Quản lý địa giới đơn vị hành chính các cấp | Trường Đại học Sư phạm Hà Nội

1. Quản lý địa giới đơn vị hành chính các cấp
Tổ chức đơn vị hành chính nước ta thời gian qua có nhiều lần thay đổi, khi thì hợp
nhất, lúc lại tách ra, có lý do nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội và
bảo đảm quốc phòng, an ninh ở các giai đoạn lịch sử khác nhau. Tuy nhiên, trong
thực tiễn đã nảy sinh những bất cập nhất định. Khi giành được chính quyền về tay
Nhân dân (sau Cách mạng tháng Tám năm 1945), nước ta tiếp quản nguyên trạng
địa giới đơn vị hành chính các cấp từ chế độ cũ, có ranh giới hành chính không rõ
ràng, sự giao thoa (xâm canh, xâm cư) giữa các đơn vị hành chính khá phổ biến,
gây khó khăn trong công tác quản lý địa bàn của các địa phương. Để giải quyết vấn
đề này, ngày 06 tháng 11 năm 1991, Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng (nay là Thủ
tướng Chính phủ) đã có Chỉ thị số 364-CT về giải quyết những tranh chấp đất đai
liên quan đến địa giới hành chính tỉnh, huyện, xã. Thực hiện Chỉ thị của Thủ tướng
Chính phủ, đến năm 1995, cả nước đã cơ bản giải quyết được những khu vực
chồng lấn về địa giới giữa các đơn vị hành chính và lập được hồ sơ, bản đồ địa giới
đơn vị hành chính các cấp làm căn cứ có tính pháp lý, đáp ứng yêu cầu quản lý địa
giới hành chính và quy hoạch, phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an
ninh trong phạm vi từng đơn vị hành chính nói riêng và cả nước nói chung.
Qua hơn 20 năm quản lý địa giới đơn vị hành chính theo hồ sơ, bản đồ theo Chỉ thị
số 364-CT đã nảy sinh những bất cập mới do có hạn chế của việc lập hồ sơ, bản đồ
địa giới đơn vị hành chính trong điều kiện khoa học kỹ thuật bản đồ nước ta thời
kỳ thập niên 90 thế kỷ trước còn lạc hậu, nhân lực, vật lực bảo đảm cho hoạt động
điều tra, khảo sát thực địa địa hình còn thiếu thốn. Đặc biệt, do có tác động của quá
trình phát triển kinh tế - xã hội và vận động của địa chất tự nhiên, lũ lụt đã làm
nhiều khu vực địa giới đơn vị hành chính bị phá vỡ, biến dạng, mất dấu vết nhận
biết trên thực địa, rất khó khăn trong công tác quản lý địa bàn của các cấp chính
quyền địa phương có liên quan.
Để sớm khắc phục những bất cập nêu trên, Bộ Nội vụ đã chủ động phối hợp với
các Bộ, ngành liên quan và các địa phương đề xuất Thủ tướng Chính phủ ban hành
Quyết định số 513/QĐ-TTg ngày 02 tháng 5 năm 2012 phê duyệt Dự án “Hoàn
thiện, hiện đại hóa hồ sơ, bản đồ địa giới hành chính và xây dựng cơ sở dữ liệu về
địa giới hành chính” (viết tắt là Dự án 513). Sau gần 8 năm triển khai thực hiện Dự
án 513, Bộ Nội vụ đã cùng với các Bộ, ngành, địa phương liên quan giải quyết
theo thẩm quyền và báo cáo Chính phủ ban hành 08 Nghị quyết giải quyết dứt
điểm được 15/16 khu vực chồng lấn về địa giới đơn vị hành chính cấp tỉnh do lịch
sử để lại. Đồng thời, các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã tích cực chỉ đạo,
phối hợp giải quyết được hàng trăm khu vực địa giới đơn vị hành chính các cấp bị
phá vỡ, biến dạng do tác động của quá trình phát triển kinh tế - xã hội, vận động
của địa chất tự nhiên, lũ lụt hoặc do có sự không thống nhất giữa hồ sơ, bản đồ địa
giới hành chính lập theo Chỉ thị số 364-CT với thực tế quản lý của các địa phương.
