Đề cương môn Luật hành chính - Trường Đại học lao động - xã hội
Ngoài ra, mô hình nhà nước pháp quyền dành cho tư pháp (thẩm phán) một vị trí lớn trong việc đảm bảo tính thượng tôn pháp luật(12). Đề cương môn Luật hành chính - Trường Đại học lao động - xã hội. Tài liệu được sưu tầm gồm 26 trang giúp bạn tham khảo , ôn tập và đạt kết quả cao
Môn: Luật hành chính(LHC101) 68 tài liệu
Trường: Đại học Lao động - Xã hội 1.9 K tài liệu
Tác giả:
Preview text:
Môn: pháp luật hành chính trong xu thế chuyển đổi
Mô hình quản lý công mới và sự vận dụng trong cải cách hành chính ở Việt Nam
Mô hình quản lý công mới (tiếng Anh: New Public Management - NPM), không đơn
giản là hành chính công mới so với hành chính công truyền thống, mà là kết quả quá
trình phát triển của hành chính công trên cơ sở phê phán, khắc phục những hạn chế;
đồng thời kế thừa, phát huy những ưu điểm của từng mô hình hành chính công truyền
thống. Điểm mới của NPM thể hiện rõ ở việc sử dụng cụm từ “quản lý” thay cho cụm
từ “hành chính” với hai ý nghĩa cơ bản: thứ nhất, đặt trọng tâm cải cách vào quản lý
hành chính công gồm cải cách bộ máy quản lý, thể chế quản lý và “nhà quản lý” trong
sản xuất và cung cấp hàng hóa, dịch vụ công; thứ hai, cải cách quản lý khu vực công
theo tinh thần, lý thuyết, phương pháp và kỹ thuật quản lý doanh nghiệp của khu vực tư nhân.
Các mô hình quản lý công mới
Sự ra đời của mô hình quản lý công mới
Theo tác giả Cristopher Hood, quản lý công mới ra đời vào giữa những năm 1970 và nhanh
chóng trở thành mô hình phổ quát trong cải cách hành chính (CCHC) công trên thế giới(1).
Về mặt thực tiễn, NPM xuất hiện bởi ảnh hưởng của bốn xu hướng: 1) Cắt giảm ngân sách
và nhân lực của hành chính công; 2) Tư nhân hóa trong cung cấp dịch vụ công; 3) Tự động
hóa gắn với áp dụng công nghệ thông tin trong sản xuất và phân bổ các dịch vụ công; 4)
Phát triển các chương trình nghị sự quốc tế với trọng tâm là quản lý công, thiết kế chính
sách, ra quyết định và hợp tác giữa các chính phủ trong hành chính công.
Về mặt lý luận, NPM ra đời từ sự kết hợp của hai trào lưu khoa học: một là, trào lưu kinh tế
học tân thể chế (new institutional economics), thể hiện qua sự phát triển của lý thuyết lựa
chọn công, lý thuyết chi phí giao dịch, lý thuyết người ủy nhiệm - người thừa hành và lý
thuyết khác. Kinh tế học tân thể chế giúp tạo ra một tập hợp các nguyên lý CCHC dựa trên
sự cạnh tranh, lựa chọn tiêu dùng, minh bạch và các cấu trúc khuyến khích; khác hẳn các
nguyên lý của hành chính công kiểu quân sự với cấu trúc trật tự thứ bậc, chặt chẽ, cứng
nhắc và kém hiệu quả; hai là, trào lưu quản lý luận (managerialism) kiểu kinh doanh, trào
lưu này giúp tạo ra các nguyên lý hành chính dựa trên chuyên môn quản lý chuyên nghiệp
đòi hỏi sự trao quyền ra quyết định theo kiểu “tự do quản lý” để đạt được các mục tiêu và
phát triển văn hóa phù hợp nhằm đạt hiệu quả cao hơn cho tổ chức. Tuy nhiên, sự kết hợp
này có thể không đồng đều, ví dụ ở New Zealand, NPM dựa nhiều hơn vào kinh tế học tân
thể chế. Trong khi đó, ở Vương quốc Anh và Australia, NPM lại dựa nhiều hơn vào quản lý luận kiểu kinh doanh.
Quản lý công mới năm 1991 - mô hình phổ quát
Năm 1991, Cristopher Hood đã tổng hợp và khái quát được các nội dung cơ bản của NPM
tạo thành mô hình phổ quát có thể áp dụng cho các loại trường hợp CCHC, bao gồm: 1) Sự
tham gia của quản lý chuyên nghiệp thể hiện ở việc trao quyền và trách nhiệm quản lý cho
người đứng đầu tổ chức hành chính; 2) Các tiêu chuẩn và chỉ báo hiệu quả thể hiện ở việc
xác định rõ mục tiêu, mục đích và các chỉ số, chỉ báo đo lường, đánh giá kết quả, hiệu quả
các dịch vụ công; 3) Kiểm soát các đầu ra thể hiện ở việc đề cao kết quả hơn quy trình và 1
việc phân bổ các nguồn lực gắn với hiệu quả được đo lường, đánh giá; 4) Phân tách các đơn
vị trong khu vực công theo hướng phi tập trung hóa, thể hiện ở việc chia tách đơn vị sản
xuất với đơn vị cung cấp bao gồm cả sử dụng hợp đồng thuê khoán trong và ngoài khu vực
dịch vụ công; 5) Chuyển mạnh sang cạnh tranh trong khu vực công bằng cách áp dụng các
thủ tục đấu thầu và hợp đồng nhằm giảm chi phí và tăng hiệu quả; 6) Áp dụng các phong
cách quản lý tư nhân, thể hiện qua việc chuyển đổi từ “đạo đức công vụ kiểu quân sự” sang
chế độ linh hoạt trong tuyển dụng, đãi ngộ và sử dụng các công cụ quản lý của khu vực tư
nhân bao gồm cả các kỹ thuật quan hệ công chúng trong khu vực công; 7) Tăng cường kỷ
luật và tiết kiệm trong sử dụng các nguồn lực thể hiện qua việc cắt giảm chi phí trực tiếp,
tăng kỷ luật lao động, giảm các “chi phí tuân thủ” đối với kinh doanh và tăng kiểm tra các
yêu cầu nguồn lực của khu vực công, đảm bảo “làm nhiều hơn với chi phí ít hơn”. Theo
Cristopher Hood, tất cả các nội dung này có thể không đồng thời xuất hiện và việc những
nội dung hay yếu tố nào thể hiện với mức độ như thế nào là tùy thuộc vào từng trường hợp
cụ thể, từng cuộc CCHC công nhất định.
Quản lý công mới năm 1992 - mô hình quản lý phát minh lại
Năm 1992, hai tác giả Osborne và Gaebler đã xuất bản cuốn sách nổi tiếng “Reinventing
government”(2). Theo đó, NPM được hai tác giả này khái quát thành mô hình “quản lý phát
minh lại” để trả lời câu hỏi làm thế nào chuyển đổi được khu vực công theo tinh thần doanh
nghiệp. Do vậy, có thể gọi đây là mô hình “quản lý theo tinh thần doanh nghiệp”. Sử dụng
ngôn ngữ của đầu thế kỷ XXI có thể gọi là mô hình “NPM khởi nghiệp” với nghĩa là quản
lý hành chính công đảm bảo thúc đẩy khởi nghiệp. Điều này đặt ra vấn đề “mới” cho NPM
là quản lý hành chính công để thúc đẩy tăng thu nhập, thay cho vấn đề cắt giảm chi tiêu công.
Mô hình quản lý “phát minh lại” theo tinh thần doanh nghiệp đối với hành chính công được
tác giả Osborne (1993) tóm tắt thành 07 yếu tố đặc trưng cơ bản sau(3): 1) Xúc tác: quản lý
hành chính công chuyển trọng tâm từ tăng cường xây dựng khu vực công sang thúc đẩy phát
triển khu vực tư nhân và chuyển đổi từ quản lý sang điều chỉnh, “lái” khu vực tư nhân sang
hướng tham gia giải quyết các vấn đề của xã hội; 2) Dựa vào cộng đồng: quản lý hành chính
công chuyển từ bao cấp, làm thay cho cộng đồng sang dựa vào cộng đồng thông qua việc
trao quyền và mở rộng sự tham gia của các gia đình, cộng đồng trong việc giải quyết các
vấn đề của họ; 3) Cạnh tranh: quản lý hành chính công chuyển từ cơ chế độc quyền sang cơ
chế cạnh tranh giữa các bên liên quan trong sản xuất, cung cấp hàng hóa công, dịch vụ
công; 4) Theo đuổi sứ mệnh: quản lý hành chính công chuyển từ cơ chế hoạt động theo quy
tắc sang cơ chế hoạt động theo sứ mệnh. Các tổ chức hành chính được trao quyền xác định
rõ sứ mệnh và mục tiêu để căn cứ vào đó xác định các quy tắc, các biện pháp để các cá nhân
thành viên cùng thực hiện; 5) Hướng đến kết quả: quản lý hành chính công chuyển từ việc
quá chú trọng kiểm soát đầu ra sang chú trọng kiểm soát kết quả, dựa vào kết quả để đánh
giá hiệu quả sản xuất, cung cấp hàng hóa công, dịch vụ công; 6) Phục vụ khách hàng: quản
lý hành chính công chuyển từ phân bổ nguồn lực cho người sản xuất, người cung cấp sang
phân bổ nguồn lực cho người sử dụng như khách hàng của hàng hóa công, dịch vụ công; 7)
Phi tập trung: quản lý hành chính công chuyển từ hệ thống bộ máy tổ chức lớn, cồng kềnh
bao gồm cả thông tin sang hệ thống các bộ máy tổ chức gọn nhẹ với các nguồn lực được
phân bổ, huy động và sử dụng trực tiếp, nhanh chóng, kịp thời, hiệu quả; 8) Phát triển thị
trường: quản lý hành chính công theo kiểu doanh nghiệp, không giản đơn tìm cách đáp ứng 2
nhu cầu thị trường hiện hành mà hướng đến việc tạo ra thị trường mới để phục vụ hiệu quả
hơn nhu cầu của xã hội.
Mô hình quản lý “phát minh lại”, hay quản lý theo tinh thần doanh nghiệp với các đặc trưng
nêu trên không phải để làm theo khẩu hiệu “Nhà nước tối thiểu, thị trường tối đa”, mà mô
hình này được xây dựng nhằm đảm bảo cho nhà nước hoạt động hiệu quả hơn trong việc
đáp ứng nhu cầu phát triển của xã hội. Vì vậy, mô hình này vẫn còn nhiều giá trị lý luận và
vận dụng trong thực tiễn cải cách hành chính công hiện nay trên thế giới.
Quản lý công mới từ năm 2000 đến nay - mô hình cải cách quản lý công
Hai tác giả là Pollitt và Bouckaert đã đưa ra mô hình NPM như cải cách quản lý công lần
đầu(4) vào năm 2000 và tiếp tục sửa đổi, bổ sung đến lần thứ tư vào năm 2017 cho phù hợp
với thời đại(5). Các đặc điểm cơ bản của NPM trong giai đoạn từ năm 2000 đến nay được
trình bày khái quát rõ nhất trong cuốn sách tái bản lần thứ ba năm 2011, theo đó NPM đặc
trưng bởi các nội dung: hợp đồng ngoài; đo lường hiệu quả; hợp tác công tư; các cơ quan quản trị(6).
