thác thương mại dịch vụ. •
Ít tạo ra áp lực cạnh tranh, khó thúc đẩy đổi mới sáng tạo so với môi trường PPP đa nhà đầu tư.
20) Nêu và giải thích phương án sẽ lựa chọn
Đề xuất lựa chọn: Phương án 3 – Hợp tác công tư (PPP – BOT) Lý do lựa chọn: •
Huy động được vốn từ khu vực tư nhân, giảm gánh nặng ngân sách nhà nước. •
Tạo điều kiện cho các nhà đầu tư lớn trong và ngoài nước tham gia cạnh tranh công
bằng, chọn được đối tác có năng lực. •
Tăng tính minh bạch và hiệu quả nhờ giám sát chặt chẽ từ Nhà nước và cơ chế đấu thầu.
Ưu thế nổi bật: •
Khuyến khích đổi mới, nâng cao chất lượng dịch vụ hành khách, logistics. •
Thúc đẩy phát triển kinh tế vùng và xây dựng Long Thành thành "hub hàng không khu vực".
Lưu ý khi chọn PPP: •
Cần hoàn thiện khung pháp lý, giám sát hợp đồng PPP chặt chẽ. •
Nhà nước vẫn cần giữ quyền kiểm soát các yếu tố an ninh, điều phối bay, và slot khai thác.
Tóm lại, PPP là phương án cân bằng giữa hiệu quả đầu tư, kiểm soát nhà nước và sự
tham gia của tư nhân, phù hợp với xu thế phát triển sân bay quốc tế hiện đại
1. KIỂM SOÁT CỔ PHẦN HHK
Nghị định 89/2019/NĐ-CP Trình bày
Nghị định 89/2019/NĐ-CP (sửa đổi Nghị định 92/2016/NĐ-CP và Nghị định 30/2013/NĐ-
CP) quy định rõ về tỷ lệ sở hữu và quyền kiểm soát của nhà đầu tư nước ngoài trong các
hãng hàng không Việt Nam.
* Điều kiện về vốn: •
Tổng tỷ lệ sở hữu vốn của nhà đầu tư nước ngoài trong hãng hàng không Việt Nam không vượt quá 34%. •
Phải có ít nhất một cá nhân Việt Nam hoặc một pháp nhân Việt Nam giữ phần vốn điều lệ lớn nhất •
Trường hợp pháp nhân Việt Nam có vốn đầu tư nước ngoài góp vốn thì phần vốn nước
ngoài chiếm không quá 49% vốn điều lệ của pháp nhân •
Việc chuyển nhượng cổ phần, phần vốn góp của doanh nghiệp kinh doanh vận tải hàng
không không có vốn đầu tư nước ngoài cho nhà đầu tư nước ngoài chỉ được thực hiện sau
02 năm kể từ ngày được cấp giấy phép kinh doanh vận tải hàng không.
*Điều kiện về tổ chức kiểm soát và quốc tịch: •
Doanh nghiệp hàng không có vốn đầu tư nước ngoài phải do phía Việt Nam nắm quyền kiểm soát. •
Quyền kiểm soát được hiểu là:
o Người đại diện theo pháp luật là công dân Việt Nam và thường trú tại Việt Nam.
o Tỷ lệ vốn góp của cá nhân, tổ chức Việt Nam phải chiếm trên 50%, trong đó ít nhất
một tổ chức Việt Nam phải nắm trên 30% vốn điều lệ. •
Chủ tịch HĐQT, Tổng giám đốc phải là người Việt Nam và cư trú tại Việt Nam. Phân tích: a) Khía cạnh pháp lý •
Quy định này nhằm đảm bảo chủ quyền quốc gia trong ngành hàng không – một lĩnh vực
có ảnh hưởng trực tiếp đến an ninh quốc phòng. •
Việc giới hạn 34% sở hữu của nhà đầu tư nước ngoài là phù hợp với Luật Hàng không dân
dụng Việt Nam, đồng thời tương thích với chuẩn mực của Tổ chức Hàng không dân dụng
quốc tế (ICAO) về phân biệt hãng hàng không quốc gia.
b) Khía cạnh kiểm soát quản trị •
Bắt buộc người đại diện pháp luật, Chủ tịch HĐQT và Tổng giám đốc là người Việt Nam
cho phép giữ quyền kiểm soát thực chất, tránh việc "núp bóng" đầu tư nước ngoài. •
Yêu cầu tổ chức Việt Nam giữ ít nhất 30% vốn tạo ra “điểm neo kiểm soát” về mặt sở hữu.