Đặc biệt, lần đầu tiên Bộ Tài nguyên và Môi trường đã xây dựng được phương án
kỹ thuật phân định ranh giới quản lý hành chính biển, đảo giữa các địa phương có
biển và từng bước xây dựng được cơ sở dữ liệu về địa giới đơn vị hành chính các
cấp. Trên cơ sở đó, các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã khẩn trương hoàn
thiện, hiện đại hóa các bộ hồ sơ, bản đồ địa giới đơn vị hành chính các cấp của địa
phương, bảo đảm xác định rõ ranh giới quản lý hành chính giữa các địa phương cả
trên đất liền và trên biển. Đến tháng 6 năm 2020 có 12/63 tỉnh, thành phố trực
thuộc Trung ương đã hoàn thành sản phẩm hoàn thiện, hiện đại hóa hồ sơ, bản đồ
địa giới đơn vị hành chính các cấp và được Hội đồng liên ngành Trung ương thẩm
định, nghiệm thu đủ điều kiện đưa vào quản lý, nộp lưu trữ quốc gia.
2. Những vấn đề cần được giải quyết
Căn cứ Quyết định số 513/QĐ-TTg ngày 02 tháng 5 năm 2012 của Thủ tướng
Chính phủ phê duyệt Dự án 513 và Quyết định số 874/QĐ-TTg ngày 25 tháng 5
năm 2016 của Thủ tướng Chính phủ về việc kéo dài thời gian thực hiện Dự án 513
đến hết ngày 31 tháng 12 năm 2020 thì thời gian còn lại để triển khai thực hiện Dự
án 513 không còn nhiều. Tuy vậy, đến nay còn 50/63 tỉnh có khó khăn về nguồn
vốn ngân sách địa phương bảo đảm cho công tác triển khai thực hiện Dự án 513
mà nhiều hạng mục công việc của Dự án 513 tại địa phương chưa được triển khai
thực hiện, như: Hoạt động khảo sát thực địa, xây dựng phương án giải quyết những
khu vực có bất cập về địa giới đơn vị hành chính; đúc mốc, vận chuyển mốc, đo
đạc tọa độ, vẽ sơ đồ vị trí mốc địa giới hành chính; biên tập, in nhân bản, ký pháp
lý hồ sơ, bản đồ địa giới đơn vị hành chính các cấp, v.v... Để giải quyết khó khăn
này, một mặt đề nghị Ủy ban nhân dân các tỉnh quan tâm hơn nữa đến công tác
lãnh đạo, chỉ đạo các cấp, các ngành trong địa phương có chính sách ưu tiên
nguồn kinh phí ngân sách cho công tác triển khai Dự án 513 trên địa bàn. Mặt
khác, đề nghị Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ xem xét, có chủ trương tiếp tục kéo
dài thời gian triển khai thực hiện Dự án 513 đến hết năm 2021 và có thêm nguồn
hỗ trợ kinh phí từ ngân sách Trung ương để các tỉnh thường xuyên phải nhận cân
đối từ ngân sách Trung ương có điều kiện hoàn thành nhiệm vụ triển khai thực
hiện Dự án 513 tại địa phương./.
Để thực hiện thắng lợi mục tiêu “dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ,
văn minh”, phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đẩy
mạnh hội nhập kinh tế quốc tế, đưa nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp
theo hướng hiện đại vào năm 2020, ngoài các nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội và
đảm bảo an ninh, quốc phòng, vấn đề ổn định lâu dài hệ thống đơn vị hành chính
các cấp được đặt ra là một nhiệm vụ tương đối cấp bách và có ý nghĩa quan trọng.