Cải cách quản lý công được Pollitt và Bouckaert định nghĩa ngắn gọn là các thay đổi trong
cấu trúc và quá trình của các tổ chức khu vực công với mục tiêu là làm cho chúng hoạt động
tốt hơn(7). Định nghĩa này nhấn mạnh cải cách quản lý công không phải chính trị của các tổ
chức thuộc khu vực công cấp quốc gia bao gồm các tổ chức cấp Trung ương, địa phương và
các cơ quan quản lý quốc tế, cơ quan tư vấn quản lý quốc tế.
- Các thành tố của NPM: theo cách tiếp cận cải cách quản lý công, NPM là hệ thống các
thành tố cơ bản gồm: hiệu quả thông qua đo lường các sản phẩm đầu ra; các hình thức tổ
chức tinh gọn, chuyên môn hóa thay cho các hình thức tổ chức cồng kềnh, đa chức năng; sử
dụng rộng rãi các hợp đồng thay thế cho các quan hệ thứ bậc; áp dụng các cơ chế thị trường
hoặc cơ chế kiểu thị trường, bao gồm cơ chế đấu thầu cạnh tranh, các bảng xếp hạng khu
vực công và chế độ trả công gắn với hiệu quả; đặt trọng tâm dịch vụ vào người sử dụng như
“khách hàng” và áp dụng các kỹ thuật cải tiến chất lượng. NPM từ năm 2000 đến nay được
Pollitt và Bouckaert nghiên cứu so sánh với mô hình quản trị công mới và mô hình nhà
nước kiểu Weber mới - hay nhà nước tân Weber. Theo hai tác giả này, mỗi mô hình đặc
trưng bởi một chủ trương lớn. NPM chủ trương làm cho “Chính phủ” cụ thể là quản lý công
hiệu quả hơn và nhạy bén với khách hàng hơn bằng cách áp dụng các phương pháp kiểu
kinh doanh. Trong khi đó, mô hình quản trị công mới chủ trương làm cho “Chính phủ” cụ
thể là quản lý công hiệu quả hơn và hợp thức hơn bằng cách tiếp cận mạng lưới với sự mở
rộng tham gia của các thành phần xã hội trong xây dựng và thực thi chính sách.
- Mô hình cải cách quản lý công: Pollitt và Bouckaert đưa ra mô hình cải cách quản lý công
dưới dạng một sơ đồ logic gồm bốn yếu tố lớn, trong đó yếu tố trung tâm là “quá trình ra
quyết định” của giới tinh hoa, cụ thể là các nhà quản lý cấp cao. Mô hình cải cách quản lý
công cho thấy “hệ thống hành chính” có ảnh hưởng trở lại đối với “quá trình ra quyết định
của giới tinh hoa”. Trong đó, các kết quả đạt được có mối liên hệ ngược với quá trình ra
quyết định và với quá trình thực hiện. Mô hình cải cách quản lý công còn một yếu tố là “các
sự kiện bất ngờ”, ví dụ các thảm họa, hay các sự cố có thể ảnh hưởng tới quá trình ra quyết
định và ảnh hưởng tới hệ thống chính trị, hệ thống này có mối tương tác với các lực lượng
kinh tế - xã hội. Theo Pollitt và Bouckaert, cải cách quản lý công không phải là khoa học, 3
không phải công nghệ quản lý và cũng không phải kết quả của toàn cầu hóa. Cải cách quản
lý công là quá trình chính trị, tổ chức, kinh tế, công nghệ với các kết quả hoàn toàn không xác định(8).
Vận dụng mô hình quản lý công mới trong cải cách hành chính ở Việt Nam hiện nay
Thứ nhất, cần căn cứ vào quan điểm, mục tiêu và nội dung cải cách hành chính.
Nghị quyết số 76/NQ-CP ngày 15/7/2021 của Chính phủ ban hành Chương trình tổng thể
cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021-2030 (Chương trình), xác định rõ những nội
dung chính: 1) Cải cách hành chính là một đột phá phát triển đất nước, gắn với cải cách lập
pháp, cải cách tư pháp và đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng, góp phần xây dựng Nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; 2) Cải cách hành chính phải xuất phát từ lợi ích của
người dân, doanh nghiệp; lấy người dân, doanh nghiêp làm trung tâm; lấy sự hài lòng của
người dân, doanh nghiệp là thước đo đánh giá chất lượng phục vụ của các cơ quan hành
chính nhà nước các cấp; 3) Các nội dung cải cách hành chính phải được tiến hành đồng bộ,
thống nhất, có trọng tâm, trọng điểm, phù hợp với điều kiện thực tiễn và góp phần phát triển
kinh tế - xã hội của đất nước. 4) Cải cách hành chính phải gắn với đổi mới tư duy và hành
động sáng tạo; đổi mới phương thức quản trị hiện đại, ứng dụng công nghệ số, chuyển đổi
số, tận dụng các thành tựu của cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ tư, với lộ trình, bước đi
phù hợp. 5) Cải cách hành chính phải kế thừa các thành tựu cải cách hành chính nhà nước
trong giai đoạn vừa qua; tiếp thu những kinh nghiệm, những bài học thành công trong cải
cách của các nước có nền hành chính phát triển để vận dụng vào thực tiễn một cách phù hợp(9).
Về mục tiêu chung, Chương trình nhấn mạnh: thực hiện mục tiêu xây dựng nền hành chính
dân chủ, chuyên nghiệp, hiện đại, hiệu lực, hiệu quả; xây dựng nền hành chính “tinh gọn”,
“có năng lực kiến tạo phát triển, liêm chính, phục vụ nhân dân”. Về nội dung, Chương trình
tiếp tục thực hiện cải cách thể chế, tổ chức bộ máy hành chính nhà nước và tài chính công.
Đồng thời, tiếp tục thực hiện nội dung cải cách thủ tục hành chính, cải cách chế độ công vụ
và xây dựng, phát triển Chính phủ điện tử, Chính phủ số. Có thể thấy, các yếu tố của NPM
với các biến thể, ít nhiều được phản ánh trong các quan điểm chỉ đạo và các nội dung của
Chương trình. Ví dụ, CCHC gắn với đổi mới lãnh đạo, quản trị, quản lý nhằm phục vụ lợi
ích của người dân và doanh nghiệp; gắn với chuyển đổi số. Đặc biệt, quan điểm CCHC phải
tiếp thu kinh nghiệm trong CCHC của một số quốc gia trên thế giới.
Thứ hai, quản lý công mới trong các nghiên cứu về cải cách hành chính ở Việt Nam.
Một số nghiên cứu không trực tiếp nhắc đến NPM và các biến thể, nhưng đã nhấn mạnh
những nội dung liên quan. Ví dụ, một số nhà nghiên cứu nhấn mạnh CCHC không đơn
thuần là cải cách TTHC, mà thực chất đó là sự đổi mới phương thức quản lý nhà nước, đổi
mới thể chế quản lý hành chính nhà nước trong đó cần phân định rõ lãnh đạo với quản lý
với hành chính(10) và phân công lao động giữa nhà nước, thị trường và xã hội(11). Tuy
nhiên, vấn đề của quản lý không đơn giản là ai làm được và làm tốt cái gì thì giao cho cái
đó, mà vấn đề làm việc gì cho ai và vì ai. Điều này gắn với việc cải cách thể chế, trong đó
cần cụ thể hóa phương thức “Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, Nhân dân làm chủ”. Một số
nghiên cứu bước đầu tìm hiểu, giới thiệu về NPM để gợi mở hướng vận dụng NPM vào cải
cách hành chính ở Việt Nam(12), đổi mới hành chính công theo hướng áp dụng quản lý 4
công hiện đại(13), đổi mới hành chính công truyền thống sang quản lý công mới(14) đã
cảnh báo NPM không phải “chiếc đũa thần” và cần tính đến đặc điểm của môi trường chính
trị để áp dụng phù hợp(15) và đổi mới từ NPM đến quản trị số(16).
Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là vận dụng nội dung, yếu tố gì của NPM vào nội dung cụ thể nào
của CCHC ở Việt Nam. Một số đề xuất cụ thể theo tinh thần NPM là áp dụng cơ chế cạnh
tranh, như ký hợp đồng trên cơ sở kết quả đấu thầu công khai và công bằng trong cung ứng
dịch vụ công. Một số đề xuất khác có thể cần xem xét kỹ lưỡng hơn, ví dụ đề xuất áp dụng
việc cấp phát ngân sách theo chương trình, dự án và đề xuất cơ cấu lại những đơn vị sự
nghiệp cồng kềnh, kém hiệu quả thành các đơn vị tự chủ. Bởi vì chương trình, dự án và tự
chủ đều có thể không mang lại hiệu lực, hiệu quả nếu thiếu căn cứ khoa học và thực tiễn áp
dụng cơ chế quản lý kiểu thị trường phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội. Do đó, vấn đề tự
chủ là làm thế nào nâng cao năng lực của đơn vị cung cấp dịch vụ công, chịu trách nhiệm
trước pháp luật về việc sử dụng có hiệu quả các khoản đầu tư ngân sách nhà nước, mà
không phải là vấn đề cắt giảm ngân sách nhà nước.
Việc áp dụng mô hình NPM với các biến thể khác nhau đòi hỏi phải xem xét, nghiên cứu
một cách hệ thống từng tình huống CCHC. Trong đó, cần nghiên cứu kỹ lưỡng các nội
dung, thành phần, đặc điểm, tính chất của các biến thể NPM. Ví dụ, NPM và các biến thể
nhấn mạnh sự cần thiết phải đổi mới quản lý hành chính công trong CCHC công theo hướng
áp dụng các nguyên lý quản lý của khu vực tư nhân; việc chuyển trọng tâm quản lý dựa theo
đầu vào sang quản lý dựa theo kết quả đầu ra, hiệu quả được đo lường, đánh giá một cách
khoa học và việc áp dụng các cơ chế kiểu kinh doanh, nhưng không đơn thuần coi người sử
dụng là “khách hàng” và không kích cung mà kích cầu trong sản xuất, cung ứng hàng hóa, dịch vụ công./. 5
Cải cách hành chính công: từ mô hình truyền thống đến mô hình hậu quản lý công mới
(LLCT) - Việc nghiên cứu vận dụng có phê phán và sáng tạo các mô hình cải cách là
quan trọng và cần thiết để góp phần xây dựng nền hành chính phục vụ nhân dân, dân
chủ, pháp quyền, chuyên nghiệp, hiện đại, công khai, minh bạch ở Việt Nam hiện nay.
Bài viết trình bày khái quát các nội dung của 3 mô hình hành chính công truyền thống,
3 mô hình quản lý công mới và 5 mô hình hậu quản lý công mới và gợi ý vận dụng
trong cải cách hành chính công ở Việt Nam.
1. Các mô hình hành chính công truyền thống
Đến đầu thế kỷ XX, hành chính công truyền thống được khái quát thành mô hình chung với
những đặc trưng như sau(1): (i) tổ chức hành chính theo hình thức nhiệm sở với các phòng
ban chức năng; (ii) thiết lập cách thức, quy trình được cho là tốt nhất để mọi người tuân thủ;
(iii) sử dụng các cơ quan hành chính công để vừa ban hành, vừa thực thi chính sách công;
(iv) phân định rõ hành chính để thực thi chính sách và chính trị để lãnh đạo đường lối, chiến
lược; (v) động cơ thực thi công vụ vì lợi ích chung, lợi ích công, không tư lợi; (vi) tuyển
dụng và phát triển đội ngũ nhân sự có trình độ chuyên môn, chuyên nghiệp, trung lập,
khuyết danh, làm việc suốt đời.
Hành chính công truyền thống đã tiến hóa và trải qua các mô hình nổi tiếng nhất là mô hình
theo lý thuyết kinh điển, lý thuyết tân kinh điển và lý thuyết lựa chọn công kết hợp với lý thuyết thể chế.
