Luận Văn Luật Hành Chính So Sánh: Kinh Nghiệm Từ Cộng Hòa Pháp môn Luật hành chính - Trường Đại học lao động - xã hội.
Chính quyền địa phương là một bộ phận hợp thành trong tổng thể bộ máy nhà nước. Đề cương môn Luật hành chính - Trường Đại học lao động - xã hội. Tài liệu được sưu tầm gồm 25 trang giúp bạn tham khảo , ôn tập và đạt kết quả cao
Môn: Luật hành chính(LHC101) 68 tài liệu
Trường: Đại học Lao động - Xã hội 1.9 K tài liệu
Tác giả:
Preview text:
LỜI CẢM ƠN
Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến thầy giảng viên đã tận tình hướng dẫn
và tạo điều kiện thuận lợi để tôi nghiên cứu, triển khai và hoàn thành bài tiểu luận này.
Do trình độ và kiến thức còn hạn chế nên bài tiểu luận không tránh khỏi
những thiếu sót. Rất mong nhận được sự góp ý, đánh giá của quý thầy/cô để bài
tiểu luận được hoàn thiện hơn.
Tôi xin chân thành cảm ơn! LỜI CAM ĐOAN
Trong quá trình nghiên cứu, tôi đã thu thập được những số liệu cần thiết phục
vụ cho việc viết đề tài của mình. Tôi xin cam đoan rằng những số liệu và kết quả
nghiên cứu trong đề tài là trung thực, các kết quả nghiên cứu là do chính tôi thực
hiện, các tài liệu tham khảo được trích dẫn đầy đủ. Nếu số liệu và kết quả của đề
tài không trung thực, tôi xin chịu mọi trách nhiệm về mình. 2 MỤC LỤC LỜI CẢM ƠN LỜI CAM ĐOAN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài ........................................................................................... 1
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu ................................................................ 1
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ................................................................. 2
4. Phương pháp nghiên cứu .............................................................................. 2
5. Bố cục đề tài .................................................................................................. 2
Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA
PHƯƠNG .......................................................................................................... 3
1.1. Khái niệm và vai trò của chính quyền địa phương .................................. 3
1.1.1. Khái niệm chính quyền địa phương ................................................. 3
1.1.2. Vai trò của chính quyền địa phương trong quản lý nhà nước, phát
triển kinh tế - xã hội .......................................................................................... 3
1.2. Các nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa
phương .............................................................................................................. 4
1.2.1. Nguyên tắc tự chủ địa phương......................................................... 4
1.2.2. Nguyên tắc quản lý hành chính tập trung ....................................... 5
1.2.3. Mối quan hệ giữa chính quyền địa phương và chính quyền trung ương
......................................................................................................... 6
1.3. Các mô hình tổ chức chính quyền địa phương phổ biến trên thế giới ..... 6
1.3.1. Mô hình Hội đồng – Ủy ban (council-committee model) ................. 6
1.3.2. Mô hình Tỉnh trưởng – Thị trưởng (prefect-mayor model) ............. 7 Tiểu kết chương 1
Chương 2. MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CỘNG
HÒA PHÁP .......................................................................................................8
2.1. Tổng quan về hệ thống hành chính nhà nước Cộng hòa Pháp ................ 8
2.2. Cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương Cộng hòa Pháp ........................ 9
2.2.1. Chính quyền cấp Vùng (Région) ...................................................... 9
2.2.2. Chính quyền cấp Tỉnh (Département) ............................................ 10
2.2.3. Chính quyền cấp Xã (Commune) ................................................... 11
2.3. Mối quan hệ giữa chính quyền địa phương và trung ương .................... 12
2.3.1. Cơ chế phân quyền – ủy quyền ...................................................... 12 3
2.3.2. Cơ chế giám sát hành chính thông qua Tỉnh trưởng (Préfet)........ 12 Tiểu kết chương 2
Chương 3. THỰC TRẠNG TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở
VIỆT NAM VÀ KINH NGHIỆM TỪ CỘNG HÒA PHÁP .......................... 14
3.1. Thực trạng tổ chức chính quyền địa phương tại Việt Nam .................... 14
3.1.1. Cơ sở pháp lý và bối cảnh cải cách ................................................ 14
3.1.2. Cơ cấu tổ chức hiện hành và những thay đổi trọng yếu ................ 14
3.1.3. Những kết quả tích cực bước đầu .................................................. 15
3.1.4. Những tồn tại, bất cập và thách thức cần khắc phục..................... 15
3.2. Kinh nghiệm từ mô hình chính quyền địa phương của Cộng hòa Pháp 16
3.2.1. Phân quyền rõ ràng, luật hóa đầy đủ ............................................. 16
3.2.2. Chính quyền địa phương có tính tự chủ và tự quản cao ................ 16
3.2.3. Cơ chế giám sát quyền lực hiệu quả, không can thiệp hành chính 17
3.2.4. Sáp nhập đơn vị hành chính nhỏ và xây dựng chính quyền số ..... 17
3.3. Một số đề xuất, kiến nghị nhằm hoàn thiện mô hình chính quyền địa
phương Việt Nam ........................................................................................... 17 Tiểu kết chương 3 KẾT LUẬN
TÀI LIỆU THAM KHẢO 4 MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Tổ chức chính quyền địa phương là một trong những nội dung trọng yếu
trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước, phản ánh mức độ phân quyền giữa trung
ương và địa phương, đồng thời thể hiện sự linh hoạt, hiệu quả trong việc quản lý
và điều hành nhà nước ở cấp cơ sở. Trong bối cảnh đổi mới toàn diện, xây dựng
nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam, việc nghiên cứu, tiếp thu có
chọn lọc mô hình tổ chức chính quyền địa phương của các quốc gia phát triển là
một yêu cầu cấp thiết nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của bộ máy
nhà nước nói chung và chính quyền địa phương nói riêng.