1. Quy định pháp luật về điều chỉnh địa giới hành chính
Điều chỉnh địa giới hành chính là cụm từ thường được dùng chung cho việc thành
lập, giải thể, sáp nhập, chia tách, điều chỉnh địa giới, đổi tên đơn vị hành chính của
cấp có thẩm quyền. Trong nhiều năm qua, Nhà nước ta đã ban hành một số văn bản
pháp luật quy định về việc điều chỉnh địa giới hành chính. Tuy nhiên cho đến nay,
có những văn bản quy định về tiêu chuẩn, điều kiện, trình tự, thủ tục điều chỉnh địa
giới hành chính ban hành đã nhiều năm, do vậy nhiều nội dung, quy định đã không
còn phù hợp, không đáp ứng yêu cầu quản lý trong thực tiễn.
1.1 Nguyên tắc và thẩm quyền điều chỉnh địa giới hành chính
Từ năm 2013 trở về trước, việc điều chỉnh địa giới hành chính ở nước ta tuân thủ
theo Hiến pháp 1992 và các luật, văn bản dưới luật có liên quan. Theo Hiến pháp
của nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992, các đơn vị hành chính
được phân định như sau:
“Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; tỉnh chia thành huyện,
thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận,
huyện và thị xã; huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia
thành phường và xã; quận chia thành phường”.
Quốc hội có thẩm quyền: “thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới tỉnh,
thành phố trực thuộc trung ương; thành lập hoặc giải thể đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”.
Chính phủ có thẩm quyền: “Quyết định việc điều chỉnh địa giới các đơn vị hành
chính dưới cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương”.
Ngày 28/11/2013, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII,
kỳ họp thứ 6 đã thông qua bản Hiến pháp sửa đổi năm 2013, theo đó các đơn vị
hành chính được phân định như sau:
“Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thị
xã và thành phố thuô tc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận,
huyê tn, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; Huyện chia thành xã, thị trấn; thị
xã và thành phố thuô tc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Đơn
vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập”.
Quốc hội có thẩm quyền: “thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành
chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”.
Ủy ban Thường vụ Quốc hội có thẩm quyền: “Quyết định thành lập, giải thể, nhập,
chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương”.
Chính phủ có nhiệm vụ: “Trình Quốc hội quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia,
điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, đơn vị hành
chính - kinh tế đặc biệt; trình Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định thành lập,
giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương”.
Hiến pháp 2013 cũng quy định rõ việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh
địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định.
Như vậy, thẩm quyền về điều chỉnh địa giới hành chính đối với cấp tỉnh vẫn do
Quốc hội quyết định nhưng thẩm quyền điều chỉnh địa giới hành chính cấp huyện,
cấp xã đã được nâng lên, do Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định chứ không
phải do Chính phủ quyết định như trước đây nữa. Quy định này giúp cho việc điều
chỉnh địa giới hành chính cấp huyện, cấp xã được tiến hành chặt chẽ hơn, chính
xác hơn, dân chủ hơn và đặc biệt sẽ giảm thiểu việc điều chỉnh địa giới hành chính như thời gian qua.
1.2. Một số văn bản quy định về tiêu chuẩn, điều kiện, thủ tục điều chỉnh địa giới hành chính
a/ Ngày 31/01/1979, Bộ trưởng Phủ Thủ tướng ban hành Thông tư số 19-BT về
việc điều chỉnh địa giới các huyện, xã và các đơn vị tương đương thuộc các tỉnh và
thành phố trực thuộc trung ương. Thông tư đã quy định các nguyên tắc, tiêu chuẩn
về chia lại địa giới huyện, xã và kế hoạch tiến hành. Theo đó, việc điều chỉnh địa
giới hành chính phải bảo đảm sự đoàn kết và tôn trọng truyền thống của nhân dân
các dân tộc, bảo đảm sự chỉ đạo của cơ quan chính quyền được sát dân, sát cơ sở,
nhạy bén, kịp thời và thuận tiện cho việc xây dựng lực lượng, củng cố quốc phòng,
giữ vững an ninh chính trị và trật tự xã hội; bảo đảm điều kiện thuận lợi để phát
triển văn hóa xã hội chủ nghĩa, phát triển phúc lợi tập thể và tổ chức đời sống của
nhân dân một cách văn minh. Việc chia lại huyện, xã và các đơn vị tương đương
phải nắm vững tiêu chuẩn về diện tích và số dân bảo đảm sự phù hợp với cơ sở vật ,
chất, kỹ thuật và trình độ quản lý của cán bộ. Khi cần sáp nhập huyện, xã phải
nhập cả đơn vị, không xé lẻ các xã, thôn, xóm ấp. Đồng thời, Thông tư đã quy định
cụ thể quy mô diện tích tự nhiên và dân số theo loại hình đơn vị hành chính:
huyện, quận, thị xã, thành phố, xã, thị trấn, phường, tiểu khu và theo các vùng, miền trên cả nước.