Mô hình hành chính công kinh điển: Mô hình xuất hiện và phổ biến vào thập niên đầu thế
kỷ XX gồm đại diện tiêu biểu là Frederick Taylor với lý thuyết quản lý khoa học và Luther
Gulick với lý thuyết về tổ chức ở Hoa Kỳ(2); Max Weber với lý thuyết về tổ chức nhiệm sở
ở Đức và Henry Fayol với lý thuyết hành chính đại cương và công nghiệp ở Pháp.
Theo mô hình kinh điển này, hành chính nói chung và hành chính công nói riêng có 7 chức
năng cơ bản, gồm: lập kế hoạch, tổ chức, nhân sự, chỉ đạo, phối hợp, báo cáo và làm ngân sách.
Trong thực tiễn, mô hình này có 4 chức năng, gồm: kế hoạch, tổ chức, chỉ đạo, kiểm tra.
Đặc trưng của mô hình này là sự kết hợp của tổ chức nhà nước mạnh với tri thức khoa học và dân chủ xã hội.
Mô hình hành chính công tân kinh điển(3), hai tác giả tiêu biểu là Herbert Simon và Dunn Waldo.
Simon phê phán các nguyên lý hành chính công kinh điển thiếu tính khoa học, nặng về kinh
nghiệm và thói quen hàng ngày. Simon cho rằng, hành chính công cần phải dựa vào các
bằng chứng nghiên cứu khoa học về hành vi hành chính, hành vi ra quyết định và tổ chức hành chính(4).
Waldo đưa ra một phiên bản khác của mô hình hành chính công tân kinh điển, gồm: chương
trình, kế hoạch và ngân sách(5).
Đặc trưng của hành chính tân kinh điển là sự kết hợp của tổ chức nhà nước mạnh, tích cực
với tri thức khoa học có tính cấp tiến.
Mô hình hành chính công lựa chọn và thể chế: Mô hình này dựa trên lý thuyết lựa chọn
công của James Buchanan và lý thuyết kinh tế học thể chế hiện đại của Warren Nutter(6).
Theo lý thuyết lựa chọn công, tính duy lý là sự phù hợp giữa hành vi theo đuổi mục đích cá
nhân với sự nhận thức về tình huống hành động. Hành chính công hướng đến đáp ứng các
mục đích của các cá nhân và phù hợp với nhận thức về tình huống của các cá nhân. Theo lý 6
thuyết kinh tế học thể chế hiện đại với những phiên bản như lý thuyết quyền tài sản, lý
thuyết chi phí giao dịch, lý thuyết chủ - diện (principal - agent), nhấn mạnh vai trò của yếu
tố thể chế hóa các mối quan hệ giữa nhà nước và công dân theo hướng tối đa hóa lợi ích và giảm thiểu các chi phí.
2. Các mô hình quản lý công mới
Quản lý công mới (New Public Management - NPM) là sự tiến hóa, cải cách quản lý hành
chính công trên cơ sở phê phán, khắc phục những yếu kém, lạc hậu của các mô hình truyền
thống. Đồng thời, NPM là sự kế thừa, phát huy những ưu thế, mặt mạnh của từng mô hình
hành chính công truyền thống. Tính mới của NPM thể hiện rõ nhất ở việc sử dụng chữ
“quản lý” thay cho chữ “hành chính” với hai ý nghĩa cơ bản.
Thứ nhất, NPM đặt trọng tâm cải cách vào quản lý hành chính công gồm cải cách bộ máy
quản lý, thể chế quản lý và đội ngũ “các nhà quản lý” trong sản xuất và cung cấp hàng hóa công, dịch vụ công.
Thứ hai, NPM đặt trọng tâm vào cải cách quản lý khu vực công theo tinh thần, lý thuyết,
phương pháp và kỹ thuật quản lý doanh nghiệp của khu vực tư nhân.
NPM ra đời vào giữa những năm 1970 và được nghiên cứu, triển khai thông qua ba mô hình
nổi tiếng là: Mô hình NPM phổ biến (hay phổ cập) xuất hiện năm 1991, mô hình NPM
“phát minh lại” xuất hiện năm 1992 và mô hình “cải cách quản lý công” xuất hiện năm 2000.
Mô hình phổ biến: Năm 1991, Christopher Hood đã khái quát hóa các nội dung đặc trưng
của NPM trong một mô hình có thể gọi là mô hình NPM “phổ biến/phổ cập”(7) cho các
trường hợp cải cách hành chính công trên thế giới.
Mô hình này đặc trưng bởi 7 nội dung cơ bản: (i) sự tham gia của quản lý chuyên nghiệp
thể hiện ở việc trao quyền và trách nhiệm quản lý cho người đứng đầu tổ chức hành chính;
(ii) các tiêu chuẩn và chỉ báo hiệu quả, thể hiện ở việc xác định rõ mục tiêu, mục đích và các
chỉ số, chỉ báo đo lường, đánh giá kết quả, hiệu quả các dịch vụ công; (iii) kiểm soát các đầu
ra thể hiện ở việc đề cao kết quả hơn quy trình và việc phân bổ các nguồn lực gắn với hiệu
quả được đo lường, đánh giá; (iv) phân tách các đơn vị trong khu vực công theo hướng phi
tập trung hóa, thể hiện ở việc chia tách đơn vị sản xuất với đơn vị cung cấp bao gồm cả sử
dụng hợp đồng thuê khoán trong và ngoài khu vực dịch vụ công; (v) chuyển mạnh sang
cạnh tranh trong khu vực công bằng cách áp dụng các thủ tục đấu thầu và hợp đồng nhằm
giảm chi phí và tăng hiệu quả; (vi) áp dụng các phong cách quản lý tư nhân, thể hiện qua
việc chuyển đổi từ “đạo đức công vụ kiểu quân sự” sang chế độ linh hoạt trong tuyển dụng,
đãi ngộ và sử dụng các công cụ quản lý của khu vực tư nhân bao gồm cả các kỹ thuật quan
hệ công chúng trong khu vực công; (vii) tăng cường kỷ luật và tiết kiệm trong sử dụng các
nguồn lực, thể hiện qua việc cắt giảm chi phí trực tiếp, tăng kỷ luật lao động, giảm bớt các
“chi phí tuân thủ” đối với kinh doanh và tăng kiểm tra các nguồn lực của khu vực công bảo
đảm “làm nhiều hơn với chi phí ít hơn”.
Mô hình “phát minh lại”: Mô hình này được Osborne và Gaebler đưa ra năm 1992, trong
cuốn sách nổi tiếng Quản lý phát minh lại (Reinveting government) (8) để giải quyết vấn đề
làm thế nào cải cách được hành chính công bảo đảm hiệu lực, hiệu quả hơn. Theo đó, hành
chính công cần chuyển đổi sang “quản lý theo tinh thần doanh nghiệp”. Điều này đặt ra vấn
đề “mới” cho NPM là quản lý hành chính công để thúc đẩy tăng thu nhập, thay cho vấn đề
“xưa cũ” là cắt giảm chi tiêu công.
Mô hình NPM “phát minh lại” đặc trưng bởi 7 yếu tố cơ bản(9), gồm: (i) xúc tác và điều
chỉnh: quản lý hành chính công chuyển trọng tâm từ tăng cường xây dựng khu vực công
sang thúc đẩy phát triển khu vực tư nhân; chuyển đổi từ quản lý sang điều chỉnh, định
hướng khu vực tư nhân tham gia nhiều hơn vào giải quyết các vấn đề của xã hội; (ii) dựa 7
vào cộng đồng: quản lý hành chính công chuyển từ bao cấp, làm thay cho cộng đồng sang
dựa vào cộng đồng thông qua việc trao quyền và mở rộng sự tham gia của các gia đình, các
cộng đồng trong giải quyết các vấn đề của họ; (iii) cạnh tranh: quản lý hành chính công
chuyển từ cơ chế độc quyền sang cơ chế cạnh tranh giữa các bên liên quan trong sản xuất,
cung cấp hàng hóa công, dịch vụ công; (iv) theo đuổi sứ mệnh: quản lý hành chính công
chuyển từ cơ chế hoạt động theo quy tắc sang cơ chế hoạt động theo sứ mệnh.
Các tổ chức hành chính được trao quyền xác định rõ sứ mệnh và mục tiêu để căn cứ vào đó
xác định các quy tắc, kế hoạch, biện pháp để các thành viên cùng thực hiện; (v) hướng đến
kết quả: quản lý hành chính công chuyển từ chú trọng kiểm soát đầu ra sang chú trọng kiểm
soát kết quả và dựa vào kết quả để đánh giá hiệu quả sản xuất, cung cấp hàng hóa công, dịch
vụ công; (vi) phục vụ khách hàng: quản lý hành chính công chuyển từ phân bổ nguồn lực
cho người sản xuất, người cung cấp sang phân bổ nguồn lực cho người sử dụng như khách
hàng của hàng hóa công, dịch vụ công; (vii) phi tập trung: quản lý hành chính công chuyển
từ hệ thống bộ máy tổ chức cồng kềnh, tích tụ các nguồn lực bao gồm cả thông tin, sang hệ
thống các bộ máy tổ chức gọn nhẹ với các nguồn lực được phân bổ, huy động và sử dụng
trực tiếp, nhanh chóng, kịp thời, hiệu quả; (viii) phát triển thị trường: quản lý hành chính
công theo kiểu “doanh nghiệp”, không giản đơn tìm cách đáp ứng nhu cầu thị trường hiện
hành mà hướng đến việc tạo ra thị trường mới để phục vụ hiệu quả hơn các nhu cầu của xã hội.
Mô hình NPM “phát minh lại” được xây dựng nhằm bảo đảm cho nhà nước hoạt động hiệu
quả hơn trong việc đáp ứng các nhu cầu phát triển của xã hội. Mô hình này nhấn mạnh, cải
cách hành chính công cần tập trung vào cải cách quản lý, quản trị sao cho các vấn đề của xã
hội được xem xét và giải quyết thông qua hành động tập thể với cách thức quản lý, quản trị
được “phát minh lại” theo tinh thần doanh nghiệp hiệu lực, hiệu quả hơn.
Mô hình cải cách quản lý công: Hai tác giả Pollitt và Bouckaert đã đưa ra mô hình cải cách
quản lý công (public management reform) lần đầu vào năm 2000 và liên tục sửa đổi, tái bản
đến lần thứ tư vào năm 2017. Theo các tác giả, cải cách quản lý công là các thay đổi trong
các cấu trúc và các quá trình của các tổ chức khu vực công với mục tiêu là làm cho chúng hoạt động tốt hơn.
Cải cách quản lý công được cho là trải qua ba làn sóng. Làn sóng thứ nhất diễn ra trong
những năm 1960 - 1970, đặc trưng bởi kế hoạch hóa duy lý, thứ bậc và phân tích chi phí -
ích lợi. Làn sóng thứ hai xảy ra từ cuối những năm 1970 đến cuối những năm 1990, đặc
trưng bởi các mô hình NPM với các phương pháp, kỹ thuật nâng cao hiệu quả và “quản lý
tốt hơn”. Làn sóng thứ ba từ cuối những năm 1990 đến 2010, đặc trưng bởi các yếu tố nổi
bật như quản trị, mạng lưới, đối tác, tham gia, minh bạch, niềm tin(10).
Mô hình cải cách quản lý công được Pollitt và Bouckaert trình bày dưới dạng sơ đồ logic
gồm 4 nhóm yếu tố, trong đó ở vị trí trung tâm là yếu tố “quá trình ra quyết định” của giới
tinh hoa, cụ thể là các nhà quản lý cấp cao.
