Tính hợp pháp của quyết định hành chính - Luật Hành Chính | Trường Đại học Kiểm Sát Hà Nội

II. Thực trạng việc đáp ứng yêu cầu tính hợp pháp của quyết định hành chính ở Việt Nam
2.1. Điều kiện đáp ứng yêu cầu của quyết định hành chính ở Việt Nam
Về tính hợp pháp của quyết định hành chính nhà nước. Quyết định hành chính được
ban hành phải phù hợp với nội dung và mục đích của luật, không trái với Hiến pháp, Luật,
Pháp lệnh và các quy định của cơ quan nhà nước cấp trên.
Quyết định hành chính được ban hành trong phạm vi thẩm quyền của chủ thể ra quyết
định quản lý hành chính. Các cơ quan và người có chức vụ tuyệt đối không được ban hành
những quyết định mà pháp luật không cho phép, vượt quá phạm vi quyền hạn được trao, thậm
chí không được lẫn tránh lạm quyền.
Quyết định hành chính được ban hành trong phạm vi thẩm quyền của chủ thể ra quyết định
quản lý hành chính. Các cơ quan và người có chức vụ tuyệt đối không được ban hành những
quyết định mà pháp luật không cho phép, vượt quá phạm vi quyền hạn được trao, thậm chí
không được lẫn tránh lạm quyền.
Quyết định hành chính được ban hành phải xuất phát từ chính lợi ích thiết thực của
người dân, đặc biệt là người dân lao động. Các chủ thể hành chính nhà nước chỉ được ban
hành quyết định hành chính để giải quyết những vấn đề xã hội một cách khách quan, khoa
học, tránh tùy tiện, chủ quan.
Quyết định hành chính phải đảm bảo trình tự thủ tục và hình thức theo luật định. Về
tính hợp lý của quyết định hành chính.
Quyết định hành chính nhà nước được ban hành phải đảm bảo được lợi ích của nhà
nước và nguyện vọng của nhân dân, phải xuất phát từ nhu cầu khách quan của cuộc sống,
phải giải quyết được các nhiệm vụ của hiện tại và tính dự báo cho tương lai. Quyết định hành
chính phải đáp ứng các yêu cầu về tính hợp lý vì có hợp lý thì mới có khả năng thực thi cao.
Một quyết định hành chính được coi là có tính hợp lý khi nó đáp ứng được những yêu cầu sau:
Quyết định hành chính phải tính đến yêu cầu tổng thể bảo đảm hài hòa lợi ích của nhà
nước, tập thể và cá nhân. Yêu cầu này đòi hỏi sự cân đối hợp lý giữa lợi ích Nhà nước và xã
hội, coi lợi ích nhà nước và lợi ích chung của công dân là tiêu chí để đánh giá sự hợp lý của quyết định hành chính.
Quyết định hành chính phải có tính cụ thể và phù hợp với từng vấn đề và với các đối
tượng thực hiện. Quyết định cần xác định cụ thể các nhiệm vụ, thời hạn, chủ thể, phương tiện
để thực hiện. Quyết định hành chính phải xem xét hiệu quả không chỉ về kinh tế mà cả chính
trị - xã hội, cả mục tiêu trước mắt và lâu dài, giữa hậu quả trực tiếp và gián tiếp, kết quả trước
mắt và cuối cùng. Các biện pháp được đề ra trong quyết định phải phù hợp đồng bộ với các
biện pháp trong quyết định có liên quan.
Quyết định hành chính phải đảm bảo kỹ thuật lập quy, tức là ngôn ngữ, văn phong,
cách trình bày phải rõ ràng, dễ hiểu, ngắn gọn, chính xác, không đa nghĩa.
2.2. Một số sai phạm thường gặp trong ban hành và thực hiện về tính hợp pháp của
quyết định hành chính ở Việt Nam
- Thứ nhất, vi phạm về thẩm quyền ban hành. Yêu cầu đầu tiên đối với một QĐHC là
phải ban hành đúng thẩm quyền. Thực tế, các QĐHC thường vi phạm về thẩm quyền ban hành, cụ thể như sau:
Thẩm quyền ban hành được hiểu là mỗi cơ quan hành chính nhà nước chỉ được ban
hành một số QĐHC nhất định theo chức năng, quyền hạn của cơ quan đó và phải do người có
thẩm quyền ký ban hành. Vi phạm về hình thức là trường hợp ban hành QĐHC không đúng
thẩm quyền của cơ quan hành chính và người có thẩm quyền trong cơ quan đó. Ví dụ: Quyết
định hành chính thuộc thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) nhưng UBND ban
hành, hoặc thuộc thẩm quyền của UBND nhưng Chủ tịch UBND ban hành.
Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và UBND năm 2003, Luật tổ chức chính quyền địa
phương năm 2015, Luật đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã quy định cụ
thể thẩm quyền của UBND và Chủ tịch UBND trong việc ban hành các loại QĐHC. Tuy
nhiên, thực tế, nhiều trường hợp vẫn nhầm lẫn giữa hai thẩm quyền này.
- Thứ hai, vi phạm về trình tự, thủ tục ban hành. Quyết định hành chính trong lĩnh vực
quản lý đất đai chỉ được xem là hợp pháp khi được ban hành đúng trình tự, thủ tục. Theo quy
định của Luật đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành, trước khi ban hành
QĐHC trong lĩnh vực đất đai như cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ); thu
hồi đất; bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất, giải quyết khiếu nại…, cơ quan có thẩm
quyền phải tiến hành các thủ tục cần thiết theo quy định. Tuy nhiên, trong thực tế các thủ tục
này đôi khi không được thực hiện đầy đủ, dẫn đến QĐHC có vi phạm.
- Thứ ba, vi phạm về nội dung. Ví dụ đất đang có tranh chấp chưa được giải quyết
nhưng ra quyết định bồi thường cho một bên:
Trên thực tế, có trường hợp đất bị thu hồi đang có tranh chấp, chưa có kết quả giải quyết cuối
cùng nhưng cơ quan có thẩm quyền ra quyết định bồi thường cho một bên.
Ví dụ: Vụ bà Phạm Thị N khởi kiện UBND huyện P đối với quyết định bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư cho gia đình ông Nguyễn Văn K. Trước đó, bà N và ông K tranh chấp phần đất diện
tích 9.725,9m2 tại thị trấn A, huyện P từ năm 2002. Tranh chấp này đã được UBND huyện P
và Chủ tịch UBND tỉnh K giải quyết năm 2012 với nội dung công nhận phần đất tranh chấp
cho ông K. Các quyết định giải quyết bị khởi kiện nên sau đó bị hủy bỏ và thu hồi. Như vậy,
việc tranh chấp đất chưa được cơ quan có thẩm quyền giải quyết để xác định quyền sử dụng
phần đất nêu trên thuộc bà N hay ông K. Do đó, UBND huyện P ban hành quyết định bồi
thường cho ông K là không đúng.
- Thu hồi đất sai đối tượng dẫn đến bồi thường không đúng đối tượng:
Ví dụ: Vụ ông Huỳnh N, bà Hà Ngọc H khởi kiện UBND huyện P yêu cầu hủy quyết định
thu hồi và khiếu kiện quyết định về việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Năm 2002, ông N và
bà H chuyển nhượng cho ông C và bà D diện tích 3.516,3m2 (phần đất được hợp thức hóa),
phần đất còn lại 648m2 nằm trong quy hoạch lộ giới hai bên không được chuyển nhượng nên
ông N, bà H vẫn quản lý, sử dụng. Ngày 28/8/2003, ông C và bà D được cấp GCNQSDĐ đối
với diện tích 3.516,3m2. Năm 2007, ông C và bà D chuyển nhượng diện tích đất này cho ông
T. Ngày 28/6/2007, ông T được cấp GCNQSDĐ đối với diện tích 3.516,3m2.
Ngày 15/9/2008, UBND huyện P ban hành quyết định thu hồi diện tích 171,3m2 nằm trong
phần diện tích 648m2 quy hoạch lộ giới đối với ông T và ban hành quyết định bồi thường tiền
cho ông T là không đúng (vì diện tích đất này vợ chồng ông N, bà H không chuyển nhượng
cho ông C, bà D). Do sai sót và thiếu kiểm tra trong việc ban hành quyết định thu hồi, bồi
thường, hỗ trợ của UBND huyện P, Tòa án đã tuyên hủy quyết định thu hồi đất của UBND huyện.