b/ Ngày 12/9/1981, Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành Quyết định số
64b/HĐBT về điều chỉnh địa giới hành chính đối với những huyện, xã có địa giới
chưa hợp lý. Quyết định số 64b/HĐBT đã có những quy định cụ thể hơn về tiêu
chuẩn, điều kiện, thủ tục điều chỉnh địa giới hành chính cấp huyện, cấp xã và cho
đến nay (hơn 30 năm), vẫn đóng vai trò là văn bản tham chiếu, vận dụng chủ yếu
khi các địa phương đề nghị điều chỉnh địa giới hành chính cấp huyện, cấp xã.
c/ Ngày 26/9/1981, Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng ban hành Quyết định số
94/HĐBT về chức năng, nhiệm vụ và tổ chức bộ máy chính quyền cấp phường đã
quy định phường là đơn vị hành chính cơ sở ở nội thành, nội thị, tổ chức theo khu
vực dân cư ở đường phố, có khoảng 7.000 đến 12.000 dân.
d/ Ngày 06/11/1991, Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng ban hành Chỉ thị số 364-CT về
giải quyết những tranh chấp đất đai liên quan đến địa giới hành chính tỉnh, huyện,
xã. Theo đó, quan điểm chỉ đạo xuyên suốt trong công tác giải quyết tranh chấp là
hiệp thương thỏa thuận giữa cấp ủy, chính quyền các địa phương có liên quan; cấp
có thẩm quyền chỉ xem xét, ban hành các quyết định giải quyết trong trường hợp
cấp ủy, chính quyền các địa phương liên quan hiệp thương, thỏa thuận không có kết quả.
đ/ Thông tư số 832/TCCP-ĐP ngày 25/10/1993 của Ban Tổ chức - Cán bộ Chính
phủ (nay là Bộ Nội vụ) hướng dẫn giải quyết tranh chấp đất đai có liên quan đến
địa giới hành chính các cấp trong tổ chức thực hiện Chỉ thị số 364-CT ngày 06/11/1991.
e/ Quyết định số 12/2008/QĐ-BTNMT ngày 18/12/2008 của Bộ trưởng Bộ Tài
nguyên và Môi trường ban hành "Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về phân định địa
giới hành chính và lập hồ sơ địa giới hành chính các cấp".
g/ Nghị định số 62/2011/NĐ-CP ngày 26/7/2011 của Chính phủ về thành lập thành
phố thuộc tỉnh, thị xã, quận, phường, thị trấn. Nghị định đã quy định cụ thể điều
kiện, tiêu chuẩn, trình tự lập, thẩm định hồ sơ thành lập thành phố thuộc tỉnh, thị
xã, quận, phường, thị trấn.
h/ Ngày 15/6/2012, Bộ Nội vụ ban hành Thông tư số 02/2012/TT-BNV hướng dẫn
thực hiện một số điều của Nghị định số 62/2011/NĐ-CP ngày 26/7/2011 của Chính
phủ về thành lập thành phố thuộc tỉnh, thị xã, quận, phường, thị trấn.