Quá trình ra quyết định trả lời câu hỏi cơ bản là: điều gì được mong đợi và khả thi? Yếu tố
này chịu ảnh hưởng trực tiếp của hai yếu tố là (i) các lực lượng kinh tế - xã hội bao gồm (i.i)
các lực lượng kinh tế toàn cầu và (i.ii) các biến đổi dân số - xã hội ảnh hưởng đến (i.iii) các
chính sách kinh tế - xã hội; và (ii) hệ thống chính trị bao gồm (ii.i) các ý tưởng quản lý mới,
(ii.ii) áp lực từ công dân và (ii.iii) các ý tưởng của đảng phái chính trị. Quá trình ra quyết
định tác động trực tiếp tới “hệ thống hành chính” bao gồm (iii.i) nội dung cải cách, (iii.ii)
quá trình thực thi và (iii.iii) các kết quả đạt được. Đồng thời, “hệ thống hành chính” có ảnh
hưởng ngược trở lại đối với “quá trình ra quyết định của giới tinh hoa”.
Trong đó, “các kết quả đạt được” có mối liên hệ ngược với quá trình ra quyết định và với
quá trình thực hiện. Mô hình cải cách quản lý công có một yếu tố nữa là “các sự kiện bất
ngờ” bao gồm, ví dụ các thảm họa hay các sự cố có thể ảnh hưởng tới quá trình ra quyết 8
định và tác động tới hệ thống chính trị và hệ thống này có mối tương tác với các lực lượng kinh tế - xã hội.
Khác với nhiều nhà cải cách hành chính, Pollitt và Bouckaert nhấn mạnh rằng, cải cách
quản lý công là quá trình chính trị, tổ chức, kinh tế, công nghệ với các kết quả hoàn toàn
không xác định được từ trước. Do vậy, các nhà cải cách cần thận trọng đánh giá tình hình và
những vấn đề nảy sinh để có thể ra quyết định và thực thi quyết định với hiệu lực, hiệu quả
cao nhất và chấp nhận chi phí bao gồm cả rủi ro với mức độ ít nhất có thể.
Theo mô hình này, NPM đặc trưng bởi các thành tố: (i) hiệu quả thông qua đo lường các sản
phẩm đầu ra; (ii) các hình thức tổ chức tinh gọn, phẳng, nhỏ, chuyên môn hóa thay cho các
hình thức tổ chức to lớn, cồng kềnh, đa chức năng; (iii) sử dụng rộng rãi các hợp đồng thay
thế cho các quan hệ thứ bậc; (iv) áp dụng các cơ chế thị trường, hoặc cơ chế kiểu thị trường
bao gồm cơ chế đấu thầu cạnh tranh, các bảng xếp hạng khu vực công và chế độ trả công
gắn với hiệu quả; (iv) đặt trọng tâm dịch vụ vào người sử dụng như “khách hàng” và áp
dụng các kỹ thuật cải tiến chất lượng.
3. Các mô hình hậu quản lý công mới
Theo quy luật tiến hóa, NPM xuất hiện như là kết quả của cải cách các mô hình hành chính
công truyền thống để thích ứng với những biến đổi mới trong môi trường kinh tế - xã hội
nửa cuối thế kỷ XX đầu thế kỷ XXI. Đến lượt nó, NPM được cải tiến và xuất hiện hậu quản
lý công mới (Post - New Public Management - Post - NPM) (11), nhằm đáp ứng các yêu cầu mới.
Các mô hình hậu NPM gồm: (i) mô hình quản trị công; (ii) mô hình dịch vụ công mới; (iii)
mô hình quản trị thời đại số; (iv) mô hình quản trị công mới và (v) mô hình nhà nước Vebơ mới.
Mô hình quản lý giá trị công (Public Value Management - PVM)(12) do Morre đưa ra năm
1995. Mô hình PVM đặt trọng tâm vào các giá trị và các mong muốn của tập thể, cộng đồng
không phải là các giá trị của cá nhân như trong NPM. Theo mô hình PVM, người quản lý là
người được nhân dân bổ nhiệm để tìm kiếm và xác định các giá trị công và không phải là
người thiết kế các công cụ để thực hiện các mục tiêu được giao cho. Người quản lý là người
đổi mới, có nhiệm vụ nghiên cứu xem các thể chế công làm gì và có thể làm như thế nào để
thay đổi các thể chế công đó.
Mô hình dịch vụ công mới (New Public Service - NPS)(13) do Robert B. Denhardt và Janet
V. Denhardt đưa ra năm 2000. Mô hình NPS dựa trên 4 yếu tố là: (i) công dân dân chủ; (ii)
xã hội công dân và tập trung vào cộng đồng; (iii) tổ chức theo lý thuyết nhân văn và (iv) lý thuyết diễn ngôn.
Theo mô hình NPS, vai trò của dịch vụ công là giúp các công dân theo đuổi các lợi ích
chung, mà không phải là kiểm soát hay chỉ đạo xã hội.
Mô hình NPS hoạt động theo tám nguyên lý bao gồm: (i) phục vụ và không chỉ huy, (ii) đặt
lợi ích công là mục tiêu không phải là sản phẩm phụ, (iii) tư duy chiến lược và hành động
dân chủ, (iv) phục vụ công dân, không phải khách hàng, (v) trách nhiệm giải trình không
đơn giản là báo cáo cấp trên mà công khai, minh bạch với công dân, (vi) coi trọng phát triển
con người hơn coi trọng tăng năng suất, (vii) coi trọng công dân và dịch vụ công hơn doanh
nghiệp và kinh doanh. Do vậy, (viii) động lực cơ bản của đội ngũ nhân sự hành chính công
không phải là đầu ra, hiệu quả mà là bảo đảm dịch vụ công đáp ứng nhu cầu của xã hội.
Mô hình quản trị thời đại số (Digital Era Governance - DEG)(14) được trình bày rõ trong
công trình nghiên cứu của Dunleavy và các cộng sự năm 2005. Luận điểm cơ bản của mô
hình DEG là phê phán NPM vì không đạt được mục tiêu mong muốn với nguyên lý như sự
phân rã, cạnh tranh và khuyến khích. Mô hình DEG bao gồm chuyển đổi số đối với các quá
trình hành chính, sự tái hợp nhất và sự toàn vẹn dựa vào nhu cầu. 9
Theo mô hình DEG, mối quan hệ thông tin trong khu vực công được thiết kế lại để bảo đảm
sử dụng các công nghệ thông tin và giao tiếp thông qua các phương tiện xã hội, hạ tầng di
động và nhất là chính phủ điện tử. Nhờ vậy, mối quan hệ giữa nhà nước và công dân trở nên
thuận lợi hơn, dễ dàng hơn và hiệu quả hơn.
Mô hình quản trị công mới (New Public Governance - NPG)(15) do Osborne khởi xướng
năm 2006. Mô hình NPG vượt ra ngoài phạm vi quan hệ giữa hành chính và quản lý. Mô
hình này nhấn mạnh yếu tố mạng lưới do xuất hiện “xã hội mạng lưới”(16), sự tham gia, đối
tác, các dịch vụ thống nhất và cách thức mới cùng sản xuất và tập trung vào công dân tích cực(17).
Động lực hoạt động của đội ngũ nhân sự theo NPM là động lực doanh nghiệp để tăng hiệu
quả và giảm chi phí. Động lực của NPG là huy động sự tham gia của xã hội và nâng cao
bình đẳng xã hội. Ba đặc trưng nổi bật của NPG là hợp tác công - tư, minh bạch và các ban
đại diện người sử dụng dịch vụ công(18).
Mô hình Nhà nước Vebơ mới (Neo-Weberian State - NWS)(19) do Dreschler, Kattel và
Lynn đưa ra năm 2008. Mô hình này chủ trương kết hợp các giá trị kinh doanh với các
nguyên tắc tổ chức theo lý thuyết nhiệm sở của Vebơ.
Cụ thể là kết hợp xu hướng bên trong tập trung gồm các quy tắc nhiệm sở với xu hướng bên
ngoài gồm các chỉ báo đo lường nhu cầu và mong muốn của công dân; sự kết hợp dân chủ
đại diện với tư vấn và đại diện trực tiếp của công dân; hiện đại hóa pháp luật nhằm khuyến
khích chính phủ đạt kết quả thay vì tuân theo các quy trình quản lý nguồn lực; kết hợp
chuyên nghiệp hóa đội ngũ nhân sự trong hoạt động pháp luật với hoạt động đáp ứng nhu
cầu của công dân. Trong các đặc trưng của mô hình NWS, nổi bật nhất là “đo lường hiệu
quả” và “minh bạch”.
4. Vận dụng các mô hình quản lý hành chính công trong cải cách hành chính ở Việt Nam
Việt Nam đang thực hiện Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn
2021 - 2030 (gọi tắt là Chương trình 2021)(20). Chương trình 2021 xác định rõ 5 quan điểm
chỉ đạo cải cách hành chính, gồm:
(i) cải cách hành chính là một đột phá phát triển đất nước, gắn với cải cách lập pháp, cải
cách tư pháp và đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng, góp phần xây dựng Nhà nước
pháp quyền xã hội chủ nghĩa;
(ii) cải cách hành chính phải xuất phát từ lợi ích của nhân dân, doanh nghiệp; lấy người dân,
doanh nghiệp làm trung tâm; lấy sự hài lòng của người dân, doanh nghiệp là thước đo đánh
giá chất lượng phục vụ của các cơ quan hành chính nhà nước các cấp;
(iii) các nội dung cải cách hành chính phải được tiến hành đồng bộ, thống nhất, có trọng
tâm, trọng điểm, phù hợp với điều kiện thực tiễn và góp phần phát triển kinh tế - xã hội của đất nước;
(iv) cải cách hành chính phải gắn với đổi mới tư duy và hành động sáng tạo; đổi mới
phương thức quản trị hiện đại, ứng dụng công nghệ số, chuyển đổi số, tận dụng các thành
tựu của cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ tư, với lộ trình, bước đi phù hợp;
(v) cải cách hành chính phải kế thừa các thành tựu cải cách hành chính nhà nước trong giai
đoạn vừa qua; tiếp thu những kinh nghiệm, những bài học thành công trong cải cách của các
nước có nền hành chính phát triển để vận dụng vào thực tiễn một cách phù hợp.
Về mục tiêu chung, Chương trình 2021 tiếp tục thực hiện mục tiêu xây dựng nền hành chính
dân chủ, chuyên nghiệp, hiện đại, hiệu lực, hiệu quả đã được xác định trong Chương trình
giai đoạn 2001 - 2010 (Chương trình 2001). Đồng thời, bổ sung mục tiêu mới là xây dựng
nền hành chính “tinh gọn”, “có năng lực kiến tạo phát triển, liêm chính, phục vụ nhân dân”
theo tinh thần Đại hội XIII của Đảng. 10
Về nội dung, Chương trình 2021 tiếp tục thực hiện 3 nội dung của Chương trình giai đoạn
2001-2010 là cải cách thể chế, tổ chức bộ máy hành chính nhà nước và tài chính công. Đồng
thời, Chương trình 2021 tiếp tục thực hiện nội dung đã được nêu năm 1994 là “cải cách thủ
tục hành chính”, bổ sung nội dung “cải cách chế độ công vụ” và “xây dựng, phát triển
Chính phủ điện tử, Chính phủ số”.
Có thể thấy các yếu tố hợp lý của NPM và hậu NPM ít nhiều được phản ánh trong các quan
điểm chỉ đạo và các nội dung của Chương trình 2021. Ví dụ, cải cách hành chính gắn với
đổi mới lãnh đạo, quản trị, quản lý nhằm phục vụ lợi ích của nhân dân và doanh nghiệp gắn
với chuyển đổi số. Đặc biệt, quan điểm cải cách hành chính phải tiếp thu kinh nghiệm, bài
học thành công trong cải cách hành chính trên thế giới, trong đó, dù không nhắc đến tên
nhưng đã phản ánh những thành tựu của NPM trên thế giới.