Cộng hòa Pháp là một quốc gia có truyền thống lâu đời về tổ chức hành
chính – chính trị và quản lý nhà nước theo mô hình cộng hòa đại nghị, có hệ thống
chính quyền địa phương được phân cấp hợp lý, đa tầng và hiệu quả. Việc nghiên
cứu mô hình tổ chức chính quyền địa phương của Pháp không chỉ giúp hiểu rõ
hơn cơ chế hoạt động của một nhà nước pháp quyền hiện đại mà còn cung cấp
những kinh nghiệm thực tiễn quý báu có thể vận dụng vào quá trình cải cách hành
chính và tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay.
Vì vậy, việc lựa chọn đề tài "Phân tích mô hình tổ chức chính quyền địa
phương Cộng hòa Pháp và rút ra kinh nghiệm đối với Việt Nam" là hoàn toàn phù
hợp và có ý nghĩa lý luận – thực tiễn sâu sắc.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
2.1. Mục đích nghiên cứu
Phân tích mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở Cộng hòa Pháp, qua đó
rút ra những bài học kinh nghiệm có giá trị tham khảo cho việc hoàn thiện mô
hình tổ chức chính quyền địa phương tại Việt Nam.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Cơ sở lý luận và khái quát chung về tổ chức chính quyền địa phương.
- Phân tích mô hình tổ chức chính quyền địa phương Cộng hòa Pháp.
- Thực trạng tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam và kinh nghiệm từ Cộng hòa Pháp. 1
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Mô hình tổ chức chính quyền địa phương của Cộng hòa Pháp
3.2. Phạm vi nghiên cứu
- Về không gian: Đề tài tập trung nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền
địa phương của Pháp, chủ yếu phân tích ba cấp hành chính (vùng – tỉnh – xã).
- Về thời gian: Tập trung vào hệ thống chính quyền địa phương của Pháp hiện hành.
- Về nội dung: Tập trung nghiên cứu phương diện tổ chức hành chính –
chính trị, không đi sâu vào các lĩnh vực tài chính công, giáo dục, y tế,... ở địa phương.
4. Phương pháp nghiên cứu
Để đảm bảo tính khách quan, khoa học và toàn diện, đề tài sử dụng tổng
hợp nhiều phương pháp nghiên cứu, cụ thể:
- Phương pháp phân tích – tổng hợp: Để hệ thống hóa các lý thuyết, mô
hình và nội dung liên quan đến chính quyền địa phương ở Pháp và Việt Nam.
- Phương pháp lịch sử – logic: Tìm hiểu sự hình thành và phát triển của mô
hình chính quyền địa phương Pháp trong dòng chảy lịch sử, từ đó rút ra quy luật phát triển.
- Phương pháp nghiên cứu tài liệu: Thu thập, nghiên cứu các văn kiện, tài
liệu chính thống của Pháp và Việt Nam, các nghiên cứu khoa học, sách chuyên
khảo, báo cáo của các tổ chức quốc tế như OECD, UNDP,...
5. Bố cục đề tài
Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Tài liệu tham khảo, đề tài được chia thành 3 chương chính như sau:
- Chương 1: Cơ sở lý luận và khái quát chung về tổ chức chính quyền địa phương.
- Chương 2: Mô hình tổ chức chính quyền địa phương Cộng hòa Pháp.
- Chương 3: Thực trạng tổ chức chính quyền địa phương ở Việt nam và
kinh nghiệm từ Cộng hòa Pháp. 2 Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
1.1. Khái niệm và vai trò của chính quyền địa phương
1.1.1. Khái niệm chính quyền địa phương
Chính quyền địa phương là một bộ phận hợp thành trong tổng thể bộ máy
nhà nước, được tổ chức tại các đơn vị hành chính lãnh thổ như tỉnh, thành phố,
huyện, xã… để thực thi quyền lực nhà nước tại địa bàn đó. Trong hệ thống chính
trị – hành chính hiện đại, chính quyền địa phương có hai tầng nghĩa:
Theo nghĩa rộng, chính quyền địa phương bao gồm cả cơ quan đại diện
nhân dân (Hội đồng nhân dân hoặc Hội đồng địa phương) và cơ quan hành chính
thực thi quyền lực (Ủy ban nhân dân, Ủy ban khu vực, chính quyền cấp vùng...).
Theo nghĩa hẹp, chính quyền địa phương thường chỉ các thiết chế hành
chính nhà nước cấp dưới trung ương có thẩm quyền quản lý trên một phạm vi địa lý xác định.
Điểm quan trọng là chính quyền địa phương là cấp “gần dân nhất”, trực tiếp
phản ánh nhu cầu, nguyện vọng và thực hiện chính sách đối với người dân. Tại
đây, mối quan hệ giữa người dân và nhà nước được thể hiện rõ nét nhất, thông
qua các hoạt động cung ứng dịch vụ công, quản lý đời sống xã hội, bảo đảm trật
tự an ninh, và thúc đẩy phát triển kinh tế.
Trong khoa học chính trị và hành chính hiện đại, chính quyền địa phương
không chỉ là một cấp hành chính bị động thi hành mệnh lệnh từ trên, mà còn là
một chủ thể chính trị - hành chính có vai trò chủ động kiến tạo, điều phối, thậm
chí phản biện trong quá trình hoạch định và thực thi chính sách công. Do vậy,
khái niệm chính quyền địa phương ngày càng được nhìn nhận như một yếu tố tất
yếu của quản trị nhà nước hiệu quả, minh bạch và gần dân.
