Thực trạng và Giải pháp Giảm Nợ Công tại Việt Nam | Bài thảo luận kinh tế vĩ mô

TRƯỜNG ĐẠI HỌC THƯƠNG MẠI
KHOA KINH TẾ VÀ KINH DOANH QUỐC TẾ MÔN: KINH TẾ VĨ MÔ 2
ĐỀ TÀI: ĐẠI DIỆN VĂN PHÒNG CHÍNH PHỦ
TRÌNH BÀY THỰC TRẠNG NỢ CÔNG VÀ CÁC NGUY CƠ TIỀM ẨN
CỦA VIỆC TĂNG NỢ CÔNG. ĐỊNH HƯỚNG CÁC GIẢI PHÁP NHẰM
GIẢM NỢ CÔNG CỦA CHÍNH PHỦ. Giảng viên: Hoàng Anh Tuấn Lớp học phần: 2206MAEC0311 Nhóm thực hiện: 01 HÀ NỘI – 2022 1 MỤC LỤC
A. Lời nói đầu...................................................................................................................3
B. Phần nội dung..............................................................................................................4
I. Cơ sở lý thuyết..........................................................................................................4
1. Nợ công.................................................................................................................4
2. Đặc điểm của nợ công...........................................................................................5
3. Tính bền vững của nợ công...................................................................................6
4. Đánh giá tính bền vững của nợ công.....................................................................7
II. Thực trạng nợ công tại Việt Nam..............................................................................8
1. Tình hình nợ công tại Việt Nam............................................................................8
2. Tình hình thực hiện các chỉ tiêu nợ......................................................................13
3. Tác động tích cực của nợ công đến nền kinh tế...................................................15
4. Các nguy cơ tiềm ẩn của việc tăng nợ công.........................................................16 III.
Các biện pháp nhằm cắt giảm nợ công của Chính phủ........................................19
C. Phần kết luận..............................................................................................................21
BẢN ĐÁNH GIÁ THÀNH VIÊN NHÓM 01..................................................................23 2 A. Lời nói đầu
Nợ công là yếu tố ảnh hưởng lớn đến sự phát triển kinh tế xã hội, là một phần
quan trọng và không thể thiếu trong tài chính mỗi quốc gia. Thực tế cho thấy từ những
quốc gia có nền kinh tế nghèo nàn nhất ở châu Phi, đến những quốc gia đang phát triển
như Việt Nam, hay thậm chí là những cường quốc giàu có với trình độ phát triển cao như
Mỹ, Nhật, EU thì đều phải đi vay để phục vụ cho các nhu cầu chi tiêu và sử dụng của
Chính phủ nhằm các mục đích khác nhau. Bên cạnh mặt tích cực mà nợ công đem lại, thì
nó cũng đem lại những hậu quả vô cùng nghiêm trọng cho bất cứ quốc gia nào nếu không
biết cách sử dụng hợp lý, hiệu quả và quản lý tốt. Ở Việt Nam, trong những năm qua,
việc kiểm soát và quản lý nợ công bước đầu đạt được một số hiệu quả nhất định khi mà
nợ công vẫn ở ngưỡng an toàn với 43,7% GDP vào năm 2021. Tuy nhiên, có rất nhiều rủi
ro tiềm ẩn trong chi tiêu công, trả nợ công và quản lý nợ công ở Việt Nam, đòi hỏi phải có
cái nhìn nghiêm túc về vấn đề này để có những giải pháp cắt giảm nợ công một cách hiệu
quả trong thời gian tới. Bài viết phân tích tình trạng nợ công và các nguy cơ tiềm ẩn của
việc tăng nợ công ở Việt Nam hiện nay trong bối cảnh bất ổn vĩ mô trong và ngoài nước
vẫn có thể còn tiếp diễn, đồng thời định hướng giải pháp nhằm giảm thiểu nợ công của chính phủ. 3 B. Phần nội dung I. Cơ sở lý thuyết 1. Nợ công
Theo Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF), nợ công là toàn bộ nghĩa vụ trả nợ của khu vực
công, bao gồm nghĩa vụ trả nợ của chính phủ trung ương, các cấp chính quyền địa
phương, ngân hàng trung ương và các tổ chức độc lập với nguồn vốn hoạt động do ngân
hàng nhà nước quyết định hay trên 50% vốn thuộc sở hữu nhà nước và trong trường hợp
vỡ nợ, nhà nước phải trả nợ thay. Các tổ chức quốc tế khác cũng có cùng quan điểm này
như Ngân hàng thế giới, UNCTAD. Nếu tiếp cận theo quan điểm của các tổ chức này thì
phạm vi của nợ công không chỉ bao gồm nợ của Chính phủ mà còn bao gồm các khoản nợ
được chính phủ kiểm soát hay các khoản nợ chính phủ chịu trách nhiệm liên đới.
Điều 1 của Luật Quản lý nợ công 2009 định nghĩa nợ công bao gồm 3 thành
phần: (i) nợ Chính phủ, (ii) nợ được Chính phủ bảo lãnh, và (iii) nợ chính quyền địa phương.
- Nợ Chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài
được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay
khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, ủy quyền phát hành theo quy định của pháp luật.
Nợ Chính phủ không bao gồm các khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành
nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ. Nợ Chính phủ bap gồm nợ do chính
phủ phát hành công cụ nợ, nợ do Chính phủ ký kết thỏa thuận vay trong nước, nước
ngoài, nợ của ngân sách trung ương vay từ quỹ dự trữ tài chính của Nhà nước, ngân quỹ
nhà nước, quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách.
- Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính,
tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh. Nợ được Chính phủ bảo
lãnh bao gồm: nợ của doanh nghiệp được chính phủ bảo lãnh, nợ của ngân hàng chính
sách của nhà nước được chính phủ bảo lãnh.
- Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thành
phố trực thuộc trung ương ký kết, phát hành hoặc ủy quyền phát hành. Nợ chính quyền
địa phương bao gồm nợ do phát hành trái phiếu chính quyền địa phương, nợ do vay lại 4
vốn vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài, nợ của ngân sách địa phương vay từ ngân hàng
chính sách của nhà nước, quỹ dự trữ tài chính cấp tỉnh, ngân quỹ nhà nước và vay khác
theo quy định của pháp luật về ngân sách nhà nước.”
Nợ công được tạo ra từ các khoản vay của Chính Phủ, hiện nay Chính Phủ có hai
cách vay nợ bao gồm: Phát hành trái phiếu Chính Phủ và vay trực tiếp.
Thứ nhất: Về phát hành trái phiếu Chính phủ
Thông qua các trình tự, thủ tục của pháp luật hiện hành Chính phủ có thể phát
hành trái phiếu nhằm huy động ngân sách từ cộng đồng sử dụng vào mục đích đã đưa ra từ trước.
Cách vay nợ này của Chính phủ được coi là có hiệu quả nhanh chóng trong thời
gian huy động vốn. Nhưng tùy từng hình thức phát hành trái phiếu ( phát hành trái phiếu
nội tệ hoặc phát hành trái phiếu ngoại tệ) mà có những mức rủi ro khác nhau. Thứ hai: Vay trực tiếp
Ngoài phương thức vay bằng phát hành trái phiếu thì chính phủ có thể vay nợ trực
tiếp của các Ngân hàng thương mại hoặc các quốc gia khác. Hình thức vay này có độ tin
cậy tín dụng thấp và có thể chi phối các vấn đề khác trong chính trị.
Trong lịch sử vay nợ của các nước, có rất nhiều trường hợp vì các khoản nợ của
mình mà quốc gia đó phải hy sinh nhiều quyền lợi khác liên quan bởi sự phụ thuộc về tín dụng của mình. 2.
Đặc điểm của nợ công
-Tuy có nhiều cách tiếp cận rộng hẹp khác nhau về nợ công, nhưng về cơ bản, nợ
công có những đặc điểm chủ yếu sau:
- Thứ nhất, nợ công là khoản nợ ràng buộc trách nhiệm trả nợ của Nhà nước.
Khác với các khoản nợ thông thường, nợ công được xác định là một khoản nợ mà Nhà
nước (bao gồm các cơ quan nhà nước có thẩm quyền) có trách nhiệm trả khoản nợ ấy.
Trách nhiệm trả nợ của Nhà nước được thể hiện dưới hai góc độ trả nợ trực tiếp và trả nợ
gián tiếp. Trả nợ trực tiếp được hiểu là cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ là người vay
và do đó, cơ quan nhà nước sẽ chịu trách nhiệm trả nợ khoản vay. 5
Trả nợ gián tiếp là trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền đứng ra bảo lãnh
để một chủ thể trong nước vay nợ, trong trường hợp bên vay không trả được nợ thì trách
nhiệm trả nợ sẽ thuộc về cơ quan đứng ra bảo lãnh (ví dụ: Chính phủ bảo lãnh để Ngân
hàng Đầu tư và Phát triển Việt Nam vay vốn nước ngoài).
Thứ hai, nợ công được quản lý theo quy trình chặt chẽ với sự tham gia của
cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Việc quản lý nợ công đòi hỏi quy trình chặt chẽ nhằm
đảm bảo hai mục đích:
Một là, đảm bảo khả năng trả nợ của đơn vị sử dụng vốn vay và cao hơn nữa là
đảm bảo cán cân thanh toán vĩ mô và an ninh tài chính quốc gia
Hai là, để đạt được những mục tiêu của quá trình sử dụng vốn. Bên cạnh đó, việc
quản lý nợ công một cách chặt chẽ còn có ý nghĩa quan trọng về mặt chính trị xã hội.
Nguyên tắc quản lý nợ công Việt Nam là Nhà nước quản lý thống nhất, toàn diện nợ công
từ việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay đến việc trả nợ để đảm bảo hai mục tiêu cơ bản trên.
Thứ ba, mục tiêu cao nhất trong việc huy động và sử dụng nợ công là phát
triển kinh tế – xã hội vì lợi ích cộng đồng. Nợ công được huy động và sử dụng không phải
để thỏa mãn những lợi ích riêng của bất kỳ cá nhân, tổ chức nào, mà vì lợi ích chung của
cộng đồng. Ở Việt Nam, xuất phát từ bản chất của Nhà nước là thiết chế để phục vụ lợi
ích chung của xã hội, Nhà nước là của dân, do dân và vì dân nên đương nhiên các khoản
nợ công được quyết định phải dựa trên lợi ích của nhân dân, cụ thể là đề phát triển kinh tế
– xã hội của đất nước và phải coi đó là điều kiện quan trọng nhất. 3.
Tính bền vững của nợ công
Theo Ngân hàng Thế giới thì: “Nợ công nước ngoài của một quốc gia được coi là
bền vững nếu như các nghĩa vụ nợ (trả gốc và lãi) được thực hiện một cách đầy đủ mà
không cần sử dụng đến các biện pháp tài trợ ngoại lệ (ví dụ như xin miễn giảm), hoặc
không cần phải thực hiện những điều chỉnh lớn đối với cán cân thu nhập và chi tiêu của
mình" (WB, 2006, A Guid to LIC Debt Substainability Analysis). 6
Như vậy, tính bền vững nợ công được hiểu là việc vay nợ công vẫn được quốc gia
đảm bảo trả nợ gốc và lãi theo định kì như trong cam kết hợp đồng vay trả và việc trả nợ
nằm trong tầm kiểm soát chi trả của một quốc gia. 4.