2. Thực trạng về điều chỉnh địa giới hành chính ở nước ta thời gian qua
Nhìn lại lịch sử, việc tổ chức các đơn vị hành chính - lãnh thổ dưới các triều đại
phong kiến ở Việt Nam có nhiều biến động cả về quy mô và tên gọi các đơn vị
hành chính. Các đơn vị hành chính dưới cấp trung ương có tên gọi và vị trí khác
nhau trong hệ thống hành chính các cấp như châu, quận, đạo, lộ, phủ, thừa tuyên,
dinh, tỉnh, huyện, giáp, hương, trấn, tổng, lý, xã,..) tùy theo từng giai đoạn. Cho
đến năm 1832, vua Minh Mạng triều Nguyễn đã chia lại đất nước thành 30 tỉnh và
1 phủ Thừa Thiên. Sau khi Việt Nam giành được độc lập tháng 8/1945, Nhà nước
Việt Nam Dân chủ cộng hòa ra đời, theo Hiến pháp năm 1946, đất nước được chia
làm ba Bộ: Bắc Bộ, Trung Bộ, và Nam Bộ. Giai đoạn 1945 - 1946, nước ta có 65
tỉnh. Năm 1975, Miền Nam được giải phóng, đất nước thống nhất và đến năm
1976, nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam có 38 đơn vị hành chính cấp
tỉnh, gồm 35 tỉnh và 3 thành phố trực thuộc Trung ương. Cho đến tháng 6/2013,
Việt Nam có 58 tỉnh, 5 thành phố trực thuộc Trung ương; 60 thành phố thuộc tỉnh,
46 thị xã, 47 quận, 550 huyện; 634 thị trấn, 1.461 phường, 9.052 xã. (Nguồn: Vụ
Chính quyền địa phương).
2.1. Điều chỉnh địa giới hành chính cấp tỉnh
Năm 1989 có thể được xem như khởi đầu của việc các tỉnh được chia tách, tái lập
như: tỉnh Nghĩa Bình tách thành 2 tỉnh Quảng Ngãi, Bình Định; tỉnh Phú Khánh
tách thành 2 tỉnh Phú Yên, Khánh Hòa; tỉnh Bình Trị Thiên tách ra làm 3 tỉnh
Quảng Bình, Quảng Trị và Thừa Thiên-Huế.
Tiếp theo, đến năm 1991: tỉnh Hà Sơn Bình tách ra thành 2 tỉnh Hà Tây, Hoà Bình;
tỉnh Hà Nam Ninh tách ra thành 2 tỉnh Nam Hà, Ninh Bình; tỉnh Hà Tuyên tách ra
thành 2 tỉnh Hà Giang, Tuyên Quang; tỉnh Hoàng Liên Sơn tách ra thành 2 tỉnh
Lào Cai, Yên Bái; tỉnh Nghệ Tĩnh tách ra thành 2 tỉnh Nghệ An, Hà Tĩnh; tỉnh Gia
Lai-Kon Tum tách ra thành 2 tỉnh Gia Lai, Kon Tum; tỉnh Thuận Hải tách ra thành
2 tỉnh Ninh Thuận, Bình Thuận; tỉnh Cửu Long tách ra thành 2 tỉnh Vĩnh Long, Trà
Vinh. Thành lập tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu, đồng thời giải thể Đặc khu Vũng Tàu- Côn Đảo.
Năm 1996, các tỉnh lại được tiếp tục chia tách: tỉnh Bắc Thái tách ra thành 2 tỉnh
Bắc Cạn, Thái Nguyên; tỉnh Hà Bắc tách ra thành 2 tỉnh Bắc Giang, Bắc Ninh; tỉnh
Nam Hà tách ra thành 2 tỉnh Hà Nam, Nam Định; tỉnh Hải Hưng tách ra thành 2
tỉnh Hải Dương, Hưng Yên; tỉnh Vĩnh Phú tách ra thành 2 tỉnh Phú Thọ, Vĩnh Phúc.
Năm 1997: tỉnh Quảng Nam - Đà Nẵng tách ra thành thành phố Đà Nẵng và tỉnh
Quảng Nam; tỉnh Sông Bé tách ra thành 2 tỉnh Bình Dương, Bình Phước; tỉnh Hậu
Giang tách ra thành 2 tỉnh Cần Thơ, Sóc Trăng; tỉnh Minh Hải tách ra thành 2 tỉnh Bạc Liêu và Cà Mau.