1.1.2. Vai trò của chính quyền địa phương trong quản lý nhà nước, phát
triển kinh tế - xã hội
Chính quyền địa phương đóng vai trò trung gian giữa nhà nước trung ương
và cộng đồng dân cư tại chỗ, có ý nghĩa đặc biệt trong việc chuyển hóa chủ trương,
chính sách chung thành các hoạt động cụ thể, gắn với bối cảnh và nhu cầu thực tế 3
của từng địa phương. Một số vai trò cốt lõi như sau:
Thứ nhất, đảm nhiệm chức năng quản lý hành chính nhà nước tại địa phương.
Chính quyền địa phương chịu trách nhiệm tổ chức thi hành pháp luật, triển
khai chính sách từ trung ương, đồng thời xây dựng các quy định hành chính phù
hợp với đặc điểm dân cư, điều kiện kinh tế - xã hội của địa phương mình. Việc
quản lý các dịch vụ công như giáo dục, y tế, môi trường, trật tự đô thị, an ninh
nông thôn… đều gắn liền với hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương.
Thứ hai, là động lực phát triển kinh tế - xã hội địa phương.
Chính quyền địa phương chủ động xây dựng quy hoạch phát triển vùng, thu
hút đầu tư, phát triển hạ tầng, cải cách thủ tục hành chính, hỗ trợ doanh nghiệp
vừa và nhỏ. Từ đó, tạo ra sự năng động, cạnh tranh lành mạnh giữa các địa
phương, đóng góp vào sự phát triển chung của quốc gia.
Thứ ba, bảo đảm thực hiện quyền làm chủ của nhân dân.
Với vị trí là cấp gần dân nhất, chính quyền địa phương đóng vai trò lắng
nghe, tiếp nhận phản ánh và xử lý các nguyện vọng của người dân. Thông qua
hoạt động của Hội đồng nhân dân và các cơ chế tham vấn cộng đồng, quyền con
người và quyền công dân được cụ thể hóa trong thực tiễn.
Thứ tư, thực thi hiệu quả các chương trình, chính sách trọng điểm của quốc gia.
Chính quyền địa phương là đầu mối triển khai các chương trình mục tiêu
quốc gia như giảm nghèo bền vững, xây dựng nông thôn mới, phòng chống thiên
tai, thích ứng biến đổi khí hậu, chuyển đổi số,... Nếu địa phương thực hiện yếu
kém, toàn bộ chính sách trung ương có nguy cơ thất bại trên diện rộng.
1.2. Các nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương
1.2.1. Nguyên tắc tự chủ địa phương
Nguyên tắc tự chủ địa phương là nguyên tắc cho phép chính quyền địa
phương có quyền tự quyết định một số vấn đề trong phạm vi lãnh thổ và ngân
sách của mình. Tự chủ bao gồm cả tự chủ tổ chức bộ máy, nhân sự, tài chính và 4 chính sách công.
Ở nhiều quốc gia như Pháp, Đức, Nhật Bản, quyền tự chủ địa phương được
hiến pháp bảo đảm nhằm phát huy tính sáng tạo và linh hoạt trong quản lý. Tự
chủ giúp địa phương phản ứng kịp thời với đặc điểm dân cư, điều kiện tự nhiên –
kinh tế – xã hội riêng biệt của mình, tránh rập khuôn máy móc theo cấp trung ương.
Tự chủ địa phương là nguyên tắc cơ bản, tạo điều kiện để địa phương chủ
động trong việc xây dựng chiến lược phát triển phù hợp với đặc điểm riêng, bao gồm:
- Tự chủ về tổ chức bộ máy: Quyết định cơ cấu, nhân sự trong phạm vi thẩm quyền.
- Tự chủ tài chính: Thu, chi ngân sách địa phương, huy động nguồn lực xã hội hóa.
- Tự chủ chính sách: Ban hành quy định hành chính phù hợp pháp luật và
điều kiện thực tế địa phương.
Ở các nước phát triển như Pháp, Nhật, Đức… quyền tự chủ địa phương
được quy định trong Hiến pháp và bảo đảm bởi hệ thống tòa án hành chính. Điều
này thúc đẩy tính linh hoạt, sáng tạo, cạnh tranh lành mạnh giữa các vùng lãnh thổ.
1.2.2. Nguyên tắc quản lý hành chính tập trung
Bên cạnh tính tự chủ, tổ chức chính quyền địa phương vẫn phải tuân thủ
nguyên tắc thống nhất quyền lực nhà nước, thể hiện qua cơ chế quản lý hành chính
tập trung. Chính quyền trung ương giữ vai trò ban hành luật pháp, điều phối chung,
kiểm tra giám sát hoạt động của chính quyền địa phương.
Tuy nhiên, tự chủ địa phương không có nghĩa là ly khai hay hành động độc
lập. Chính quyền địa phương vẫn là một bộ phận thống nhất trong hệ thống quyền
lực nhà nước. Trung ương vẫn cần giữ vai trò điều tiết chung, ban hành các quy
chuẩn pháp lý, kiểm tra giám sát nhằm đảm bảo sự phát triển đồng đều giữa các vùng.
Nguyên tắc này giúp tránh tình trạng “mạnh ai nấy làm”, đảm bảo các chính 5
sách chiến lược như an ninh quốc gia, bảo vệ chủ quyền lãnh thổ, điều phối tài
nguyên thiên nhiên... được thực hiện thống nhất, nhất quán.