Đánh giá tính bền vững của nợ công
Để đánh giá tính bền vững của nợ công, tiêu chí tỉ lệ nợ công/GDP được coi là
chỉ số đánh giá phổ biến nhất cho cách nhìn tổng quát về tình hình nợ công của một quốc
gia. Mức an toàn của nợ công được thể hiện qua việc nợ công có vượt ngưỡng an toàn tại
một thời điểm hay giai đoạn nào đó không. Tiêu chí để đánh giá mức an toàn của nợ công
được thể hiện cụ thể là:
Thứ nhất, giới hạn nợ công không vượt quá 50% – 60% GDP hoặc không vượt
quá 150% kim ngạch xuất khẩu. Ngân hàng Thế giới đưa ra mức quy định ngưỡng an toàn
nợ công là 50% GDP. Các tổ chức quốc tế cho rằng, tỷ lệ nợ hợp lý đối với các nước đang
phát triển nên ở mức dưới 50% GDP.
Thứ hai, dịch vụ trả nợ công không vượt quá 15% kim ngạch xuất khẩu và dịch
vụ trả nợ của Chính phủ không vượt quá 10% chi ngân sách. Tuy nhiên, trên thực tế
không có hạn mức an toàn chung cho các nền kinh tế. Không phải tỷ lệ nợ công/GDP thấp
là trong ngưỡng an toàn và ngược lại. Mức độ an toàn của nợ công phụ thuộc vào tình
trạng mạnh hay yếu của nền kinh tế thông qua hệ thống chỉ tiêu kinh tế vĩ mô. Mỹ có tỷ lệ
nợ công bằng 96% GDP nhưng vẫn được xem là ở ngưỡng an toàn bởi năng suất lao động
của Mỹ cao nhất thế giới là cơ sở bảo đảm bền vững cho việc trả nợ. Nhật Bản có số nợ
lên tới hơn 200% GDP vẫn được coi là ngưỡng an toàn. Trong khi đó, nhiều nước có tỷ lệ
nợ/GDP thấp hơn rất nhiều nhưng đã rơi vào tình trạng khủng hoảng nợ như: Venezuela
năm 1981 với tỷ lệ nợ công chỉ là 15% GDP; Thái Lan năm 1996 với tỷ lệ nợ công là
40% GDP; Argentina năm 2001 với tỷ lệ nợ công là 45% GDP; Ucraina năm 2007 với tỷ lệ nợ công là 13% GDP;
Thứ ba, đánh giá nợ công trong mối liên hệ với các tiêu chí kinh tế vĩ mô. Để
đánh giá đúng mức độ an toàn của nợ công không thể chỉ quan tâm đến tỷ lệ nợ/GDP, mà
cần phải xem xét nợ một cách toàn diện trong mối liên hệ với các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô,
nhất là tốc độ và chất lượng tăng trưởng kinh tế, năng suất lao động tổng hợp, hiệu quả sử 7
dụng vốn (qua tiêu chí ICOR), tỷ lệ thâm hụt ngân sách, mức tiết kiệm nội địa và mức đầu
tư xã hội… Bên cạnh đó, những tiêu chí như: cơ cấu nợ công, tỷ trọng các loại nợ, cơ cấu
lãi suất, thời gian trả nợ… cũng cần được xem xét khi đánh giá bản chất nợ công, tính bền
vững của nợ công. Khi nợ công tăng cao, vượt quá xa giới hạn được coi là an toàn, nền
kinh tế rất dễ bị tổn thương và chịu nhiều sức ép cả bên trong và bên ngoài. II.
Thực trạng nợ công tại Việt Nam 1.
Tình hình nợ công tại Việt Nam
Trong năm qua, Việt Nam tiếp tục tái cơ cấu nợ công theo hướng bền vững, hiệu
quả theo hướng tích cực về cơ cấu, kỳ hạn, lãi suất, đảm bảo khả năng trả nợ. Tốc độ tăng
trưởng nợ công so với GDP là 12,2%/năm cho giai đoạn từ 2014 - 2015. Đây là một vấn
đề đáng lo ngại vì Việt Nam nằm trong những quốc gia có tỷ lệ nợ trên GDP tăng nhanh
nhất (tăng trên 10%/năm) cho dù có thành tích tăng trưởng kinh tế ấn tượng. Đến cuối
năm 2015, tổng nợ công của Việt Nam là 125 tỷ USD, tương đương 61% GDP, bình quân
mỗi người dân nợ công gánh số nợ công là 1.384 USD, tương đương 30 triệu, ngang với
Trung Quốc, Philippines và Malaysia. Tuy nhiên, trong giai đoạn 2016 - 2018, tốc độ tăng
của nợ công của Việt Nam đã giảm xuống bình quân còn 8,6%/năm, riêng năm 2018 chỉ còn ở mức 6%.