Ở Việt Nam, một số nghiên cứu không trực tiếp nhắc đến NPM, hậu NPM và các biến thể
của nó nhưng đã nhấn mạnh những nội dung liên quan. Ví dụ, một số nhà nghiên cứu nhấn
mạnh rằng cải cách hành chính không đơn thuần là cải cách thủ tục hành chính. Thực chất
đó là sự đổi mới phương thức quản lý nhà nước, đổi mới thể chế quản lý hành chính nhà
nước, trong đó cần phân định rõ lãnh đạo với quản lý với hành chính và phân công lao động
giữa Nhà nước, thị trường và xã hội. Tuy nhiên, vấn đề của quản lý không giản đơn là ai
làm được và làm tốt cái gì thì giao cho cái đó, mà vấn đề làm việc gì cho ai và vì ai. Điều
này gắn với việc cải cách thể chế, trong đó cần cụ thể hóa phương thức “Đảng lãnh đạo,
Nhà nước quản lý, Nhân dân làm chủ”.
Một số nghiên cứu đã bước đầu tìm hiểu, giới thiệu về NPM để: gợi mở hướng vận dụng
NPM vào cải cách hành chính ở Việt Nam, đổi mới hành chính công theo hướng áp dụng
quản lý công hiện đại, đổi mới hành chính công truyền thống sang quản lý công mới, cảnh
báo NPM không phải “chiếc đũa thần” và cần tính đến đặc điểm của môi trường chính trị để
áp dụng phù hợp(21) và đổi mới từ NPM đến quản trị số.
Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là vận dụng nội dung gì, yếu tố gì của NPM và hậu NPM vào nội
dung cụ thể nào của cải cách hành chính ở Việt Nam?
Một số đề xuất cụ thể theo tinh thần NPM và hậu NPM là áp dụng cơ chế cạnh tranh như ký
hợp đồng cung ứng dịch vụ công trên cơ sở kết quả đấu thầu công khai và công bằng trong cung ứng dịch vụ công.
Một số đề xuất khác có thể cần phải xem xét kỹ lưỡng hơn, ví dụ đề xuất áp dụng việc cấp
phát ngân sách theo chương trình, dự án và đề xuất cơ cấu lại những đơn vị sự nghiệp cồng
kềnh, kém hiệu quả thành các đơn vị tự chủ. Bởi vì chương trình, dự án và tự chủ đều có thể
kém hiệu lực, kém hiệu quả nếu thiếu căn cứ khoa học và thực tiễn áp dụng cơ chế quản lý
kiểu thị trường phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội cụ thể.
Có thể thấy rằng, vấn đề của tự chủ là làm thế nào nâng cao năng lực của cơ quan cung cấp
dịch vụ công chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc sử dụng có hiệu quả các khoản đầu tư
ngân sách nhà nước, mà không phải là vấn đề cắt giảm ngân sách nhà nước. Liên quan đến
tự chủ đại học, có thể tham khảo cách làm theo NPM và hậu NPM là thực hiện “tập đoàn
hóa” đại học công lập.
Việc áp dụng NPM với các biến thể khác nhau bao gồm cả hậu NPM đòi hỏi phải xem xét,
nghiên cứu một cách hệ thống từng tình huống cải cách hành chính cụ thể. Trong đó, điều
cơ bản, quan trọng hàng đầu là nghiên cứu kỹ lưỡng các nội dung, thành phần, đặc điểm,
tính chất của các biến thể NPM và hậu NPM. Ví dụ, NPM và các biến thể của nó nhấn mạnh
sự cần thiết phải đổi mới quản lý hành chính công trong cải cách hành chính công theo
hướng áp dụng các nguyên lý quản lý của khu vực tư nhân.
NPM và các biến thể của nó nhấn mạnh việc chuyển trọng tâm quản lý dựa vào đầu vào
sang quản lý dựa vào đầu ra, kết quả, hiệu quả được đo lường, đánh giá một cách khoa học. 11
NPM và các biến thể của nó nhấn mạnh việc áp dụng các cơ chế kiểu kinh doanh nhưng
không đơn thuần coi người sử dụng là “khách hàng” và không kích cung mà kích cầu trong
sản xuất, cung ứng hàng hóa công, dịch vụ công. Ví dụ, Nhà nước có thể hỗ trợ tài chính
dưới dạng các phiếu giảm giá trực tiếp cho người sử dụng hàng hóa công, dịch vụ công để
họ lựa chọn và trả các khoản này (phiếu giảm giá) cho nhà sản xuất, nhà cung cấp mà họ lựa chọn.
Trong lĩnh vực giáo dục - như một lĩnh vực cung cấp dịch vụ công đặc biệt, các nguyên tắc
công bằng xã hội và bình đẳng về cơ hội giáo dục được chú trọng thực hiện, bảo đảm đáp
ứng nhu cầu học tập của nhân dân và đào tạo nguồn nhân lực trình độ cao cho sự phát triển
kinh tế - xã hội(22). Bài học tốt trên thế giới và tổng kết thực tiễn ở Việt Nam là từng bước
vững chắc thực hiện phổ cập giáo dục tiểu học, phổ cập giáo dục mẫu giáo, phổ cập giáo
dục trung học cơ sở và tiến tới phổ cập giáo dục trung học phổ thông.
Khái niệm, vai trò, đặc điểm của quản trị nhà nước
Khái niệm quản trị, khoa học quản trị và quản trị nhà nước
Trong tiếng Anh các thuật ngữ: Administration (có nghĩa là: trông nom, điều khiển, quản lý,
cai trị, kiểm soát…); Governance (cai trị, cai quản, quản lý, quản trị, điều khiển…);
Management (điều khiển, sắp xếp, quản lý, quản trị…). Các thuật ngữ này có ngữ nghĩa
tương đồng là: quản trị, cai trị, quản lý, chỉ huy, kiểm soát (có thể gọi chung là quản trị).
Ngày nay, thuật ngữ “quản trị” được mở rộng sử dụng phổ biến ở các nước trên thế giới như
quản trị nhà nước (QTNN), quản trị doanh nghiệp, quản trị tổ chức, quản trị văn phòng,
quản trị kinh doanh, quản trị các lĩnh vực hoạt động của nhà nước, của các tổ chức chính trị
xã hội… Quản trị trở thành chức năng vốn có của mọi tổ chức, mọi hoạt động; phát sinh từ
sự phân công lao động xã hội, từ sự cần thiết phải phối hợp hành động và nâng cao hiệu quả
hoạt động của cá nhân, các bộ phận trong tổ chức dưới sự điều khiển của các nhà quản trị
nhằm thực hiện có hiệu quả cao mục tiêu chung của tổ chức. Quản trị trở thành lĩnh vực
hoạt động quan trọng của con người.
Trong giáo trình “Những vấn đề cốt yếu của quản trị” của Harold Kootz, Cyril Odonnell,
Heinz Weihrich nhận định rằng: có lẽ không có lĩnh vực hoạt động của con người quan
trọng hơn là công việc quản trị, bởi vì mọi nhà quản trị ở mỗi cấp độ và trong mọi cơ sở đều
có một nhiệm vụ cơ bản là thiết kế và duy trì một môi trường mà trong đó các cá nhân làm
việc với nhau trong các nhóm có thể hoàn thành các nhiệm vụ và các mục tiêu đã định.
Còn đối với James H.D Donnelly, JR James L Gibson và John M. Ivancevich trong giáo
trình “Quản trị học cơ bản” lại quan niệm: quản trị là một quá trình do một hay nhiều người
thực hiện nhằm phối hợp các hoạt động của những người khác để đạt được những kết quả
mà một người hoạt động riêng rẽ không thể nào đạt được.
Henry Fayol – nhà hành chính, nhà quản trị người Pháp cũng quan niệm: Quản trị là quá
trình thực hiện các chức năng: hoạch định, tổ chức, lãnh đạo và kiểm soát nhằm đạt được
mục tiêu xác định”. Phát triển quan niệm của Henry Fayol, J Stonner và S. Robbins nêu rõ
hơn: quản trị là tiến trình bao gồm việc hoạch định, tổ chức, lãnh đạo và kiểm tra các hoạt
động của các thành viên trong tổ chức và việc sử dụng tất cả các nguồn lực khác của tổ chức
nhằm đạt được mục tiêu đề ra.
Từ các quan niệm trên có thể hiểu: “Quản trị là sự tác động có chủ đích của chủ thể quản
trị đến đối tượng quản trị thông qua các hoạt động: hoạch định, tổ chức, lãnh đạo, kiểm tra
và sử dụng các nguồn lực của tổ chức nhằm đạt được mục tiêu đề ra”. 12
Quản trị ngày nay đã phát triển ở mọi nơi trong hoạt động của con người. Nó trở thành lĩnh
vực hoạt động quan trọng không thể thiếu của các tổ chức con người, xã hội và nhà nước.
Từ thực tiễn hoạt động quản trị các lĩnh vực khác nhau của đời sống kinh tế – xã hội và nhà
nước, các nhà quản trị, các nhà khoa học đã tổng kết, đúc rút được các kiến thức, kỹ năng,
phương pháp, kinh nghiệm và hệ thống hóa thành một lĩnh vực khoa học gọi là khoa học
quản trị hay quản trị học. Nếu quản trị được quan niệm, được xác định là sự tác động có chủ
đích của chủ thể quản trị đến đối tượng quản trị nhằm đạt được mục tiêu của tổ chức thì
khoa học quản trị nghiên cứu cách thức tác động của chủ thể quản trị đến các đối tương
quản trị sao cho đạt được hiệu quả cao nhất.
Khoa học quản trị là ngành, lĩnh vực khoa học nghiên cứu làm rõ các quy luật, nguyên tắc,
phương pháp của các quá trình và quan hệ quản trị nhằm tìm ra cách thức quản trị có hiệu
quả nhất để áp đụng cho các hệ thống quản trị trong đó có hệ thống quản trị công – QTNN.
Quản trị là hoạt động vừa mang tính khoa học vừa mang tính nghệ thuật. Tính khoa học của
quản trị thể hiện ở các nội dung tôn trọng các quy luật khách quan; tuân thủ các nguyên tắc
quản trị; sử dụng thành thạo các phương pháp quản trị. Tính nghệ thuật của quản trị xuất
phát từ tính phức tạp của bản thân các hệ thống, quản trị là hệ thống con người trong mối
quan hệ với các sự vật và quá trình tự nhiên kinh tế – xã hội.
Các nhà khoa học coi hệ thống quản trị là hệ thống có độ phức tạp cao nhất trong các hệ
thống. Việc quản trị hệ thống con người đòi hỏi không những kiến thức, kỹ năng trong sử
dụng các công cụ mang tính khoa học mà còn ở tài nghệ, sự khéo léo, linh hoạt, uyển
chuyển trong xử lý các quan hệ liên quan đến con người và sự việc. Khoa học quản trị ngày
nay trở thành lĩnh vực khoa học tổng hợp liên ngành có vai trò quan trọng cung cấp các luận
cứ, cơ sở phương pháp luận khoa học, các quy luật, nguyên tắc, phương pháp, nghệ thuật để
quản trị có hiệu quả, các lĩnh vực hoạt động của các tổ chức, con người, xã hội và nhà nước.