Nguyên tắc quản lý hành chính tập trung giúp bảo đảm tính thống nhất,
đồng bộ trong việc xây dựng thể chế, chính sách phát triển quốc gia, đặc biệt trong
các lĩnh vực như quốc phòng, an ninh, đối ngoại, quản lý tài nguyên quốc gia,...
1.2.3. Mối quan hệ giữa chính quyền địa phương và chính quyền trung ương
Quan hệ giữa trung ương và địa phương thường được thiết lập theo 2 hướng chính:
- Quan hệ hành chính – mệnh lệnh: Trung ương chỉ đạo, điều phối hoạt
động của địa phương, đặc biệt trong các lĩnh vực chiến lược và an ninh quốc gia.
- Quan hệ hỗ trợ và phân quyền: Trung ương trao quyền, chuyển giao một
số nhiệm vụ cho địa phương thông qua luật pháp; đồng thời hỗ trợ tài chính, kỹ
thuật để địa phương thực hiện tốt chức năng được giao.
Mối quan hệ này cần được tổ chức hài hòa để tránh tình trạng địa phương
lạm quyền hoặc ngược lại, trung ương can thiệp quá sâu làm mất tính chủ động,
linh hoạt của địa phương.
Ở nhiều nước, sự cân bằng này được duy trì nhờ cơ chế pháp lý rõ ràng,
quy định chi tiết giữa nhiệm vụ, ngân sách, quyền hạn của trung ương và địa phương.
1.3. Các mô hình tổ chức chính quyền địa phương phổ biến trên thế giới
1.3.1. Mô hình Hội đồng – Ủy ban (council-committee model)
Đây là mô hình phổ biến ở các nước theo hệ thống nghị viện như Anh, Mỹ
(đặc biệt trong các bang và thành phố). Mô hình này nhấn mạnh vai trò của hội
đồng địa phương – cơ quan đại diện dân cử, có chức năng ban hành các chính
sách, giám sát hoạt động hành pháp.
Ủy ban hành pháp (executive committee) thường do hội đồng bổ nhiệm
hoặc trực tiếp bầu, chịu trách nhiệm thi hành các quyết sách. Mô hình này đề cao
tính dân chủ, phân quyền rõ rệt và thúc đẩy sự tham gia của công dân trong quản 6 lý địa phương.
Phổ biến ở các nước dân chủ phương Tây như Mỹ, Anh, Canada, mô hình
này thể hiện sự phân quyền rõ rệt:
Hội đồng địa phương là cơ quan đại diện dân cử, có quyền ban hành nghị
quyết, giám sát ngân sách, chất vấn chính quyền.
Ủy ban hành pháp do hội đồng bầu hoặc chỉ định, điều hành hoạt động hành chính hằng ngày.
Mô hình này đề cao tính minh bạch, sự tham gia của người dân, góp phần
hình thành văn hóa chính trị dân chủ từ cơ sở.
1.3.2. Mô hình Tỉnh trưởng – Thị trưởng (prefect-mayor model)
Pháp và Đức là những nước tiêu biểu sử dụng mô hình kết hợp giữa trung
ương và địa phương thông qua cơ chế tỉnh trưởng (do trung ương bổ nhiệm) và
thị trưởng (do dân bầu).
- Tỉnh trưởng (Préfet) đại diện cho chính quyền trung ương, có quyền giám
sát, đình chỉ những quyết định trái luật của chính quyền địa phương.
- Thị trưởng (Maire) là người đứng đầu chính quyền cấp cơ sở, được bầu
trực tiếp, chịu trách nhiệm điều hành các công việc hành chính tại địa phương.
Mô hình này bảo đảm sự kiểm soát chặt chẽ của trung ương trong khi vẫn
tôn trọng quyền tự trị của địa phương. Nó thể hiện sự dung hòa giữa hai nguyên
tắc: tập trung và phân quyền.
Tiểu kết chương 1
Chương 1 đã làm rõ những nền tảng lý luận cơ bản về chính quyền địa
phương, bao gồm khái niệm, vai trò, nguyên tắc tổ chức và các mô hình phổ biến
trên thế giới. Qua phân tích, có thể thấy tổ chức chính quyền địa phương là một
vấn đề mang tính chất chiến lược trong thiết kế thể chế nhà nước hiện đại, đòi hỏi
sự cân bằng giữa tự chủ và giám sát, giữa phân quyền và tập quyền. Những kiến
thức cơ bản này là nền tảng quan trọng để tiếp cận và phân tích mô hình tổ chức
chính quyền địa phương tại Cộng hòa Pháp trong chương tiếp theo. 7 Chương 2
MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CỘNG HÒA PHÁP
Trong tiến trình xây dựng nhà nước pháp quyền hiện đại, mô hình tổ chức
chính quyền địa phương đóng vai trò hết sức quan trọng trong việc hiện thực hóa
các nguyên tắc dân chủ, hiệu quả và minh bạch trong quản lý công. Cộng hòa
Pháp là một quốc gia có truyền thống lâu đời về tổ chức hành chính và là hình
mẫu tiêu biểu trong việc kết hợp hài hòa giữa quyền lực trung ương và quyền tự
quản địa phương trong một nhà nước đơn nhất. Chương này sẽ đi sâu phân tích
hệ thống hành chính nhà nước Pháp, cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương ở
các cấp khác nhau, mối quan hệ giữa trung ương và địa phương.