c) Khía cạnh đầu tư – thị trường •
Hạn chế này có thể gây khó khăn trong huy động vốn đầu tư lớn cho các hãng hàng
không mới hoặc các hãng cần mở rộng quy mô (đặc biệt sau COVID-19). •
Tuy nhiên, vẫn cho phép nhà đầu tư nước ngoài tham gia ở mức độ hợp lý, góp phần
nâng cao chất lượng dịch vụ, năng lực quản trị. •
Việc tăng tỷ lệ sở hữu tối đa của nhà đầu tư nước ngoài từ 30% lên 34% cho thấy sự
cởi mở hơn trong việc thu hút vốn và công nghệ từ nước ngoài •
Bãi bỏ Điều 4 (Nghị định 92/2016/NĐ-CP) về thời hạn 2 năm chuyển nhượng: Giúp
tăng tính linh hoạt cho việc chuyển nhượng cổ phần, phần vốn góp, tạo điều kiện thuận
lợi hơn cho hoạt động đầu tư và thoái vốn. Đánh giá:
*Tác động tích cực: •
Đảm bảo chủ quyền và an ninh quốc gia: Việc giữ quyền kiểm soát của người Việt
và tổ chức Việt là bảo vệ lợi ích quốc gia, phòng ngừa nguy cơ thao túng từ nước ngoài
trong lĩnh vực chiến lược. •
Kiểm soát chặt dòng vốn và năng lực vận hành o Tránh trường hợp đầu tư "núp
bóng" hoặc vốn ảo, vốn vay làm tăng rủi ro hệ thống.
o Giữ lại quyền quản trị điều hành chiến lược (quyết định đội bay, mạng đường bay, đối tác liên kết…). •
Phù hợp với thực tiễn quốc tế o Nhiều quốc gia cũng có quy định tương tự:
Mỹ: giới hạn 25% sở hữu nước ngoài
Indonesia, Philippines: tối đa 40% EU: quy định
sở hữu đa số bởi công dân EU *Tác động hạn chế / tiêu cực: •
Khó thu hút vốn FDI quy mô lớn o Nhà đầu tư nước ngoài có thể không mặn mà
khi không được nắm quyền kiểm soát hoặc sở hữu chi phối.
o Trong bối cảnh cạnh tranh toàn cầu và chi phí đầu tư đội bay rất lớn (1 chiếc Boeing
787 khoảng 250–300 triệu USD), mức trần 34% bị xem là rào cản. •
Rủi ro "sở hữu danh nghĩa": Một số hãng có thể lách luật bằng cách để nhà đầu tư
nước ngoài nắm cổ phần thông qua công ty “vỏ bọc” trong nước, làm mờ ranh giới sở
hữu thực sự → khó kiểm soát. •
Cản trở hợp tác quốc tế: Một số liên minh hàng không toàn cầu (Star Alliance,
SkyTeam...) có yêu cầu nhất định về mức sở hữu hoặc chia sẻ quyền quản lý, điều này
có thể gây khó khăn cho việc liên doanh chiến lược.
Nghị định 92/2016/NĐ-CP Trình bày:
*Điều kiện về vốn: •
Bên nước ngoài ≤ 30% & Phải có ít nhất một cá nhân Việt Nam hoặc một pháp nhân
Việt Nam giữ phần vốn điều lệ lớn nhất. •
Trường hợp pháp nhân Việt Nam có vốn đầu tư nước ngoài thì phần vốn góp nước
ngoài chiếm không quá 49% vốn điều lệ của pháp nhân.
*Điều kiện kiểm soát của phía Việt Nam: •
Doanh nghiệp được cấp phép phải do tổ chức, cá nhân Việt Nam chiếm tỷ lệ vốn chi phối (trên 50%). •
Người đại diện theo pháp luật, Tổng giám đốc và Chủ tịch HĐQT bắt buộc là công dân
Việt Nam thường trú tại Việt Nam. •
Doanh nghiệp phải đảm bảo là hãng hàng không mang quốc tịch Việt Nam, phù hợp
với quy định quốc tế để khai thác các quyền vận chuyển hàng không. Phân tích:
a) Về tỷ lệ sở hữu:
Giới hạn 30% là khá thấp nếu so với mặt bằng khu vực và quốc tế. Điều này phản ánh sự thận
trọng trong việc mở cửa ngành hàng không, vốn được xem là lĩnh vực đặc biệt nhạy cảm về an ninh quốc gia. b) Về kiểm soát:
Quy định yêu cầu doanh nghiệp hàng không có vốn nước ngoài vẫn phải được kiểm soát bởi
cá nhân/tổ chức Việt Nam. Điều này thể hiện: o Quan điểm bảo vệ chủ quyền hàng không;
o Đồng thời tuân thủ quy định của ICAO rằng hãng hàng không quốc gia phải do phía
trong nước kiểm soát đáng kể (substantial ownership and effective control).
c) Phân tích ràng buộc pháp lý:
Việc quy định rõ các vị trí chủ chốt như đại diện pháp luật, tổng giám đốc, chủ tịch HĐQT là
người Việt là để kiểm soát yếu tố quản trị chiến lược, đảm bảo không để doanh nghiệp
nước ngoài chi phối điều hành hãng hàng không nội địa. Đánh giá
*Tác động tích cực:
• Đảm bảo chủ quyền quốc gia: Ngành hàng không liên quan trực tiếp đến an ninh –
quốc phòng, nên quy định chặt chẽ về sở hữu nước ngoài là cần thiết để tránh rủi ro bị
chi phối bởi nước ngoài.