Quản trị các tổ chức cũng như QTNN đều có mục tiêu đạt hiệu quả cao thông qua việc thực
hiện các chức năng chủ yếu của quản trị, như: hoạch định, tổ chức, lãnh đạo và kiểm tra. Sự
khác nhau cơ bản giữa QTNN và quản trị các tổ chức khác xuất phát từ sự khác nhau cơ bản
giữa nhà nước với tổ chức khác về bản chất, vai trò, đặc điểm, đặc thù. Nhà nước trong quan
niệm truyền thống là tổ chức đặc biệt của quyền lực chính trị có một bộ máy chuyên làm
nhiệm vụ cưỡng chế và thực hiện chức năng quản trị; đặc biệt nhằm thực hiện và bảo vệ lợi
ích của giai cấp thống trị trong xã hội có giai cấp. Ngày nay, trong điều kiện phát triển
nhanh chóng của kinh tế thị trường, của khoa học – công nghệ, dân chủ hóa và hội nhập
quốc tế sâu rộng thì quan niệm về nhà nước đã có sự thay đổi. Nhà nước trở thành tổ chức
quyền lực đặc biệt của xã hội, tổ chức đại diện chính thức cho nhân dân, cho toàn xã hội.
Nhà nước có vai trò là chủ thể tổ chức, quản trị, duy trì và phát triển nền tảng kinh tế – xã hội của mình.
Đối với khu vực công – khu vực nhà nước, quá trình phát triển từ hành chính công (hành
chính nhà nước) sang quản lý công (quản lý nhà nước), quản lý công mới và quản trị nhà
nước tốt là quá trình phát triển nhận thức đầy đủ vai trò của quản trị, của khoa học quản trị
và vận dụng sáng tạo các quy luật, nguyên tắc, phương pháp, nghệ thuật của khoa học quản
trị vào hoạt động của hành chính công, quản lý công, quản lý công mới và QTNN tốt, Đồng
thời là quá trình vận dụng một cách sáng tạo, có hiệu quả kinh nghiệm, phương pháp quản
trị kinh tế và các hoạt động khác của khu vực ngoài nhà nước vào QTNN nhằm tăng cường
hiệu quả vận hành của bộ máy QTNN, tạo điều kiện cho kinh tế xã hội phát triển và phục vụ người dân tốt hơn.
QTNN theo nghĩa rộng là hoạt động thực thi quyền lực nhà nước, do các cơ quan trong bộ
máy nhà nước đảm nhiệm nhằm thực hiện chức năng đối nội, đối ngoại của nhà nước trên
cơ sở các quy luật phát triển xã hội nhằm mục đích ổn định và phát triển xã hội. QTNN với 13
nghĩa trực tiếp và cụ thể là hoạt động thực thi quyền hành pháp, do các cơ quan hành chính
công quyền (đứng đầu là Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ và chính quyền địa
phương các cấp) đảm nhiệm nhằm thực hiện chức năng đối nội, đối ngoại, xây dựng, quản
trị, trấn áp của nhà nước trên cơ sở các quy luật phát triển kinh tế – xã hội và các quy định
của pháp luật, bảo đảm, duy trì sự ổn định, phát triển bền vững của đất nước và phục vụ người dân.
QTNN dưới góc độ của khoa học quản trị “là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng
quyền lực nhà nước đến các quá trình, quan hệ xã hội và hành vi hoạt động của công dân,
thông qua các hoạt động: hoạch định, tổ chức, lãnh đạo, kiểm tra và sử dụng các nguồn lực
nhằm đạt được mục tiêu của nhà nước, thực hiện có hiệu quả các chúc năng, nhiệm vụ của
nhà nước, duy trì sự tồn tại và phát triển của nhà nước, phát triển kinh tế – xã hội và phục
vụ đắc lực người dân”.
Vai trò của quản trị nhà nước
Nhà nước trong quan niệm hiện đại là tổ chức đặc biệt của xã hội, bao gồm một lớp người
được tách ra từ xã hội để chuyên thực hiện quyền lực, nhằm tổ chức và quản trị xã hội phục
vụ lợi ích chung của toàn xã hội cũng như lợi ích của lực lượng cầm quyền trong xã hội.
Nhà nước là sản phẩm của sự phát triển xã hội, nhà nước sinh ra từ xã hội, xã hội là nền
tảng, là cơ sở tồn tại và phát triển của nhà nước. Bất kỳ nhà nước nào ra đời, tồn tại và phát
triển cũng đều có hai vai trò, chức năng cơ bản: chức năng quản trị và chức năng xã hội (hay
chức năng phục vụ). Đồng thời, Nhà nước còn có vai trò là chủ thể quản trị xã hội, duy trì
sự tồn tại và phát triển xã hội. Như vậy, vai trò của QTNN là vai trò cố hữu, cơ bản, chủ yếu của nhà nước.
Vai trò của QTNN thể hiện ở chỗ nó quyết định sự tồn tại và phát triển của nhà nước. Quản
trị giỏi đồng nghĩa với cầm quyền trị nước giỏi. QTNN, năng lực QTNN quyết định đến sự
tồn tại và phát triển của một quốc gia, dân tộc. Sự hưng thịnh hay suy vong của một quốc
gia, dân tộc đều liên quan chặt chẽ đến các hoạt động quản trị của nhà nước. Không phải
ngẫu nhiên Peter Drucker – một nhà khoa học nổi tiếng về quản trị đã khẳng định: Quản trị,
năng lực quản trị, tính nhất quán của quản trị và việc thực hiện quản trị có ý nghĩa quyết
định đối với cả nước Mỹ và các nước khác trong các thập niên tới.
Thực tiễn cho thấy, các nước phát triển như: Mỹ, Đức, Pháp, Nhật Bản, Xinh-ga-po đều là
các nước có hệ thống QTNN tiên tiến và hiện đại.
Ngày nay, trong các yếu tố quyết định đến năng lực cạnh tranh quốc gia, như: nguồn lực tài
nguyên thiên nhiên (đất đai, khoáng sản, tài nguyên thiên nhiên trong lòng đất, dưới đáy
biển, trên không trung…), nguồn nhân lực nhất là nguồn nhân lực chất lượng cao; nguồn lực
khoa học và công nghệ (nhất là công nghệ thông tin và QTNN) thì yếu tố QTNN là yếu tố
quan trọng nhất, chi phối các yếu tố khác và là yếu tố chủ yếu quyết định mạnh mẽ đến năng
lực cạnh tranh quốc gia. Đặc biệt trong điều kiện phát triển nhanh chóng của khoa học –
công nghệ và hội nhập quốc tế mạnh mẽ, yếu tố con người và trí thức trở thành yếu tố chủ
yếu của năng lực cạnh tranh quốc gia thì QTNN có vai trò quan trọng hơn bao giờ hết (vì
chủ thể QTNN là những con người những nhà quản trị có đủ năng lực quản trị điều hành đất
nước). Đó là vai trò chung, vai trò chủ yếu của QTNN. Ngoài ra, QTNN cũng như quản trị
nói chung còn có các vai trò cụ thể sau:
(1) QTNN có vai trò định hướng, dẫn đường cho các hoạt động kinh tế – xã hội, phát triển
nhanh và bền vững, vai trò này thể hiện ở chức năng hoạch định, xây dựng, ban hành chiến
lược, quy hoạch, kế hoạch, thể chế, chính sách – các công cụ cần thiết, quan trọng và hữu dụng của QTNN. 14
(2) QTNN có vai trò tổ chức, vai trò này thể hiện rõ ở chức năng tổ chức của QTNN. Chức
năng tổ chức là chức năng cơ bản, chức năng quan trọng của QTNN. Vai trò tổ chức của
QTNN thể hiện ở chỗ nó có sứ mệnh thiết lập bộ máy quản trị tối ưu và tuyển dụng, quản trị
sử dụng có hiệu quả nguồn nhân lực làm việc trong bộ máy QTNN và tổ chức triển khai
thực hiện có hiệu quả chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, thể chế, chính sách vào thực tiễn cuộc sống.
(3) QTNN có vai trò lãnh đạo, điều hành phối hợp các hoạt động trong QTNN và khích lệ,
động viên truyền cảm hứng, tạo động lực làm việc cho các chủ thể, các cá nhân tổ chức
tham gia quản trị và các đối tượng QTNN. Năng lực, khả năng lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành
là chìa khóa quyết định sự thành công của QTNN
(4) Vai trò của QTNN trong giám sát kiểm tra các hoạt động của các cơ quan, tổ chức nhà
nước. Vai trò này thể hiện cụ thể ở chức năng kiểm tra của QTNN, thể hiện quyền uy của
chủ thể QTNN. Quản trị nói chung QTNN nói riêng không có giám sát, kiểm tra coi như
không có quản trị. QTNN cần có sự giám sát kiểm tra các hoạt động của các cá nhân, tổ
chức tham gia quản trị và các đối tượng của QTNN để giữ gìn trật tự công, lợi ích công, lợi
ích của người dân và kịp thời phát hiện các sai sót, vi phạm trong QTNN, giúp QTNN đạt
được các mục tiêu, nhiệm vụ đề ra.
Hội nghị tổng kết Dự án Quản trị Nhà nước nhằm tăng trưởng toàn diện (Dự án GIG) do
USAID hỗ trợ thực hiện tại Việt Nam, ngày 06/11/2018. Ảnh: sav.gov.vn
Đặc điểm, tính chất của quản trị nhà nước
QTNN là chức năng, nhiệm vụ chủ yếu đặc biệt quan trọng của Nhà nước. Đặc điểm, tính
chất của QTNN bị chi phối bởi bản chất, vai trò của nhà nước. Nhà nước là tổ chức đặc biệt
của quyền lực xã hội, cội nguồn của nó là quyền lực của nhân dân, là tổ chức đại diện chính
thức cho nhân dân và toàn xã hội. Nhà nước là chủ thể thay mặt nhân dân quản trị xã hội,
nhằm thực hiện có hiệu quả chức năng, nhiệm vụ của nhà nước, duy trì sự tồn tại, phát triển
của nhà nước, tạo điều kiện thuận lợi cho kinh tế – xã hội phát triển và phục vụ đắc lực
người dân. QTNN có các đặc điểm, tính chất chủ yếu sau:
(1) Mục tiêu, mục đích của QTNN là duy trì trật tự công, phục vụ lợi ích công, quyền và lợi
ích hợp pháp của công dân(người dân). QTNN không vì mục tiêu lợi nhuận (phi lợi nhuận).
(2) QTNN là một dạng quản trị xã hội mang tính quyền lực, sử dựng quyền lực nhà nước để
diều chỉnh các quan hệ xã hội và hành vi hoạt động của người dân, phù hợp với các quy
luật khách quan và theo mục tiêu, ý chí của chủ thể QTNN. Thực chất, bản chất của QTNN
là hoạt động mang tính chấp hành và điều hành của chính quyền hành pháp, hành chính nhà
nước. Cụ thể, đó là quyền chấp hành, thực thi pháp luật và quyền quản trị tất cả các lĩnh vực
của đời sống kinh tế, xã hội, nhà nước, các lĩnh vực đối nội và đối ngoại của nhà nước.
(3) Chủ thể QTNN là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, bao gồm cơ quan lập pháp, cơ
quan hành pháp và cơ quan tư pháp, trong đó cơ quan có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn
và thẩm quyền trực tiếp QTNN là cơ quan hành pháp, đứng đầu là chính phủ, Thủ tướng
chính phủ, các bộ, ngành trung ương và chính quyền địa phương các cấp.