2.1. Tổng quan về hệ thống hành chính nhà nước Cộng hòa Pháp
Cộng hòa Pháp là một quốc gia đơn nhất, áp dụng mô hình cộng hòa bán
tổng thống. Theo đó, quyền lực nhà nước được phân định rõ ràng thành ba nhánh:
lập pháp (Quốc hội), hành pháp (Chính phủ do Tổng thống đứng đầu) và tư pháp
(hệ thống tòa án độc lập). Tính chất đơn nhất của nhà nước thể hiện ở việc chỉ có
một chủ thể chủ quyền quốc gia duy nhất là Nhà nước Cộng hòa Pháp, không có
sự tồn tại song song của các thực thể nhà nước trong nội bộ. Tuy nhiên, để đáp
ứng yêu cầu về dân chủ hóa đời sống công và nâng cao hiệu quả quản trị, Pháp đã
xây dựng một mô hình tổ chức hành chính kết hợp giữa nguyên tắc tập trung thống
nhất và cơ chế phân quyền, tạo điều kiện cho chính quyền địa phương có quyền
tự chủ nhất định trong quản lý, điều hành.
Lịch sử hình thành hệ thống hành chính nhà nước Pháp mang đậm dấu ấn
của Cách mạng Pháp năm 1789 – một sự kiện mang tính bước ngoặt trong quá
trình chuyển hóa từ chế độ quân chủ phong kiến sang nhà nước cộng hòa hiện đại.
Sau khi các đặc quyền phong kiến bị xóa bỏ, Nhà nước đã thiết lập một hệ thống
hành chính trung ương hóa mạnh mẽ để kiểm soát toàn diện đời sống chính trị –
xã hội. Tuy nhiên, từ thế kỷ XIX, đặc biệt là sau Thế chiến II, nhu cầu về phân
quyền, phát huy tính tự quản của địa phương ngày càng tăng, thúc đẩy các cải
cách sâu rộng. Cột mốc quan trọng nhất là Hiến pháp năm 1958 – nền tảng của
nền Đệ Ngũ Cộng hòa – trong đó quy định quyền tự quản của chính quyền địa 8
phương là nguyên tắc có giá trị hiến định.
Hiện nay, hệ thống hành chính nhà nước Pháp được cấu trúc theo hai cấp cơ bản:
- Cấp trung ương: Bao gồm Chính phủ, các bộ ngành và cơ quan nhà nước
cấp quốc gia, có nhiệm vụ hoạch định chính sách chung, ban hành các quy phạm
pháp luật và điều hành toàn bộ đời sống quốc gia.
- Cấp địa phương: Gồm ba cấp hành chính là Vùng (Région), Tỉnh
(Département) và Xã (Commune). Ngoài ra, còn có một số thiết chế hành chính
đặc biệt như các đô thị lớn (Métropole), các cộng đồng liên xã (Communauté de
communes), và các vùng lãnh thổ hải ngoại với quy chế đặc thù.
2.2. Cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương Cộng hòa Pháp
Mô hình chính quyền địa phương ở Pháp được xây dựng trên cơ sở phân
quyền rõ ràng, mỗi cấp có tổ chức và chức năng riêng, nhưng đều gắn bó mật thiết
với nhau trong một hệ thống thống nhất.
2.2.1. Chính quyền cấp Vùng (Région)
Cấp vùng là cấp hành chính địa phương lớn nhất, có quy mô dân số lớn và
diện tích rộng, thường bao gồm nhiều tỉnh. Sau cải cách năm 2016, số lượng vùng
tại Pháp đã được giảm từ 22 xuống còn 13 vùng chính quốc, bên cạnh các vùng
lãnh thổ hải ngoại. Mỗi vùng có vị trí chiến lược trong phát triển kinh tế – xã hội
liên vùng, đồng thời là hạt nhân tổ chức không gian hành chính hiện đại, đóng vai
trò điều phối và quy hoạch tổng thể cho các địa phương cấp dưới.
Tổ chức bộ máy gồm hai thành phần chính:
- Hội đồng vùng (Conseil régional): Là cơ quan quyền lực đại diện của nhân
dân trong vùng, được bầu trực tiếp bởi cử tri qua hình thức phổ thông đầu phiếu
với nhiệm kỳ 6 năm. Cơ cấu Hội đồng vùng bao gồm các đại biểu vùng, phản ánh
đầy đủ các khuynh hướng chính trị và lợi ích cộng đồng trong vùng.
- Chủ tịch Hội đồng vùng (Président du Conseil régional): Là người đứng
đầu cơ quan hành pháp vùng, được Hội đồng bầu ra. Chủ tịch chịu trách nhiệm tổ
chức thực hiện các nghị quyết của Hội đồng, điều hành hoạt động hành chính
vùng, đồng thời là người đại diện pháp lý cho vùng. 9
Chức năng và thẩm quyền của cấp vùng được xác định trên nhiều lĩnh vực,
phản ánh tầm vóc của cấp hành chính này:
- Kinh tế – xã hội: Vùng có vai trò trung tâm trong xây dựng chiến lược
phát triển kinh tế dài hạn, hỗ trợ doanh nghiệp địa phương, thúc đẩy đổi mới sáng
tạo, phát triển nông thôn và giải quyết vấn đề việc làm.
- Giáo dục – đào tạo nghề: Vùng quản lý các trường trung học phổ thông
(lycée), trung tâm hướng nghiệp, trung tâm đào tạo nghề cho thanh niên và người lao động.
- Hạ tầng và giao thông: Quản lý mạng lưới đường sắt nội vùng, các tuyến
giao thông liên tỉnh, trung tâm logistic và các dự án hạ tầng quy mô lớn.