Năm 2004: tỉnh Lai Châu tách ra thành 2 tỉnh Lai Châu và Điện Biên; tỉnh Đắk
Lắk tách ra thành 2 tỉnh Đắk Lắk và Đắk Nông; tỉnh Cần Thơ tách ra thành thành
phố Cần Thơ và tỉnh Hậu Giang.
Ngày 29/5/2008, Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam đã thông qua Nghị quyết về
việc điều chỉnh địa giới hành chính thành phố Hà Nội và một số tỉnh có liên quan,
theo đó hợp nhất toàn bộ tỉnh Hà Tây, chuyển toàn bộ huyện Mê Linh, tỉnh Vĩnh
Phúc và 4 xã thuộc huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình về thành phố Hà Nội.
Hiện nay, Việt Nam có 58 tỉnh và 5 thành phố trực thuộc Trung ương: Hà Nội,
Thành phố Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Đà Nẵng, Cần Thơ.
2.2. Điều chỉnh địa giới hành chính cấp huyện
Trong giai đoạn từ năm 1976 đến năm 1986, các đơn vị hành chính cấp huyện ở
nước ta được điều chỉnh trên cơ sở sáp nhập lại nhưng đến giai đoạn từ 1986 đến
nay, các đơn vị hành chính cấp huyện lại được điều chỉnh chủ yếu theo hướng chia
tách và nâng cấp thành đô thị.
Từ năm 1996 đến năm 2006, chỉ trong vòng 10 năm, số đơn vị hành chính cấp
huyện đã tăng từ 574 đơn vị lên 673 đơn vị (tăng thêm 99 đơn vị hành chính cấp
huyện). Số đơn vị hành chính cấp huyện tăng mạnh ở loại hình thành phố thuộc
tỉnh, quận và huyện, riêng thị xã có giảm do nâng cấp một số thị xã lên thành phố
thuộc tỉnh. Thành phố thuộc tỉnh có số lượng tăng gần gấp ba lần từ 15 thành phố
năm 1996 lên 43 thành phố năm 2006 và số quận tăng gấp hai lần từ 21 quận lên
43 quận, các huyện đã tăng thêm 68 đơn vị. Đến tháng 6/2011, số đơn vị hành
chính cấp huyện đã tăng lên 698 đơn vị, và đến tháng 6/2013, Việt Nam có 703
đơn vị hành chính cấp huyện, bao gồm 60 thành phố thuộc tỉnh, 46 thị xã, 47 quận,
550 huyện như vậy (so với cuối năm 2006 đã tăng thêm 30 đơn vị).
2.3. Điều chỉnh địa giới hành chính cấp xã
Từ khi nước ta bắt đầu tiến hành công cuộc Đổi mới năm 1986, đến cuối những
năm 80 và đầu những năm 90, do yêu cầu phân bố lại cơ cấu kinh tế – xã hội, tạo
ra và phục hồi các trung tâm kinh tế – văn hoá, xã hội, ngoài ra, do khả năng, điều
kiện quản lý hạn chế nên có xu hướng chia tách các xã, nhất là từ năm 1996 việc
chia tách các đơn vị hành chính cấp xã đã diễn ra tương đối nhiều.
Tại thời điểm 01/01/1996 cả nước có 10.221 đơn vị hành chính cấp xã (8.862 xã,
856 phường, 503 thị trấn). Đến thời điểm 31/12/2006 có 10.929 đơn vị hành chính
cấp xã (9.102 xã, 1.230 phường, 597 thị trấn). Như vậy, số lượng đơn vị hành
chính cấp xã đã tăng 708 đơn vị trong 10 năm. Đến tháng 6/2013, số lượng đơn vị
hành chính cấp xã là 11.147 (9.052 xã, 1.461 phường, 634 thị trấn). Trong vòng 7
năm, số lượng đơn vị hành chính cấp xã tăng 218 đơn vị, so với giai đoạn 1996 –
2006, tốc độ tăng đã giảm đi nhưng số lượng vẫn gia tăng đáng kể.