(4) Đối tượng hay khách thể QTNN rộng lớn và phức tạp, gồm những người dân, cộng đồng
dân cư và các tổ chức sinh sống và hoạt động trong phạm vi lãnh thổ quốc gia, các quá trình,
quan hệ xã hội và hành vi hoạt động của người dân, các lĩnh vực hoạt động của đời sống
kinh tế – xã hội và Nhà nước. 15
(5) QTNN bằng ý chí quyền lực và sức mạnh của Nhà nước thể hiện trong các công cụ đặc
thù như: thể chế – pháp luật, chính sách của nhà nước và sử dụng các nguồn lực của nhà
nước, bao gồm: nguồn nhân lực, nguồn lực tài nguyên, thiên nhiên, nguồn lực kinh tế – tài
chinh, nguồn lực khoa học – công nghệ và các nguồn lực khác.
(6) QTNN đối với bất kỳ quốc gia nào đều mang tính chính trị, phục vụ chính trị. Bởi vì nhà
nước là tổ chức quyền lực mang tính chính trị, thể hiện ý chí của đảng chính trị, đảng cầm
quyền. Ý chí đó được các cơ quan trong bộ máy quản trị nhà nước thể chế hóa, cụ thể hóa
thành luật pháp, chính sách để đưa vào cuộc sống. QTNN mang tính chính trị, phục vụ
chính trị, nhưng cũng có tính độc lập tương đối ở tính khoa học, tính chuyên môn, nghiệp
vụ, kỹ thuật, yếu tố bảo đảm hiệu lực, hiệu quả cao của QTNN.
(7) QTNN mang tính dân chủ. QTNN ngày nay không phải là cai trị, không mang tính chất
độc đoán chuyên quyền, mệnh lệnh hành chính đơn phương mà là quản trị một cách dân chủ
theo tinh thần nhà nước pháp quyền, bảo đảm quyền của người dân tham gia vào QTNN,
thông qua các hình thức dân chủ tập trung, dân chủ đại diện và dân chủ trực tiếp, bằng các
phương pháp, kỹ năng, kỹ thuật – công nghệ hiện đại, mở rộng và phát huy dân chủ, thu hút
mạnh mẽ người dân và các tổ chức xã hội vào QTNN, vào việc tư vấn phản biện cho thể
chế, chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch của QTNN, tạo ra đồng thuận cao trong xã
hội; quản trị một cách công khai minh bạch và đề cao trách nhiệm giải trình của các chủ thể
QTNN trước người dân và công luận.
(8) QTNN mang tính định hướng, chủ động và sáng tạo thông qua hoạt động hoạch định,
xây dựng, ban hành và chỉ đạo tổ chức thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch với mục
tiêu, nhiệm vụ, giải pháp, phương pháp và các nguồn lực cụ thể.
(9) QTNN mang tính tổ chức trực tiếp của chủ thể QTNN trên mọi lĩnh vực, mọi ngành, mọi
mặt của đời sống kinh tế – xã hội và nhà nước thông qua tổ chức bộ máy quản trị và nguồn
nhân lực QTNN (đội ngũ công chức chuyên trách là QTNN).
(10) QTNN có tính chất tổng hợp, đa dạng, toàn diện. Quản trị tất cả các lĩnh vực của đời
sống kinh tế – xã hội và nhà nước với quy mô rộng lớn trên toàn lãnh thổ đất nước.
(11) QTNN mang tính khoa học, tính chuyên môn, nghiệp vụ, kỹ thuật. Đặc tính này yêu
cầu QTNN phải căn cứ, phải dựa trên cơ sở lý luận, phương pháp luận khoa học nhất định,
phải nắm bắt được các quy luật phát triển kinh tế – xã hội và sự tác động của chúng vào
QTNN, để vận dụng một cách linh hoạt, sáng tạo các quy luật đó nhằm nâng cao hiệu quả
QTNN. Đây là đặc tính mang tính khách quan, nó loại trừ bảo thủ, trì trệ, chủ quan duy ý
chí trong quản trị nà nước. Tính chuyên môn, nghiệp vụ, kỹ thuật yêu cầu thực hiện, giải
quyết các chức năng, nhiệm vụ của QTNN đòi hỏi các chủ thể QTNN phải có kiến thức, kỹ
năng và phương pháp, nghệ thuật quản trị nhất định. Nói cách khác đặc điểm, tính chất này
yêu cầu QTNN phải dựa trên cơ sở và vận dụng sáng tạo các quy luật, các nguyên tắc, các
phương pháp của các chuyên ngành khoa học: Quản trị, hành chính, tổ chức, pháp lý, chính
sách công, tâm lý học, xã hội học và điều khiển học… Trong đó, khoa học quản trị hay quản
trị học đóng vai trò chủ yếu và quyết định.
(12) QTNN có đặc điểm khác một cách căn bản với quản trị các tổ chức tư ở chỗ QTNN sử
dụng các công cụ đặc thù như: quyền lực công, thể chế, chính sách công, các nguồn lực
công. Các công cụ đặc thù này chỉ có chủ thể QTNN mới có. Ngoài ra, sự khác nhau ở chỗ
mục đích của QTNN là phục vụ lợi ích công, lợi ích của người dân và toàn xã hội, còn quản
trị các tổ chức tư sử dụng quyền lực tư, nguồn lực tư, phục vụ lợi ích của chủ thể quản trị tư.
QTNN mang tính phi lợi nhuận, còn quản trị các tổ chức tư vì mục tiêu lợi nhuận. Sở dĩ
QTNN, hoạt động QTNN mang tính phi lợi nhuận vì QTNN sử dụng các công cụ đặc thù 16
như: quyền lực công – quyền lực nhà nước và tài chính công. Nhưng quyền lực công –
quyền lực nhà nước là quyền lực của nhân dân, còn tài chính công lại chủ yếu do thuế và
công sức của nhân dân đong góp mà có. Nên QTNN không thể chạy theo lợi nhuận.
Xây dựng và hoàn thiện nền quản trị quốc gia hiện đại, hoạt động hiệu lực, hiệu quả ở Việt Nam
TCCS - Xây dựng nền quản trị quốc gia hiện đại, hoạt động hiệu lực, hiệu quả là yêu
cầu, đòi hỏi tất yếu khách quan đối với mỗi quốc gia trong quá trình phát triển. Ở Việt
Nam, đây cũng là một nội dung quan trọng, có tính cấp thiết đặt ra trong quá trình
xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân.
Nền quản trị quốc gia hiện đại, hoạt động hiệu lực, hiệu quả - một tiêu chí quan trọng
của nhà nước pháp quyền
Xây dựng và hoàn thiện nền quản trị quốc gia hiện đại, hoạt động hiệu lực, hiệu quả luôn là
yêu cầu đặt ra trong xây dựng nhà nước pháp quyền của các quốc gia trên thế giới nói
chung, trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam nói riêng. Để
quản trị hiện đại, tất yếu bộ máy nhà nước phải hoạt động hiệu lực, hiệu quả, và ngược lại,
nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước là một nhiệm vụ của quá trình
xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền. Quá trình này nhanh hay chậm phụ thuộc vào
những nhân tố chủ quan và khách quan. Về chủ quan, đó là hiện trạng năng lực, tính chuyên
nghiệp, đồng bộ của bộ máy công quyền và sự ổn định của quá trình hoàn thiện bộ máy;
chất lượng và hiệu quả của hệ thống luật pháp; ý thức “pháp quyền” của người dân; môi
trường dân chủ, minh bạch trong xã hội; trình độ dân trí, kết cấu hạ tầng khoa học và công
nghệ... Về khách quan, đó là đặc điểm văn hóa, tính ổn định chính trị của mỗi quốc gia, dân
tộc; tác động của các nhân tố bên ngoài... Thực tiễn lịch sử cho thấy, các nước đã trải qua
quá trình công nghiệp hóa thì việc xây dựng và hoàn thiện nền quản trị quốc gia hiện đại,
hoạt động hiệu lực, hiệu quả sẽ nhanh hơn. Tuy nhiên, do tác động của cuộc Cách mạng
công nghiệp lần thứ tư và quá trình toàn cầu hóa, những nước đi sau vẫn có thể rút ngắn
khoảng cách, thậm chí đi tắt, đón đầu quá trình này.
Trình độ phát triển khoa học và công nghệ có ảnh hưởng lớn đến quá trình xây dựng và
hoàn thiện nền quản trị quốc gia, nhưng suy cho cùng, nhân tố con người vẫn giữ vai trò
quyết định. Đặc điểm, sự vận hành của bộ máy công quyền, nền quản trị quốc gia ở từng
nước tuy có khác nhau, nhưng tính hiện đại, hoạt động hiệu lực, hiệu quả của nền quản trị
vẫn có thể đo lường ở một số dấu hiệu cơ bản chung. Theo Ngân hàng Thế giới (WB), có 6
chỉ số để đánh giá chất lượng quản trị quốc gia, bao gồm: vai trò, tiếng nói của người dân và
trách nhiệm giải trình; sự ổn định về chính trị và xã hội phi bạo lực; hiệu lực, hiệu quả hoạt
động của chính phủ; chất lượng của các văn bản, quy định của pháp luật; thượng tôn pháp
luật; kiểm soát tham nhũng. Theo đó, để quản trị tốt cần có 3 yếu tố là: 1- Cơ chế kiểm soát
quyền lực hay các quy tắc hạn chế sự lạm quyền trong bộ máy công quyền; 2- Sự phản hồi
ý kiến của người dân và xã hội về hiệu lực, hiệu quả hoạt động của nền quản trị quốc gia; 3-
Có môi trường cạnh tranh bình đẳng. 17
Tính công khai, minh bạch là dấu hiệu căn bản, không thể thiếu trong nền quản trị quốc gia
hiện đại, điều này không chỉ bảo đảm cho bộ máy công quyền vận hành hiệu quả, cơ chế
giám sát phát huy được tác dụng, mà qua đó, các nguồn lực xã hội được huy động và sử
dụng có hiệu quả. Theo cách tiếp cận này, một số tổ chức quốc tế cho rằng, nền quản trị
hiện đại có một số đặc điểm, như sự tham gia của người dân vào quá trình xây dựng chính
sách; luật pháp và hệ thống xét xử công bằng; tính minh bạch; trách nhiệm giải trình của cơ
quan công quyền và hiệu quả của công tác phòng, chống tham nhũng. Một số cách tiếp cận
khác lại coi trọng các đặc điểm về sự bình đẳng, tham gia của người dân khi đưa ra các tiêu
chí, như Tổ chức Phát triển công nghiệp Liên hợp quốc (UNIDO) cho rằng, nền quản trị
quốc gia hiện đại là: Bảo đảm sự tham gia của người dân; sự công bằng của luật pháp; tính
minh bạch; đáp ứng mọi bên có liên quan; hướng tới sự đồng thuận; bình đẳng; hiệu lực và
hiệu quả; trách nhiệm giải trình; tầm nhìn chiến lược. Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB)
lại nhấn mạnh một số tiêu chí, như trách nhiệm giải trình; sự tham gia của các chủ thể trong
quá trình hoạch định chính sách; có thể dự đoán được; tính minh bạch.
Có thể khái quát những đặc điểm cơ bản, hay chuẩn mực chung của nền quản trị quốc gia
hiện đại là: Thứ nhất, tính pháp quyền trong thực hiện quyền lực công. Điều này có nghĩa
là, không chỉ trong ban hành chính sách mà trong cả quá trình thực hiện chính sách đều phải
tuân thủ pháp luật, các cơ quan công quyền không thể ban hành các quyết định vượt phạm
vi, thẩm quyền được pháp luật quy định. Thứ hai, tính minh bạch. Trong ban hành, thực thi
chính sách và các quyết định hành chính, các đối tượng chịu tác động của chính sách phải
được biết, được tham gia, người dân được thông tin, thậm chí giám sát cả quá trình ban
hành và thực thi chính sách. Thứ ba, trách nhiệm giải trình. Các cơ quan công quyền khi ban
hành chính sách phải có trách nhiệm giải trình về mục đích ban hành, tác động xã hội của
chính sách; đồng thời, phải chịu trách nhiệm về hậu quả của chính sách theo đúng thẩm
quyền. Thứ tư, sự tham gia của người dân vào quá trình hoạch định và thực thi chính sách.