Dư nợ công giảm từ mức đỉnh 63,7% GDP năm 2016 xuống còn khoảng 55%
GDP cuối 2019. Tốc độ tăng nợ công giảm từ trung bình 18,1%/năm giai đoạn 2014-2015
xuống còn khoảng 6,8%/năm giai đoạn 2016-2019… 8
Nguồn: Báo cáo chính phủ
Theo báo cáo của Chính phủ, tổng trả nợ của Chính phủ 9 tháng đầu năm 2020
khoảng 241.375 tỷ đồng (tương đương với 65,8% kế hoạch cả năm), trong đó trả nợ trong
nước khoảng 180.950 tỷ đồng, trả nợ nước ngoài 60.425 tỷ đồng. Căn cứ tình hình thực
hiện 9 tháng đầu năm và dự báo những tháng cuối năm, Chính phủ dự kiến đến cuối năm
2020 nợ công khoảng 56,8% GDP; nợ Chính phủ khoảng 50,8% GDP; nghĩa vụ trả nợ
trực tiếp của Chính phủ so với thu ngân sách nhà nước ước khoảng 24,1%; nợ nước ngoài
quốc gia khoảng 47,9% GDP…
Theo báo cáo của Chính phủ, trong năm 2021 nợ công khoảng 43,7% GDP; nợ
Chính phủ khoảng 39,5% GDP; nợ nước ngoài quốc gia khoảng 39,0% GDP; nghĩa vụ trả
nợ trực tiếp của Chính phủ so với thu NSNN dưới 23%; chỉ tiêu nghĩa vụ trả nợ nước
ngoài của quốc gia so với kim ngạch xuất khẩu hàng hóa, dịch vụ (không bao gồm trả nợ
gốc ngắn hạn) khoảng 6,3%. Năm 2021, tổng mức trả nợ của Chính phủ khoảng 365.932
tỷ đồng, trong đó hơn 92% là trả nợ trực tiếp, khoảng 338.415 tỷ đồng. Số trả nợ nước
ngoài của các dự án cho vay lại là 27.517 tỷ đồng. Trong năm 2021, Cục Quản lý nợ và
Tài chính đối ngoại đã quyết liệt đẩy mạnh giải ngân vốn vay. Tính đến thời điểm báo 9
cáo, lũy kế giải ngân vốn vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài thuộc dự toán chi đầu tư công
của ngân sách trung ương (NSTW) ước đạt 13.795,28 tỷ đồng, bằng 26,76% kế hoạch,
trong đó, bổ sung có mục tiêu cho ngân sách địa phương (NSĐP) đạt 8.236,86 tỷ đồng
(đạt tỷ lệ 23,59%), giải ngân của các bộ, ngành TƯ là 5.558,42 tỷ đồng (đạt tỷ lệ 33.41%).
Bảng: Các chỉ tiêu nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2016-2021 Chỉ tiêu 2016 2017 201 2019 202 2021 8 0 1. Nợ công so với GDP (%) 63,7 61,4 61 55 55,9 43,7
a. Nợ chính phủ so với GDP (%) 52,7 51,7 49,9 48 49,9 39,5
b. Nợ chính phủ bảo lãnh so với GDP (%) 10,3 9,1 7,9 6,7 6,7
c. Nợ chính quyền địa phương so với GDP (%) 1,5 1,1 0,9 0,7 0,7
2.Nợ nước ngoài của quốc gia so với GDP (%) 44,8 48,9 49,7 47,1 47,1 39
3. Nghĩa vụ trả nợ nước ngoài trung, dài hạn của 3,9 6,1 7 5,9 5,7 6,3
quốc gia so với tổng kim ngạch xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ (%)
4. Nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ so với thu 15,8 19,7 17,1 17,4 21,2 23 NSNN (%)
Nguồn: Bản tin Nợ công - Bộ tài chính
Năm 2022, Chính phủ dự kiến vay 571.014 tỷ đồng, ít hơn năm 2021 khoảng
53.200 tỷ so với kế hoạch vay năm 2021.
Trong đó, vay bù đắp bội chi ngân sách trung ương 347.900 tỷ đồng; vay để trả
nợ gốc ngân sách trung ương 196.149 tỷ đồng và vay về cho vay lại 26.965 tỷ đồng. 10
Phần lớn nguồn lực huy động vay trong năm tới sẽ đến từ trong nước, với
502.926 tỷ đồng thông qua phát hành trái phiếu Chính phủ kỳ hạn 5 năm trở lên. Trường
hợp cần thiết có thể kết hợp kỳ hạn dưới 5 năm để đảm bảo đủ nguồn huy động. Số vốn
vay nước ngoài năm tới (vốn ODA, ưu đãi) trên 68.000 tỷ đồng.
Nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ năm 2022 gần 300.000 tỷ đồng, trong đó
63% là trả nợ gốc (196.149 tỷ đồng), nợ lãi khoảng 103.668 tỷ đồng.
Nghĩa vụ trả nợ vay về cho vay lại khoảng 36.370 tỷ đồng (trả gốc 27.208 tỷ
đồng, trả lãi 9.162 tỷ đồng).
Dự kiến trong năm 2022, Chính phủ không bảo lãnh mới cho các chương trình,
dự án để vay vốn trong nước, nước ngoài.
Với dự kiến vay, trả nợ như vậy và trường hợp GDP năm 2022 tăng trưởng khá,
Chính phủ tính toán nợ công năm 2022 khoảng 43-44%% GDP, nợ Chính phủ 40-41%
GDP, nợ nước ngoài của quốc gia 40-41% GDP; nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ
so với thu ngân sách khoảng 21-22%. 1.1. Nợ Chính phủ
Theo báo cáo Chính phủ, tỷ lệ nợ công trên GDP có xu hướng giảm dần các năm gần đây 11
Nguồn: Bản tin nợ công-Bộ tài chính
Theo báo cáo của Bộ Tài chính, tính đến cuối năm 2017, tổng số nợ Chính phủ là
2.587,4 nghìn tỷ đồng, chiếm 80% tổng dư nợ công và tương đương 51,8% GDP năm
2017. Như vậy, Chính phủ đã không giữ được mục tiêu duy trì nợ Chính phủ ở mức dưới
50% GDP. Nguồn gốc chủ yếu làm phát sinh nợ Chính phủ chính là do bội chi ngân sách.
Theo Điều 7.2 Luật NSNN năm 2015 “số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư phát triển”.