Qua nhiều nghiên cứu, khảo sát cho thấy có lẽ Việt Nam là quốc gia duy nhất trên
thế giới có tình trạng biến động về đơn vị hành chính nhiều và liên tục như trong
mấy chục năm qua. Từ các nước phát triển đến các nước chậm phát triển, các nước
có diện tích lớn, dân số đông đến các nước nhỏ, đều rất ít biến động về hệ thống
đơn vị hành chính các cấp. Việc thay đổi, nếu có, thường là sáp nhập các đơn vị
hành chính nhỏ lại hoặc mở rộng, hình thành các đô thị mới theo hướng giảm bớt
số đơn vị hành chính. Điều này ngược lại với ở Việt Nam, các đơn vị hành chính
thường được chia tách, xé nhỏ ra dẫn đến số lượng đơn vị hành chính ngày càng tăng lên.
2.4. Một số nguyên nhân dẫn đến việc điều chỉnh địa giới hành chính
Thực tế công tác quản lý cho thấy việc điều chỉnh địa giới các đơn vị hành chính
xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau nhưng có thể liệt kê một số nguyên nhân chủ yếu như sau:
- Do diện tích rộng và dân số đông (căn cứ chủ yếu theo các tiêu chí quy định trong
Quyết định 64b/HĐBT). Tuy nhiên, một số tỉnh miền núi phía Bắc, miền Trung,
Tây Nguyên tuy diện tích tự nhiên của đơn vị hành chính quá rộng, không quản lý
được xin chia tách nhưng dân số lại rất thấp so với quy định. Một số quận, phường
chia tách thì tuy dân số đông nhưng diện tích lại quá nhỏ, cũng không tuân thủ theo đúng quy định.
- Việc chia tách huyện, xã do nguyên nhân lịch sử. Các huyện, xã độc lập trước khi
được nhập lại thành huyện, xã mới muốn được tái lập như cũ.
- Sự khác biệt và khó khăn về địa hình (núi non hiểm trở, sông rạch chằng chịt) của
các vùng, miền gây ra những khó khăn trong công tác quản lý của chính quyền, sản
xuất và sinh hoạt, đời sống của nhân dân.
- Quá trình đô thị hóa diễn ra nhanh, đòi hỏi các địa phương phải thành lập mới
đơn vị hành chính đô thị, hoặc mở rộng, nâng cấp các đô thị.
- Yêu cầu khác về phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh, quốc phòng trong
tình hình mới nên việc tổ chức các đơn vị hành chính cần thiết phải thay đổi theo.
Tuy nhiên, ngoài những nguyên nhân chủ yếu như đã nêu trên đây, còn có các
nguyên nhân khác sâu xa hơn, tác động không nhỏ đến việc điều chỉnh mà chủ yếu
là chia tách các đơn vị hành chính, đó là:
- Về mặt nhận thức, chưa có những nghiên cứu tổng thể, quy hoạch có tính chiến
lược tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ. Chậm đánh giá, tổng kết tác động của
việc chia tách, thành lập mới các đơn vị hành chính, nhất là huyện và xã là cấp có
biến động đơn vị hành chính nhiều nhất. Chưa xuất phát từ việc xem xét hiệu quả
phân bổ các nguồn lực của cả quốc gia để phân định, điều chỉnh đơn vị hành chính.
Chưa quan tâm đến tầm kiểm soát của Chính phủ, chính quyền các cấp, đến trình
độ, năng lực đội ngũ cán bộ, công chức địa phương. Các nghiên cứu, đánh giá, đề
xuất của các cơ quan nghiên cứu khoa học về ảnh hưởng, tác động của điều chỉnh
địa giới hành chính chưa được thể chế vào các văn bản hiện hành để hạn chế tối đa
việc thành lập đơn vị hành chính mới. Các tiêu chí về địa lý nhân văn, địa lý tự
nhiên, tài chính cũng chưa được nghiên cứu, đặt ra khi xây dựng những quy định
về điều chỉnh địa giới hành chính cũng như chia tách, thành lập đơn vị hành chính.