Theo đó, người dân phải được cung cấp thông tin, được tạo điều kiện để đóng góp, thể hiện
quan điểm của mình trong quá trình hoạch định và thực thi chính sách; đặc biệt, trong một
số trường hợp, người dân được trực tiếp tham gia vào quá trình ban hành chính sách. Thứ
năm, công bằng và không loại trừ. Đây là đặc điểm mang tính tiến bộ, tích cực của chế độ
xã hội, khi mà lợi ích của mọi người dân, các nhóm xã hội được cân bằng và coi trọng như
nhau trong quá trình ban hành và thực thi chính sách, không ai bị bỏ lại phía sau; đặc biệt,
nhóm người yếu thế phải có cơ hội, tiếng nói tham gia vào quá trình quản trị. Thứ
sáu, nhanh nhạy, phản ứng tương thích, kịp thời. Đây là đặc điểm phản ánh hiệu lực, hiệu
quả của nền quản trị công, theo đó, các cơ quan công quyền phải phát hiện nhanh, sớm các
vấn đề phát sinh và có phản ứng kịp thời, phù hợp để bảo vệ lợi ích của người dân, đất nước
và nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia trong bối cảnh toàn cầu hóa. Ngoài ra, các đặc
điểm khác, như tầm nhìn chiến lược, phòng, chống tham nhũng... là những dấu hiệu phái
sinh, là hệ quả khi thực hiện tốt các đặc điểm chính nêu trên.
Xây dựng và hoàn thiện nền quản trị quốc gia hiện đại, hoạt động hiệu lực, hiệu quả ở
Việt Nam: Từ quan điểm đến hiện thực
Quá trình xây dựng và hoàn thiện nền quản trị quốc gia hiện đại, hoạt động hiệu lực, hiệu
quả ở Việt Nam luôn gắn liền với quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền
xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Để Nhà nước hoạt động hiệu lực,
hiệu quả, trước hết phải chuyển đổi căn bản mô hình, chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước
phù hợp với từng giai đoạn cách mạng. Từ khi đất nước tiến hành công cuộc đổi mới, đặc
biệt là sau khi Đảng ta ban hành Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ
nghĩa xã hội (năm 1991) và Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ
nghĩa xã hội (Bổ sung, phát triển năm 2011), mô hình nhà nước kiểu mới, hoạt động hiệu 18
lực, hiệu quả luôn là mục tiêu xây dựng và hoàn thiện trong từng nhiệm kỳ đại hội Đảng.
Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân được coi là
một trong 8 đặc trưng của xã hội xã hội chủ nghĩa và được cụ thể hóa một cách đầy đủ: “Tất
cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân... Quyền lực Nhà nước là thống nhất; có sự phân
công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành
pháp, tư pháp. Nhà nước ban hành pháp luật; tổ chức, quản lý xã hội bằng pháp luật và
không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa”(1).
Quốc hội biểu quyết thông qua toàn văn Luật Kinh doanh bảo hiểm và Luật Sở hữu trí tuệ
tại Kỳ họp thứ bảy, Quốc hội khóa XIV _Ảnh: TTXVN
Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020, Hiến pháp năm 2013 và nhiều văn bản
quan trọng khác của Đảng, Nhà nước khẳng định, tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước
pháp quyền xã hội chủ nghĩa, nâng cao năng lực, hiệu quả quản lý, điều hành và năng lực
kiến tạo phát triển. Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 10 năm 2021 - 2030 nhấn mạnh
đột phá chiến lược: “Đổi mới quản trị quốc gia theo hướng hiện đại, nhất là quản lý phát
triển và quản lý xã hội. Xây dựng bộ máy nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa tinh gọn,
hiệu lực và hiệu quả; đẩy mạnh phân cấp, phân quyền bảo đảm quản lý thống nhất, phát huy
tính chủ động, sáng tạo và trách nhiệm của các cấp, các ngành”(2). Thực hiện tốt chức năng
của Nhà nước, giải quyết tốt mối quan hệ giữa Nhà nước, thị trường và xã hội; Nhà nước
quản lý, điều hành nền kinh tế bằng pháp luật, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch và các công
cụ điều tiết khác trên cơ sở các quy luật của thị trường. Chú trọng phát triển xã hội, quản lý
và sử dụng có hiệu quả tài sản quốc gia,...
Sau 35 năm đổi mới, đặc biệt là 10 năm thực hiện Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời
kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011), việc xây dựng và hoàn thiện
Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa có bước phát triển mới, hiệu lực, hiệu quả quản lý
nhà nước được nâng lên. Nội dung, phương thức quản lý nhà nước từng bước được điều
chỉnh phù hợp hơn với yêu cầu phát triển đất nước và thông lệ quốc tế. Hệ thống pháp luật
được hoàn thiện một bước cơ bản. Vai trò của pháp luật và thực thi pháp luật ngày càng
được chú trọng trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước cũng như trong đời sống xã hội.
Cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước trong việc
thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp ngày càng rõ hơn và có chuyển biến
tích cực. Bộ máy nhà nước bước đầu được sắp xếp lại theo hướng tinh gọn gắn với tinh giản
biên chế, hoạt động hiệu lực, hiệu quả. Cải cách hành chính của bộ máy nhà nước được đẩy
mạnh; kỷ luật, kỷ cương trong các cơ quan hành chính nhà nước được tăng cường. Thực
hiện công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình, đối thoại, tiếp dân, giải quyết khiếu nại,
tố cáo... Cải cách tư pháp trên một số lĩnh vực có bước đột phá, chất lượng hoạt động có tiến
bộ, bảo vệ tốt hơn lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân; tôn
trọng, bảo vệ, bảo đảm quyền con người, quyền công dân.
Các cơ quan quyền lực nhà nước tiếp tục được củng cố, hoàn thiện theo hướng nâng cao
hiệu lực, hiệu quả, phù hợp với quá trình phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội
chủ nghĩa và hội nhập quốc tế. Hoạt động của Quốc hội trong xây dựng pháp luật, giám sát
tối cao và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước có nhiều đổi mới, chất lượng và
hiệu quả được nâng lên. Hoạt động của hội đồng nhân dân các cấp có nhiều đổi mới. Chính
phủ và các bộ, ngành chủ động, tích cực, tập trung hơn vào quản lý, điều hành vĩ mô theo
hướng chính phủ kiến tạo, chính phủ hành động, phục vụ; tháo gỡ các rào cản; hỗ trợ phát
triển. Tổ chức bộ máy chính quyền địa phương được sắp xếp lại theo hướng tinh gọn; quan 19
tâm triển khai xây dựng chính quyền đô thị, chính quyền nông thôn, khẩn trương triển khai
xây dựng chính quyền điện tử. Tổ chức bộ máy của tòa án nhân dân, viện kiểm sát nhân
dân, cơ quan điều tra, cơ quan bổ trợ tư pháp tiếp tục được kiện toàn, chất lượng hoạt động có tiến bộ.
Rõ ràng rằng, việc xây dựng và hoàn thiện nền quản trị quốc gia hiện đại, hoạt động hiệu
lực, hiệu quả ở Việt Nam được gắn chặt với quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước
pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Đây là quá trình từng bước, đồng bộ, có tính kế thừa và tiếp
cận với các chuẩn mực quốc tế, phù hợp với thực tiễn. Các đặc điểm về tính pháp quyền;
minh bạch; trách nhiệm giải trình; sự tham gia của người dân; công bằng và không loại trừ;
phòng, chống tham nhũng tiếp tục được coi trọng. Một số chỉ số phản ánh mức độ hiệu lực,
hiệu quả hoạt động của nền quản trị quốc gia từng bước thăng hạng trong các đánh giá quốc
tế, đặc biệt là trong nhiệm kỳ Đại hội XII của Đảng. Theo WB và cơ quan thống kê của Liên
hợp quốc, tăng trưởng của Việt Nam trong giai đoạn 2011 - 2017 đạt 6,4%/năm, cao hơn
mức bình quân của nhóm nước có thu nhập trung bình thấp (5,4%) và các nước Đông Nam
Á (5%)(3). Năng lực cạnh tranh toàn cầu của ngành công nghiệp Việt Nam, theo đánh giá của
UNIDO, từ xếp thứ 58 (năm 2009) lên thứ 44 (năm 2018). Chỉ số Đổi mới sáng tạo toàn cầu
tăng vượt bậc, năm 2020 xếp thứ 42/131 quốc gia và nền kinh tế, tăng 17 bậc so với năm
2016, dẫn đầu trong nhóm 29 quốc gia có cùng mức thu nhập. Theo Chương trình đánh giá
học sinh quốc tế (PISA), kết quả giáo dục phổ thông của Việt Nam đạt điểm cao hơn mức
trung bình chung của các nước trong Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD)... Có
nhiều sự tiến bộ khác cũng thể hiện hiệu lực, hiệu quả hoạt động của nền quản trị quốc gia ở
Việt Nam, trong đó, thể hiện tập trung nhất là sự đổi mới mạnh mẽ trong tổ chức và hoạt
động của Chính phủ. Theo kết quả khảo sát của Liên hợp quốc năm 2018, Việt Nam xếp thứ
88/193 quốc gia về chính phủ điện tử trực tuyến, xếp thứ 59/193 quốc gia về chỉ số dịch vụ
công trực tuyến. Cả nước có trên 46.800 dịch vụ công, trong đó có 38.587 dịch vụ công trực
tuyến mức độ 3 và 8.590 dịch vụ công trực tuyến mức độ 4. Thủ tục hành chính được cắt
giảm, tạo thuận lợi cho người dân và doanh nghiệp...(4). Hệ thống luật pháp, cơ chế, chính
sách tiếp tục được hoàn thiện, sự tham gia của người dân, tính minh bạch thông tin được coi
trọng hơn, các chỉ số đo lường chất lượng quản trị công ở các địa phương được đánh giá
thường xuyên. Công tác phòng, chống tham nhũng tiếp tục thu được nhiều kết quả tích cực.
Cán bộ, nhân viên Trung tâm hành chính công tỉnh Bắc Ninh hướng dẫn người dân, doanh
nghiệp giải quyết các thủ tục hành chính _Ảnh: TTXVN
Tuy vậy, nền quản trị quốc gia ở Việt Nam còn có những hạn chế. Việc thực hiện phân cấp,
phân quyền giữa Trung ương và địa phương chưa thật đồng bộ, triệt để, đáp ứng được yêu
cầu, chưa phát huy được hết vai trò, trách nhiệm, sự chủ động của cấp cơ sở, đặc biệt là
trong lĩnh vực kinh tế, quản lý nguồn lực, chống tham nhũng, tiêu cực. Trách nhiệm giải
trình của các cơ quan trong bộ máy nhà nước trước nhân dân có nơi còn mang tính hình
thức. Vai trò của hệ thống thông tin, báo chí mặc dù được coi trọng hơn, nhưng việc xử lý
thông tin, trách nhiệm thông tin trong giải quyết một số vụ, việc chưa rõ ràng, thậm chí có
vụ, việc còn chưa minh bạch.
Một số giải pháp xây dựng, hoàn thiện nền quản trị quốc gia hiện đại, hoạt động hiệu
lực, hiệu quả ở Việt Nam trong thời gian tới 20