- Môi trường và phát triển bền vững: Triển khai các chính sách bảo vệ môi
trường, quản lý tài nguyên thiên nhiên, thích ứng với biến đổi khí hậu theo hướng
phát triển xanh và bền vững.
- Ngân sách và tài chính: Vùng có quyền lập ngân sách riêng, thu một số
loại thuế địa phương và nhận trợ cấp từ ngân sách trung ương. Tuy nhiên, sự lệ
thuộc tài chính vào trung ương vẫn còn lớn, gây ra nhiều tranh luận về tính tự chủ thực chất.
2.2.2. Chính quyền cấp Tỉnh (Département)
Tỉnh là cấp hành chính trung gian giữa vùng và xã, được thiết kế để thực
hiện các chức năng mang tính xã hội – dân sinh gần dân nhưng đòi hỏi quy mô
lớn hơn xã. Hiện nay, toàn nước Pháp có 101 tỉnh (bao gồm cả hải ngoại).
Tổ chức bộ máy gồm 2 thành phần chính:
- Hội đồng tỉnh (Conseil départemental): Cơ quan quyền lực địa phương
cấp tỉnh, do cử tri trực tiếp bầu lên từ các đơn vị bầu cử gọi là khu vực (canton),
nhiệm kỳ 6 năm. Cơ cấu Hội đồng đảm bảo nguyên tắc đại diện địa lý và giới tính.
- Chủ tịch Hội đồng tỉnh (Président du Conseil départemental): Là người
đứng đầu cơ quan hành pháp cấp tỉnh, có nhiệm vụ điều hành các dịch vụ công
cộng tỉnh, giám sát tài chính, tổ chức và quản lý đội ngũ công chức cấp tỉnh.
Chức năng và nhiệm vụ của chính quyền tỉnh bao gồm:
- Chính sách xã hội: Đây là lĩnh vực trọng tâm của cấp tỉnh. Chính quyền 10
tỉnh chịu trách nhiệm phân bổ ngân sách trợ cấp xã hội, hỗ trợ người già, người
khuyết tật, trẻ em gặp rủi ro và các hộ nghèo.
- Giáo dục: Quản lý hệ thống các trường trung học cơ sở (collège), cơ sở
hạ tầng và thiết bị giảng dạy.
- Giao thông và cơ sở hạ tầng: Quản lý các tuyến đường tỉnh, công trình
giao thông liên xã, bảo trì hạ tầng kỹ thuật địa phương.
- Hành chính công: Phối hợp với các cơ quan hành chính khác để thực hiện
dịch vụ công, như cấp giấy phép, triển khai chính sách quốc gia ở cấp tỉnh.
2.2.3. Chính quyền cấp Xã (Commune)
Xã là đơn vị hành chính cơ sở, nhỏ nhất nhưng lại có vị trí đặc biệt quan
trọng vì là nơi tiếp xúc trực tiếp và gần gũi nhất với người dân. Hiện nay, Pháp có
hơn 35.000 xã, với quy mô rất khác nhau, từ những làng quê nhỏ vài trăm người
đến các thành phố lớn. Cơ cấu tổ chức:
- Hội đồng xã (Conseil municipal): Là cơ quan đại diện của nhân dân xã,
được bầu thông qua phổ thông đầu phiếu, có nhiệm kỳ 6 năm.
- Thị trưởng (Maire): Là người đứng đầu chính quyền xã, do Hội đồng xã
bầu ra, vừa giữ vai trò lãnh đạo hành pháp cấp xã, vừa là người đại diện của Nhà
nước trung ương tại địa phương. Chức năng, quyền hạn:
- Quản lý hành chính cơ sở: Thực hiện các thủ tục hộ tịch như đăng ký khai
sinh, kết hôn, khai tử, tổ chức bầu cử, thực hiện các quy định pháp luật về cư trú, dân sự.
- Cung cấp dịch vụ công cộng: Bao gồm quản lý trường tiểu học, hệ thống
cấp nước, vệ sinh môi trường, chiếu sáng, chợ dân sinh, nghĩa trang…
- An ninh trật tự: Duy trì trật tự công cộng thông qua lực lượng cảnh sát xã
(police municipale), xử lý vi phạm trật tự đô thị.
- Vai trò của Thị trưởng: Là điểm nhấn trong mô hình chính quyền cơ sở
của Pháp. Thị trưởng vừa là đại diện của Nhà nước trung ương (thay mặt Chính
phủ tổ chức bầu cử, thi hành pháp luật), vừa là người điều hành quản lý địa phương 11
(triển khai dịch vụ công, điều hành ngân sách xã). Vị trí này đòi hỏi năng lực tổng
hợp cao và là biểu tượng của chính quyền gần dân.
2.3. Mối quan hệ giữa chính quyền địa phương và trung ương
Dù được tổ chức phân cấp rõ ràng, hệ thống chính quyền địa phương Pháp
không hoàn toàn độc lập mà hoạt động trong khuôn khổ thống nhất của Nhà nước
đơn nhất. Mối quan hệ giữa trung ương và địa phương được tổ chức trên cơ sở hai cơ chế cơ bản:
2.3.1. Cơ chế phân quyền – ủy quyền
Chính quyền trung ương phân cấp và ủy quyền cho các cấp chính quyền địa
phương quản lý một số lĩnh vực theo quy định pháp luật, đảm bảo phù hợp với
điều kiện thực tiễn địa phương. Việc phân quyền thể hiện qua:
- Giao quyền xây dựng và triển khai các chính sách địa phương;
- Cho phép chính quyền địa phương ban hành văn bản dưới luật;
- Cấp ngân sách hỗ trợ hoặc cho phép địa phương thu một số loại thuế, phí.