- Chưa xây dựng được một hệ thống văn bản pháp luật, kỹ thuật đầy đủ, đồng bộ
phù hợp điều kiện thực tế trong quản lý tạo cơ sở pháp lý để chỉ đạo việc chia tách,
thành lập, điều chỉnh và quản lý đơn vị hành chính các cấp. Trong công tác tổ chức
đơn vị hành chính lãnh thổ và quản lý địa giới hành chính, còn thiếu quy hoạch
tổng thể các đơn vị hành chính mang tính dài hạn. Các văn bản quy định của Nhà
nước về công tác quản lý các đơn vị hành chính lãnh thổ và địa giới hành chính
chưa rõ và cụ thể, chưa phù hợp với yêu cầu quản lý trong tình hình mới. Đặc biệt,
Quyết định 64b/HĐBT ban hành ngày 12/9/1981 về điều chỉnh địa giới đối với
huyện, xã có địa giới hành chính chưa hợp lý ra đời đã lâu, không còn phù hợp với
hiện tại nhưng chưa được sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế nên các địa phương vẫn
vận dụng để đề nghị chia tách.
- Khi xây dựng phương án điều chỉnh địa giới hành chính, nhiều nơi các cấp chính
quyền thường chưa phân tích, đánh giá kỹ, cụ thể các mặt được và chưa được của
phương án (tổ chức, nhân sự, nguồn vốn đầu tư, …) đối với mỗi đơn vị hành chính
mới để báo cáo với cấp có thẩm quyền ở địa phương để nghiên cứu cân nhắc trước
khi quyết định chủ trương chính thức. Có những đề án điều chỉnh địa giới hành
chính mà mục đích chưa rõ ràng, số liệu chưa chính xác, các yếu tố đảm bảo cho
tính khả thi của phương án chưa đầy đủ nhưng vẫn được đề nghị.
- Cơ chế phân bổ nguồn lực công không theo đầu người mà theo đơn vị hành chính
như hiện nay đã dẫn đến các địa phương muốn điều chỉnh, chia tách đơn vị hành
chính để được đầu tư hoặc có thêm biên chế, tổ chức và các lợi ích khác.
Đây là nguyên nhân được nhiều địa phương cho là nguyên nhân chính dẫn đến việc
chia tách đơn vị hành chính. Chính vì chính sách đầu tư của Nhà nước còn cào
bằng đối với tất cả các loại hình đơn vị hành chính: Việc đầu tư cơ sở hạ tầng nông
thôn cũng như đầu tư phát triển kinh tế – xã hội còn dàn trải, chia đều cho mỗi địa
phương; chưa có sự phân biệt về mô hình chính quyền đô thị - nông thôn, chưa có
sự khác biệt về chính sách đối với những huyện, xã có dân số đông, diện tích rộng
cũng được đầu tư giống như những huyện, xã có diện tích nhỏ, dân số ít… dẫn đến
các địa phương muốn tách nhỏ đơn vị hành chính để được hưởng đầu tư của Nhà nước.
- Một nguyên nhân cũng không kém phần quan trọng đó là trình độ, năng lực quản
lý, điều hành của bộ máy chính quyền địa phương ở nhiều nơi nói chung và trình
độ năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức ở địa phương nói riêng (đặc biệt đối với
cấp xã) còn yếu, chưa đáp ứng kịp yêu cầu trong thời kỳ mới, do vậy việc điều
chỉnh, chia tách những đơn vị hành chính có diện tích rộng, dân số đông cũng được
coi là một biện pháp có hiệu quả thay vì áp dụng các biện pháp khác như cơ chế
đầu tư, chính sách tài chính, tăng cường cán bộ, chính sách tiền lương,..
3. Một số đề xuất, kiến nghị đối với việc điều chỉnh địa giới hành chính
1) Hiện nay, việc quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn
vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thuộc thẩm quyền của Ủy
ban Thường vụ Quốc hội được quy định trong Hiến pháp 2013. Như vậy trong thời
gian tới cần nhanh chóng thể chế hóa quy định hiến định này trong các văn bản
luật và văn bản quy phạm pháp luật dưới luật để quy định này sớm được triển khai áp dụng.