Tuy nhiên trong một vài năm gần đây, trước tình hình khó khăn của ngân sách, quy định
này đã không được thực hiện đúng nguyên tắc đề ra. Năm 2018, tỷ lê Ž nợ Chính phủ so với
GDP tăng đến 52,1%, tỷ lê Ž
so với 2017 thay đổi không nhiều nhưng GDP năm 2018 đạt
mức tăng trưởng kỷ lục 7,08% với giá trị 5.535,3 nghìn tỷ đồng nên nợ Chính phủ ở mức
3.376,53 nghìn tỷ đồng. Như vâ Ž
y về giá trị, nợ Chính phủ năm 2018 đã tăng 130% so với
năm 2017. Từ năm 2019-2021 nợ của chính phủ so với tổng sản phẩm quốc dân GDP giảm từ 48 xuống 39,5%.
1.2. Nợ được Chính phủ bảo lãnh
Nguồn: Bản tin nợ công - Bộ tài chính 12
Báo cáo của Bộ Tài chính cho thấy tính đến cuối năm 2017, tổng số nợ thực tế
được Chính phủ bảo lãnh là 455.122 tỷ đồng, tương đương khoảng 21 tỷ USD, chiếm tỷ
lệ 17,5% tổng nợ công, tức hơn 11% GDP. Trong số 21 tỷ USD nợ được Chính phủ bảo
lãnh, số nợ vay nước ngoài chiếm khoảng 55%. Việc vay nợ nước ngoài nhiều sẽ khiến
bên đi vay đối diện với rủi ro do biến động tỷ giá, làm cho áp lực trả nợ tăng lên. Trong
trường hợp rủi ro xảy ra, khiến cho bên đi vay không trả được nợ, trách nhiệm trả nợ
đương nhiên thuộc về Chính phủ
1.3. Nợ của chính quyền địa phương
Theo Bộ Tài chính, ước tính đến hết ngày 31/12/2017, mức dư nợ vay của các địa
phương lên tới 66.654 tỷ đồng, bằng 1,2% GDP và bằng 29,2% mức dư nợ được phép
theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước (NSNN). Trong khi đó, hạn mức các địa
phương còn được phép vay khá lớn, khoảng 162.064 tỷ đồng, bằng 2,9% GDP. Nếu chỉ
nhìn vào những con số này thì nợ của chính quyền địa phương không phải là một vấn đề
đáng lo ngại. Mặc dù số nợ này không quá lớn so quy mô nợ công hiện tại cũng như quy
mô nền kinh tế nhưng trong bối cảnh nợ công đã ở mức cao thì dù chỉ cần một giọt nước
cũng có thể làm tràn ly. Các chỉ tiêu an toàn nợ công được kiểm soát chặt chẽ, nằm trong
giới hạn trần nợ được Quốc hội phê chuẩn và giảm dần qua các năm trong giai đoạn 2016-
2019, góp phần làm tăng dư địa chính sách tài khóa.
2. Tình hình thực hiện các chỉ tiêu nợ
Bảng: Tình hình thực hiện các chỉ tiêu nợ giai đoạn 2016-2020 TT Chỉ tiêu Mục tiêu 2016 2017 2018 2019 UTH 2020 Kết quả 1. Nợ công/GDP ≤ 65% 63,7% 61,4% 58,3% 55% 56,8% Đạt 2. Nợ chính phủ / ≤ 54% 52,7% 51,7% 49,9% 48% 50,8% Đạt GDP 3. Nợ nước ngoài ≤ 50% 44,8% 49% 46% 47,1% 47,9% Đạt 13 quốc gia / GDP 4. Nghĩa vụ trả nợ ≤ 25% 29,7% 36,1% 37,5% 30,7% 34,6% Không nước ngoài QG / đạt XK hàng hóa dịch vụ 5. Nghĩa vụ trả ≤ 25% 15,8% 19,7% 16,1% 17,4% 24,1% Đạt nợ trực tiếp của Chính phủ / thu NSNN 6. Kỳ hạn phát 6-8 8.7 12,7 13,4 13,4 13-13,5 Đạt hành TCCP bình quân (năm)
Nguồn: Báo cáo của Chính phủ
Đáng chú ý, giai đoạn vừa qua, việc cơ cấu nợ đã có chuyển biến tích cực. Dư nợ
công giảm từ mức đỉnh 63,7% GDP năm 2016 xuống còn khoảng 55% GDP cuối 2019.
Tốc độ tăng nợ công giảm từ trung bình 18,1%/năm giai đoạn 2011-2015 xuống còn
khoảng 6,8%/năm giai đoạn 2016-2019... Đồng thời, lãi suất giảm dần, kỳ hạn trả nợ tăng
dần, cơ sở nhà đầu tư được mở rộng, góp phần giảm rủi ro danh mục nợ Chính phủ.
Bà Nguyễn Xuân Thảo, Phó cục trưởng Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại
(QLN&TCĐN) cho biết, năm 2021, công tác của Cục đã đạt được một số kết quả nổi bật.
Theo đó, Cục đã đảm bảo công tác tham mưu xây dựng chính sách, chế độ có
chất lượng. Cùng với đó, tham mưu góp ý hoặc chủ trì xây dựng, hoàn chỉnh các kế
hoạch, chiến lược, tầm nhìn, định hướng trung hạn về nợ công, kế hoạch vay, trả nợ, cho
vay lại và bảo lãnh chính phủ giai đoạn 2021-2025 nhất quán với chính sách tài khóa, góp
phần thực hiện thành công chính sách tài khóa giai đoạn 2021-2025; xây dựng kế hoạch
vay, trả nợ hàng năm kịp thời, đảm bảo khuôn khổ điều hành, quản lý hiệu quả nợ công 14
và hoạt động vay, trả nợ, cho vay lại và bảo lãnh chính phủ trong cả giai đoạn 2021-2025 và từng năm.