• Tạo hành lang pháp lý rõ ràng: Nghị định đã thiết lập nguyên tắc kiểm soát nội địa
(domestic control) rõ ràng, thuận lợi cho việc xét duyệt, cấp phép và giám sát hoạt động
của các hãng hàng không có yếu tố FDI.
• Phù hợp với thông lệ quốc tế: ICAO và nhiều quốc gia cũng có quy định hạn chế sở
hữu nước ngoài (thường ở mức 25–49%) trong ngành hàng không – vì lý do liên quan
đến quyền vận chuyển hàng không quốc tế (air traffic rights) theo hiệp định song phương.
*Tác động hạn chế:
• Hạn chế thu hút đầu tư: Trần 30% là thấp – không hấp dẫn các nhà đầu tư chiến lược
lớn (như Singapore Airlines, Qatar Airways...) vì họ không thể nắm quyền chi phối.
• Thiếu linh hoạt: Trong bối cảnh ngành hàng không cần vốn lớn để phát triển đội bay,
hạ tầng dịch vụ... thì quy định này khiến doanh nghiệp Việt phụ thuộc chủ yếu vào vốn
trong nước, vốn không dồi dào.
• Cản trở hình thành các hãng hàng không liên doanh chất lượng cao: Hạn chế
quyền sở hữu làm giảm cơ hội kết nối thương hiệu và kinh nghiệm quốc tế vào ngành hàng không Việt Nam.
Sự khác biệt trong quy định về Sở hữu và kiểm soát cổ phần của HHK có vốn nước ngoài
1. Về tỷ lệ vốn điều lệ tối đa của nhà đầu tư nước ngoài •
Nghị định 92/2016/NĐ-CP: Giới hạn mức sở hữu của nhà đầu tư nước ngoài ở mức không
vượt quá 30% vốn điều lệ của hãng hàng không.
Nghị định 89/2019/NĐ-CP: Điều chỉnh tăng tỷ lệ này lên không vượt quá 34%, cho
phép mở rộng khả năng thu hút vốn đầu tư nước ngoài nhưng vẫn đảm bảo tỷ lệ kiểm
soát của phía Việt Nam.
Ý nghĩa của thay đổi: Việc tăng giới hạn này phản ánh sự thay đổi trong chính sách
quản lý nhà nước theo hướng cân bằng giữa bảo hộ chủ quyền và mở cửa thị trường,
đồng thời nâng cao sức cạnh tranh cho ngành hàng không nội địa trong bối cảnh hội nhập sâu rộng.
2. Về quy định thời hạn chuyển nhượng cổ phần •
Nghị định 92/2016/NĐ-CP: Đặt ra điều kiện ràng buộc rằng các cổ đông sáng lập chỉ được
chuyển nhượng cổ phần sau ít nhất 02 năm kể từ ngày được cấp Giấy phép kinh doanh vận tải hàng không. •
Nghị định 89/2019/NĐ-CP: Bãi bỏ quy định này, không còn giới hạn thời gian chuyển
nhượng cổ phần, nhằm tạo điều kiện linh hoạt hơn cho nhà đầu tư trong việc cơ cấu vốn,
rút vốn hoặc gọi thêm vốn tùy theo nhu cầu tài chính và chiến lược phát triển.
Ý nghĩa của thay đổi: Bãi bỏ điều kiện về thời gian giữ cổ phần giúp các doanh nghiệp
linh hoạt hơn trong huy động nguồn vốn, phù hợp với thông lệ quốc tế và thực tiễn
vận hành thị trường vốn. Đồng thời, điều này khuyến khích các nhà đầu tư chuyên
nghiệp hơn tham gia vào lĩnh vực hàng không, thay vì ràng buộc bởi thời hạn cứng nhắc.
Ưu điểm của Nghị định 89/2019/NĐ-CP so với Nghị định 92/2016/NĐ-CP
1. Gia tăng tính hấp dẫn cho nhà đầu tư nước ngoài •
Nâng tỷ lệ sở hữu tối đa của nhà đầu tư nước ngoài từ 30% lên 34%, giúp Việt Nam
thể hiện quan điểm mở cửa có kiểm soát trong ngành hàng không. •
Tăng tỷ lệ sở hữu tuy không nhiều nhưng có giá trị tín hiệu tích cực, giúp các nhà đầu tư
yên tâm hơn khi tham gia thị trường Việt Nam.
2. Bổ sung điều kiện kiểm soát nội địa rõ ràng hơn •
Nghị định 89 bổ sung quy định: ít nhất một tổ chức Việt Nam phải nắm ≥30% vốn
điều lệ, điều mà Nghị định 92 chưa đề cập. •
Điều này giúp tăng tính minh bạch và tránh hiện tượng chia nhỏ cổ phần để hợp thức
hóa quyền kiểm soát của phía nước ngoài.
3. Xoá bỏ rào cản trong chuyển nhượng cổ phần