Tuy nhiên, quyền phân quyền này luôn phải đặt trong giới hạn của Hiến
pháp và luật quốc gia, để tránh tình trạng cát cứ, phân lập hay đe dọa đến sự thống nhất quốc gia.
2.3.2. Cơ chế giám sát hành chính thông qua Tỉnh trưởng (Préfet)
Tỉnh trưởng là đại diện của Chính phủ trung ương tại địa phương, do Tổng
thống bổ nhiệm. Đây là cơ quan kiểm tra và giám sát tính hợp pháp trong hoạt
động của chính quyền địa phương. Cụ thể:
- Kiểm tra văn bản hành chính: Tỉnh trưởng có quyền đình chỉ, bác bỏ hoặc
yêu cầu sửa đổi các quyết định của Hội đồng vùng, tỉnh, xã nếu vi phạm pháp luật.
- Phối hợp điều hành khẩn cấp: Trong các tình huống khẩn cấp (dịch bệnh,
an ninh, thiên tai), Tỉnh trưởng là người đại diện điều hành trực tiếp tại địa
phương, thay mặt chính phủ trung ương ban hành mệnh lệnh hành chính.
- Điều phối chính sách quốc gia: Bảo đảm sự nhất quán trong triển khai các
chương trình, dự án lớn như giáo dục, y tế, quy hoạch đô thị trên toàn quốc. 12
Tiểu kết chương 2
Tổng thể, mô hình tổ chức chính quyền địa phương của Cộng hòa Pháp thể
hiện một cơ cấu hành chính hiện đại, có sự phân cấp rõ ràng nhưng vẫn giữ được
sự điều phối thống nhất. Ba cấp chính quyền – vùng, tỉnh, xã – mỗi cấp có chức
năng và nhiệm vụ riêng biệt, bổ sung cho nhau, tạo thành một hệ thống hành chính
liên thông, hiệu quả. Đặc biệt, cơ chế kết hợp giữa quyền tự quản địa phương và
sự giám sát pháp lý từ trung ương thông qua vai trò của Tỉnh trưởng và Thị trưởng
là điểm nhấn nổi bật, góp phần bảo đảm sự minh bạch và hiệu quả trong quản lý hành chính công.
Từ kinh nghiệm của Pháp, Việt Nam có thể rút ra nhiều bài học trong quá
trình cải cách hành chính như: tăng cường phân quyền, củng cố vai trò của chính
quyền cấp cơ sở, bảo đảm sự minh bạch, dân chủ hóa và hiện đại hóa bộ máy hành
chính nhà nước. Mô hình tổ chức chính quyền địa phương như của Pháp có thể là
gợi ý đáng giá trong quá trình xây dựng nền hành chính phục vụ, hướng đến người
dân, đồng thời bảo đảm tính kỷ luật, thống nhất và hiệu quả trong điều hành quốc gia. 13 Chương 3
THỰC TRẠNG TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
Ở VIỆT NAM VÀ KINH NGHIỆM TỪ CỘNG HÒA PHÁP
3.1. Thực trạng tổ chức chính quyền địa phương tại Việt Nam
3.1.1. Cơ sở pháp lý và bối cảnh cải cách
Tổ chức chính quyền địa phương tại Việt Nam là một bộ phận không thể
tách rời của bộ máy nhà nước, đóng vai trò cầu nối giữa Trung ương và nhân dân,
thực hiện các chính sách phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng – an ninh
và cải thiện đời sống dân sinh. Cơ sở pháp lý cho tổ chức chính quyền địa phương
được quy định rõ trong Hiến pháp năm 2013, cùng với đó là các văn bản luật
chuyên ngành, nổi bật nhất là Luật Tổ chức chính quyền địa phương.
Trong những năm gần đây, dưới tác động của tiến trình cải cách hành chính
toàn diện, nhu cầu tinh gọn bộ máy, nâng cao hiệu quả quản lý công, giảm chi phí
vận hành và hướng tới chính quyền số đã trở thành những ưu tiên hàng đầu trong
xây dựng thể chế. Trước yêu cầu đó, Quốc hội đã phê chuẩn việc chuyển đổi mô
hình tổ chức chính quyền địa phương từ ba cấp sang hai cấp – một quyết sách
mang tính cách mạng, đánh dấu bước chuyển mới trong tư duy tổ chức bộ máy nhà nước.
Bắt đầu từ ngày 1/7/2025, chính quyền địa phương tại các tỉnh, thành phố
trực thuộc Trung ương sẽ không còn tổ chức Hội đồng nhân dân cấp huyện, cấp
huyện trở thành đơn vị hành chính trung gian, không còn là cấp chính quyền đầy
đủ. Việc cắt bỏ một tầng nấc trong hệ thống hành chính đã và đang đặt ra cả cơ
hội và thách thức trong việc đảm bảo sự vận hành thông suốt, hiệu quả và dân chủ của bộ máy nhà nước.
3.1.2. Cơ cấu tổ chức hiện hành và những thay đổi trọng yếu
Theo mô hình hiện hành, Việt Nam có hai cấp hành chính là tỉnh – xã. Mỗi
cấp đều có cơ quan quyền lực (HĐND) và cơ quan hành chính (UBND). Tuy
nhiên, sau cải cách đã làm thay đổi sâu sắc cách thức giám sát và triển khai chính sách ở tầng trung gian.