Cục QLN&TCĐN cũng đã kiên trì, chủ động trong công tác huy động vốn. Theo
đó, đã tham mưu ký kết 12 hiệp định vay cụ thể với tổng trị giá 958,27 triệu USD. Hoàn
thành đàm phán hoặc trao đổi kỹ thuật về 11 hiệp định vay khác với trị giá 924 triệu USD.
Đồng thời, tham mưu trình Bộ để sửa đổi, gia hạn đối với 22 thỏa thuận khung và vay cụ
thể. Kết quả huy động vốn thể hiện nỗ lực lớn của Cục trong bối cảnh dịch bệnh Covid 19.
Bên cạnh đó, công tác trả nợ nước ngoài và quản lý Quỹ tích lũy trả nợ kịp thời,
đầy đủ, đúng quy định; tăng cường công tác quản lý cho vay lại; công tác cấp và quản lý
bảo lãnh Chính phủ tiếp tục được kiểm soát chặt chẽ theo Nghị quyết số 07-NQ/TW ngày
9/11/2016 của Bộ Chính trị.
3. Tác động tích cực của nợ công đến nền kinh tế
Đáp ứng nhu cầu vốn cho đầu tư phát triển
Trong giai đoạn 2014-2017 đã huy động được 2.488 nghìn tỷ đồng, bằng 14%
GDP, chiếm 44% tổng vốn đầu tư phát triển toàn xã hội. Những khoản vay nợ công từ
nước ngoài và trong nước đã cung cấp nguồn vốn thiếu hụt cho đầu tư phát triển, giúp duy
trì tốc độ tăng trưởng kinh tế cao, ổn định.
Bù đắp thâm hụt ngân sách nhà nước
Trong giai đoạn từ năm 2014 đến 2017, mức bội chi NSNN Việt Nam trung bình
chung ở mức 5% GDP, Trong năm 2016, Chính phủ vay 247,2 nghìn tỷ đồng để bù đắp
bội chi ngân sách trung ương; con số lần lượt năm 2017 là: 172,3 ngìn tỷ và năm 2018 là:
186,9 nghìn tỷ. Dự kiến tỷ lệ bội chi NSNN năm 2018 khoảng 3,67% GDP phù hợp với
định hướng của Chính phủ duy trì bội chi NSNN xuống còn 3,9% GDP trong giai đoạn 2016 -2020.
Tạo nguồn lực để nhà nước điều tiết thị trường tài chính và thực thi chính sách tiền tệ
Trong giai đoạn 2014-2017, Chính phủ, Bộ Tài chính, NHNN đã huy động được
1.448,2 nghìn tỷ vốn vay từ TPCP để thực hiện nghiệp vụ như: tổ chức quản lý các khoản 15
cấp BLCP; điều chỉnh kỳ hạn phát hành TPCP, tập trung phát hành TPCP có kỳ hạn từ 5
năm trở lên, từ năm 2015, phát hành TPCP kỳ hạn dài 10 năm, 15 năm một cách đều đặn,
đồng thời lần đầu tiên phát hành TPCP kỳ hạn 20 năm và 30 năm.
Thúc đẩy nhanh hội nhập quốc tế
Với quá trình vay nợ công, Việt Nam ngày càng hội nhập sâu, rộng vào khu
vực và quốc tế. Quá trình hội nhập của Việt Nam có cả ở các cấp độ, phạm vi từ khu
vực (ASEAN) đến liên khu vực (APEC, ASEM) và tới toàn cầu (UN, WTO)... Với
cương vị là thành viên hoặc gánh vác những trọng trách lớn hơn: Ủy viên Không
thường trực Hội đồng Bảo an Liên Hợp quốc nhiệm kỳ 2008-2009, Chủ tịch ASEAN-
2010, Tổng Thư ký ASEAN (2013-2017), Hội đồng nhân quyền Liên Hiệp quốc (2014-2016)...
Góp phần đảm bảo an sinh xã hội
Trong cơ cấu giải ngân vốn vay ODA giai đoạn 2011-2017, vốn dành cho nông
nghiệp và phát triển nông thôn, xóa đói giảm nghèo chiếm 9,5%; y tế -xã hội và giáo dục
đào tạo chiếm 6,9%. Tính đến năm 2017, GDP/người của Việt Nam đạt 2.385 USD, mức
sống vật chất và tinh thần của người dân ngày càng được nâng cao, xóa đói giảm nghèo
đã đạt được nhiều kết quả tích cực.
4. Các nguy cơ tiềm ẩn của việc tăng nợ công
Tác động đến sự ổn định của thị trường tài chính - tiền tệ
Thứ nhất, tác động đến chính sách tiền tệ quốc gia
Khi nợ công gia tăng sẽ gây áp lực đẩy lãi suất lên cao, thực trạng tăng trưởng nợ
công và lạm phát của Việt Nam giai đoạn 2014 -2021 cho thấy quan hệ diễn biến cùng
chiều giữa nợ công và lạm phát, điều này tác động sâu sắc đến chính sách tiền tệ quốc gia;
Nợ công tăng cao còn gây hiệu ứng mất không của xã hội. Bên cạnh đó, đối với các khoản
vay nước ngoài bằng ngoại tệ sẽ phải đối diện với rủi ro tỷ giá và lãi suất do ngân hàng ấn
định, tạo ra gánh nặng nợ nần.
Thứ hai, tác động đến hệ thống ngân hàng: đối với hệ thống ngân hàng, trong
trường hợp khủng hoảng nợ hoặc khủng hoảng tài chính sự tác động của nợ công sẽ: Một
là, làm thay đổi quy mô, cơ cấu vốn và tài sản của các ngân hàng: Hai là, gây khó khăn 16
cho công tác quản lý thanh khoản của hệ thống ngân hàng (do khủng hoảng niềm tin dẫn
đến rút tiền hàng loạt); Ba là, làm gia tăng rủi ro thanh khoản của hệ thống ngân hàng;
Bốn là, làm xói mòn năng lực tài chính của các ngân hàng (do nợ xấu gia tăng, lợi nhuận
ngân hàng bị suy giảm, năng lực tài chính và sự tồn tại của các NHTM sẽ bị ảnh hưởng);
Năm là, làm gia tăng làn sóng sát nhập và phá sản hàng loạt ngân hàng.
Gia tăng áp lực đến tăng trưởng và phát triển của nền kinh tế thị
trường định hướng xã hội chủ nghĩa
Thứ nhất, tốc độ tăng trưởng kinh tế chậm hơn tốc độ gia tăng nợ công
Thứ hai, nợ công lớn làm giảm tích lũy vốn tư nhân (private saving), dẫn đến hiện
tượng thoái lui đầu tư tư nhân
Thứ ba, nợ công tác động đến lạm phát, tỷ giá và thâm hụt thương mại
Thứ tư, nợ công lớn gây tổn thất phúc lợi xã hội
Làm gia tăng thâm hụt ngân sách nhà nước
Nợ công tăng cao, gần sát trần 65% GDP khiến tỷ lệ THNS Việt Nam luôn trong
mức cao. Trong giai đoạn 2011-2017, tỉ lệ THNS của Việt Nam luôn nằm ở ngưỡng trên
dưới 5,5% GDP và có xu hướng không ổn định. Cụ thể, bội chi NSNN năm 2021 được dự
kiến là 343.670 tỷ đồng, khoảng 4% GDP điều chỉnh (tương ứng 5% GDP chưa điều
chỉnh) và tổng mức vay của NSNN là 608.569 tỷ đồng. Dự kiến nợ công đến hết năm
2021 bằng 46,1% GDP điều chỉnh (tương ứng 58,6% GDP chưa điều chỉnh), nợ Chính
phủ 41,9% GDP điều chỉnh (tương ứng 53,2% GDP chưa điều chỉnh). Bên cạnh đó còn
một số nguyên nhân làm gia tăng THNS bao gồm:
Thứ nhất, gánh nặng từ đầu tư công làm gia tăng thâm hụt NSNN. Thứ hai, nhiều
dự án phải ứng vốn từ Quỹ Tích lũy để trả nợ dẫn đến phải thu hồi để trả NSNN. Thứ ba, gánh
nặng ngân sách nhà nước từ cho vay tiền để cơ cấu lại các doanh
nghiệp nhà nước được Chính phủ bảo lãnh.
Làm giảm dự trữ ngoại hối quốc gia
Theo công bố của NHNN, dự trữ ngoại hối của Việt Nam tính đến tháng 4/2018
là khoảng 63,5 tỷ USD, đây mức dự trữ cao nhất từ trước đến nay của Việt nam và có khả 17
năng tiếp tục gia tăng. Dự trữ ngoại hối cao sẽ làm phát sinh chi phí do nắm giữ ngoại hối,
đồng thời khi áp lực trả nợ nước ngoài tăng, Chính phủ phải trích quỹ dự trữ ngoại hối để
trả nợ dẫn đến làm giảm dự trữ ngoại hối quốc gia.
Làm phát sinh các rủi ro nợ công
Đối với nợ công Việt Nam hiện nay phải đối mặt với một số rủi ro bao gồm: rủi
ro tái cấp vốn/thanh khoản; rủi ro lãi suất trong danh mục nợ nước ngoài; rủi ro tỷ giá; rủi ro tín dụng.
Gia tăng áp lực trả nợ và gánh nặng nợ nần
Thứ nhất, nợ công tăng nhanh gia tăng áp lực trả nợ, đặc biệt là các khoản nợ nước ngoài ngắn hạn;
Thứ hai, vay nợ công quá nhiều sẽ gia tăng gánh nặng trả nợ lên thế hệ tương lai.
Nợ công làm suy giảm “chủ quyền quốc gia”; gia tăng sự phụ thuộc vào
các chủ nợ, đặc biệt là các chủ nợ nước ngoài
- Đối với chủ quyền quốc gia:
Thứ nhất, nợ công cao gây khủng hoảng niềm tin quốc gia.
Thứ hai, làm sụt giảm hạn mức tín nhiệm quốc gia, tạo ra những bất lợi trong huy
động vốn vay nước ngoài của Chính phủ.
Thứ ba, nợ công làm suy giảm uy tín, vị thế của quốc gia.
- Đối với gia tăng sự phụ thuộc vào chủ nợ:
Một là, đối với các chủ nợ nước ngoài: Kịch bản gia tăng sự phụ thuộc vào chủ
nợ nước ngoài sẽ diễn ra theo ba trường hợp sau:
Trường hợp 1: Khi Chính phủ đàm phán vay nợ nước ngoài;
Trường hợp 2: Trong tình trạng khó khăn về tài chính, NSNN không đủ khả năng trả
nợ. Chính phủ buộc phải vay các khoản nợ mới để tiến hành “đảo nợ”;
Trường hợp 3: Chính phủ mất hoàn toàn khả năng trả nợ, hay lâm vào tình trạng
“vỡ nợ”, khi đó sự phụ thuộc sẽ gia tăng ở mức độ cao, trực tiếp đe dọa sự an toàn của an
ninh toàn cầu quốc gia vào cao hơn là an ninh quốc gia.
Hai là, đối với các chủ nợ trong nước: Vay nợ trong nước sẽ giảm được rủi ro tỷ
giá, thanh khoản; tuy nhiên do thời hạn TPCP trong nước còn ngắn hạn, do đó làm phát 18
sinh những rủi ro như: rủi ro tái cấp vốn, rủi ro đảo nợ trong trường hợp phải thanh toán
các khoản vay TPCP trong nước có thời hạn ngắn.