- Cấp tỉnh giữ vai trò chiến lược và toàn diện trong hoạch định chính sách, 14
ngân sách và tổ chức thực thi. Đây là cấp kết nối trực tiếp với Trung ương và chịu
trách nhiệm chính trong việc triển khai đồng bộ các chủ trương lớn của Nhà nước.
- Cấp xã – bao gồm xã, phường, thị trấn – được giữ lại toàn bộ thiết chế
quyền lực và hành pháp. Đây là cấp gần dân nhất, thực hiện nhiệm vụ trực tiếp
với nhân dân: hộ tịch, giáo dục, y tế, an sinh xã hội, trật tự an ninh…
Trong mô hình mới, cấp huyện sẽ không còn thực hiện vai trò quyền lực
mà chủ yếu đóng vai trò điều phối kỹ thuật, quản trị hành chính, thực hiện nhiệm
vụ được phân cấp từ cấp tỉnh, không có khả năng tự quyết chính sách.
Việc tổ chức như vậy đòi hỏi sự thay đổi toàn diện từ thể chế đến cơ cấu tổ
chức, từ năng lực cán bộ đến quy trình vận hành, đặc biệt ở cấp xã – nơi sẽ trở
thành điểm hội tụ của toàn bộ chính sách triển khai đến người dân.
3.1.3. Những kết quả tích cực bước đầu
Việc tổ chức lại chính quyền địa phương theo mô hình hai cấp đã tạo nên
nhiều chuyển biến tích cực, bước đầu khẳng định tính hợp lý của chủ trương cải cách:
- Tính thống nhất, đồng bộ trong chỉ đạo được cải thiện rõ rệt. Việc giảm
một tầng lớp quyền lực giúp thông tin mệnh lệnh từ cấp trên đến cơ sở nhanh hơn,
rõ ràng hơn, giảm tình trạng "trên bảo dưới không nghe".
- Hiệu quả quản lý và điều hành tăng lên, đặc biệt trong các tình huống khẩn
cấp như phòng chống dịch bệnh, thiên tai… khi không cần qua nhiều cấp trung gian xét duyệt.
- Tiết kiệm chi phí hành chính đáng kể khi bãi bỏ một cấp HĐND, cắt giảm
biên chế đi kèm với đó là cắt giảm hội họp, giấy tờ, nhân sự không cần thiết.
Nguồn lực này có thể được tái phân bổ cho các dịch vụ công thiết yếu.
- Tạo điều kiện thúc đẩy chuyển đổi số: Bộ máy hành chính tinh gọn dễ
thích nghi với công nghệ số, tạo nền tảng cho xây dựng chính quyền điện tử, hiện
đại, minh bạch và phục vụ người dân tốt hơn.
3.1.4. Những tồn tại, bất cập và thách thức cần khắc phục
Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả tích cực, mô hình mới vẫn còn tồn tại
nhiều điểm nghẽn và thách thức lớn: 15
- Chưa đảm bảo được tính tự chủ thực chất cho cấp xã: Mặc dù được tăng
thẩm quyền hành chính, nhưng cấp xã vẫn lệ thuộc vào cấp tỉnh trong hầu hết mọi
mặt: ngân sách, nhân sự, định hướng phát triển. Điều này làm cho cấp xã khó chủ
động trong các tình huống cần phản ứng nhanh hoặc quyết sách sáng tạo.
- Phân quyền chưa triệt để, còn hình thức: Dù đề cao "phân cấp", "ủy
quyền", nhưng trong thực tế, nhiều tỉnh vẫn giữ tư duy tập trung. Các cấp xã
thường phải xin ý kiến tỉnh trong nhiều việc nhỏ, dẫn đến tâm lý "sợ sai", ngại
làm, mất đi sự chủ động.
- Năng lực cán bộ cơ sở chưa đáp ứng yêu cầu: Một số xã, đặc biệt là ở
vùng sâu vùng xa, chưa có đủ đội ngũ cán bộ có trình độ, dẫn đến khó triển khai
hiệu quả các nhiệm vụ gia tăng từ mô hình mới.
- Hạ tầng công nghệ - tài chính hạn chế: Mặc dù định hướng chuyển đổi số
mạnh mẽ, nhiều xã vẫn chưa được trang bị đầy đủ công cụ công nghệ, ngân sách
hạn hẹp, khiến việc vận hành chính quyền hiện đại gặp khó khăn.
3.2. Kinh nghiệm từ mô hình chính quyền địa phương của Cộng hòa Pháp
Trong bối cảnh Việt Nam đang tìm kiếm mô hình tổ chức chính quyền hiệu
quả, kinh nghiệm từ Pháp – một quốc gia có hệ thống chính quyền địa phương
được đánh giá cao về phân quyền, minh bạch và hiệu quả – là nguồn tham khảo có giá trị.
3.2.1. Phân quyền rõ ràng, luật hóa đầy đủ
Pháp tổ chức chính quyền địa phương theo ba cấp: vùng – tỉnh – xã. Điều
quan trọng là mỗi cấp đều có thẩm quyền thực chất, được Hiến pháp và luật pháp
quy định rõ ràng, không chỉ về danh nghĩa mà cả về ngân sách, tổ chức bộ máy và nhân sự.
Bài học cho Việt Nam, cần tránh mô hình "phân cấp hình thức". Việc ủy
quyền hoặc giao nhiệm vụ phải đi kèm với nguồn lực, thẩm quyền và trách nhiệm
giải trình cụ thể. Mọi hình thức can thiệp hành chính từ cấp trên không nên làm
thay hoặc cản trở sáng tạo của cấp dưới.
3.2.2. Chính quyền địa phương có tính tự chủ và tự quản cao 16