Nợ công quá cao làm phát sinh những căng thẳng và bất ổn về chính trị -xã hội Thứ nhất, các
khoản vay từ một số chủ nợ nước ngoài đang tạo ra những rủi ro,
lực cản, gây ra những căng thẳng, bất ổn về chính trị - xã hội.
Thứ hai, nợ công làm phát sinh tội phạm về kinh tế và chính trị, tạo ra những bất
ổn về mặt chính trị - xã hội.
III. Các biện pháp nhằm cắt giảm nợ công của Chính phủ
Với thách thức hiện nay là khả năng nợ công vượt ngưỡng 65% vẫn có thể xảy ra.
Triển vọng tăng trưởng kinh tế Việt Nam trong những năm gần đây chưa bền vững, tình
hình kinh tế, chính trị tại khu vực và thế giới còn nhiều bất ổn, cùng với năng lực cạnh
tranh hạn chế của nền kinh tế Việt Nam dẫn đến tăng trưởng kinh tế Việt Nam không như
kỳ vọng trong những năm tới, kéo theo kế hoạch trung hạn về vay và trả nợ công bị phá
vỡ, tỉ lệ nợ công/GDP tăng.
Đồng thời vẫn còn hàng loạt những rủi ro về cấu trúc nợ công; rủi ro trong chi
tiêu công; rủi ro trả nợ công; rủi ro tỉ giá và lãi suất… thì vấn đề nợ công cần có những giải pháp sau:
Thứ nhất, cần sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp luật có liên quan đến quản lý nợ
công và đặc biệt là Luật Quản lý nợ công để đảm bảo tính thống nhất giữa các văn bản.
Trong đó cần sửa đổi, bổ sung quy định tại Luật Quản lý nợ công về trả nợ Chính
phủ (Điều 30) và trả nợ của chính quyền địa phương (Điều 42) cho phù hợp; bổ sung
thẩm quyền của các cơ quan nêu trên liên quan đến kế hoạch chi trả nợ trong kế hoạch tài
chính 5 năm và kế hoạch tài chính - ngân sách nhà nước 3 năm tại Luật Quản lý nợ công
cho phù hợp với Luật Ngân sách Nhà nước; cần có quy định về chỉ tiêu thống kê, thực
hiện thống kê tại Luật Quản lý nợ công để có cơ sở báo cáo thông tin thống kê về nợ công
phù hợp, đồng bộ chung với pháp luật về thống kê; Luật Quản lý nợ công cần có các quy
định về thẩm quyền để thống nhất với Luật Đầu tư công; sửa đổi Luật Quản lý nợ công 19
theo hướng có quy định về kiểm toán nợ công phù hợp với Luật Kiểm toán Nhà nước 2015.
Thứ hai, tổng kết, sửa đổi, bổ sung Chiến lược quản lý nợ công, đặc biệt là giai
đoạn 2016-2021 theo hướng phù hợp với thực tế nợ công hiện nay. Việc tiếp tục duy trì
nợ công trong hạn mức cần được theo dõi, đánh giá, tổng kết và những cảnh báo. Vì vậy,
việc cập nhật Chiến lược quản lý nợ để có những chỉ báo định hướng là rất cần thiết trong
thời điểm đầu giai đoạn hiện nay.
Thứ ba, kiểm soát việc tăng vốn vay: Chỉ chi tiêu nếu đã có nguồn thực; gắn trách
nhiệm vay - trả nợ trực tiếp với người ra quyết định đầu tư và tiêu dùng; không phát sinh
nợ vay nếu không có phương án trả nợ khả thi; không vay cho tiêu dùng.
Thứ tư, tăng cường trả nợ, cơ cấu lại vốn vay, không để tình trạng quá hạn trả nợ:
Tăng cường kiểm soát các khoản vay về cho vay lại; hạn chế tối đa các khoản vay từ nước
ngoài, thay bằng vay trong nước; tập trung các nguồn để trả nợ, nhất là nợ nước ngoài đến
hạn; kiểm soát việc bảo lãnh tín dụng cho DNNN; tập trung trả nợ đọng xây dựng cơ bản.
Thứ năm, giảm chi hiệu quả: Giảm chi thường xuyên thông qua việc cơ cấu lại bộ
máy, tinh giản biên chế, giảm chi các hoạt động khánh tiết; giảm thiểu khởi công các công
trình đầu tư có tính chất tiêu dùng; giảm chi bù lỗ DNNN; nâng cao hiệu quả đầu tư công
để giảm tổng mức đầu tư, nâng cao đóng góp của đầu tư công vào tăng trưởng kinh tế, góp phần giảm bội chi.
Thứ sáu, tăng thu ngân sách bền vững: Rà soát, xem xét, đánh giá, đổi mới hệ
thống thu ngân sách hiện hành; cải thiện môi trường kinh doanh, đăng ký kinh doanh
nhằm chính thức hóa khu vực kinh tế phi chính thức do khu vực này có quy mô kinh tế
lớn, trong khi chỉ chịu mức thuế thấp; tăng thu từ đất đai thông qua tăng thu từ thuế đất và
nhà ở; tăng cường hiệu năng của bộ máy thu thuế, thu ngân sách, tránh, giảm thất thoát.
Thứ bảy, đa dạng hóa nguồn nợ nước ngoài: Không quy nợ nước ngoài về một
đồng ngoại tệ; theo sát diễn biến thị trường ngoại hối để có phản ứng thích hợp đối với nợ
nước ngoài; từng bước thay thế nợ nước ngoài bằng nợ trong nước. 20