- Tranh chấp quyền sử dụng đất giữa các hộ dân nhưng Ủy ban nhân dân lại xác định là đất do nhà nước quản lý:
Ví dụ: Vụ ông T khởi kiện yêu cầu hủy Quyết định số 06/QĐ-UBND ngày 09/01/2017 của
UBND huyện G về nội dung khẳng định diện tích 67.665m2 là do nhà nước quản lý, hủy
Quyết định số 316/QĐ-UBND, Quyết định số 317/QĐ-UBND, Quyết định số 318/QĐ-
UBND ngày 03/02/2017 của UBND huyện G về nội dung giao tổng diện tích đất 67.665m2
cho UBND xã P quản lý. Hồ sơ thể hiện phần đất ông T khiếu nại có diện tích là 67.665m2
tranh chấp quyền sử dụng với 03 hộ dân khác (được UBND huyện G cho thuê đất). Quá trình
giải quyết, UBND huyện G không chứng minh được toàn bộ diện tích đất này là đất công do
địa phương quản lý hay đất quỹ 5%. Hơn nữa, UBND huyện G chưa có quyết định thu hồi
đối với diện tích đất trên mà chỉ ra quyết định hủy bỏ các quyết định cho thuê đất của 03 hộ
dân; giao diện tích đất trên cho UBND xã P quản lý là không đúng quy định về trình tự, thủ tục thu hồi đất.
- Thu hồi đất nhưng không bồi thường tài sản trên đất:
Ví dụ: Vụ bà Trần Thị Ngọc L yêu cầu Tòa án hủy Quyết định số 1158/QĐ-UBND ngày
08/4/2014 về việc giải quyết khiếu nại, Quyết định số 1085/QĐ-UBND ngày 11/3/2010 về
việc thu hồi đất đối với bà Trần Thị Ngọc L của UBND huyện H. Tài liệu, chứng cứ có trong
hồ sơ thể hiện diện tích đất 66.423m2 do bà L canh tác từ năm 1999-2000 cùng với thời điểm
bà được cấp diện tích 38.400m2 đất. Quá trình sử dụng, theo biên bản hiện trạng được lập
vào ngày 27/3/2009 (trước thời điểm UBND huyện H ban hành Quyết định số 1085/QĐ-
UBND) đã xác định tài sản trên đất có hai căn nhà, khoảng 3.500 cây bạch đàn, 150 cây tràm
loại B, 01 giếng khoan nước. Đây là những tài sản trên đất được tạo lập trước khi có quyết
định thu hồi, nhưng khi UBND huyện H ban hành quyết định thu hồi toàn bộ diện tích đất
trên lại không xem xét bồi thường về tài sản trên đất và giá trị đầu tư còn lại vào đất. Điều
này không phù hợp với Điều 132 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính
phủ về thi hành Luật đất đai.
 Những vi phạm khác:
- Vi phạm trong việc cung cấp tài liệu, chứng cứ và đối thoại:
Theo khoản 2 Điều 78 và Điều 128 Luật tố tụng hành chính (TTHC) năm 2015, trong
thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận được thông báo về việc thụ lý vụ án của Tòa án gửi đến,
UBND, Chủ tịch UBND (người bị kiện) có nghĩa vụ nộp cho Tòa án văn bản ghi ý kiến của
mình về yêu cầu của người khởi kiện và tài liệu, chứng cứ kèm theo. Đồng thời, UBND, Chủ
tịch UBND (người bị kiện) có nghĩa vụ cung cấp cho Tòa án hồ sơ giải quyết khiếu nại (nếu
có) và bản sao các văn bản, tài liệu mà căn cứ vào đó để ra QĐHC, HVHC. Thực tế, có một
số vụ án, Tòa án đã thông báo thụ lý, triệu tập hợp lệ nhưng Chủ tịch UBND đều gửi đơn đề
nghị Tòa án giải quyết vắng mặt trong suốt quá trình tố tụng. Thậm chí, có vụ án, Tòa án đã
ban hành nhiều văn bản yêu cầu UBND cung cấp chứng cứ và ý kiến về việc ban hành
QĐHC nhưng UBND không trả lời và vắng mặt không lý do. Trong các vụ án này, do
UBND, Chủ tịch UBND không tham gia đối thoại, cũng như không cung cấp hồ sơ, tài liệu,
chứng cứ liên quan đến QĐHC bị khởi kiện, người khởi kiện và người có quyền lợi, nghĩa vụ
liên quan cung cấp tài liệu, chứng cứ không đầy đủ đã dẫn đến khó khăn trong việc đánh giá
chứng cứ để giải quyết vụ án. - :
Vi phạm trong việc vắng mặt tại phiên tòa sơ thẩm và phúc thẩm
Tại các khoản 15, 16 Điều 55 Luật TTHC3 năm 2015 quy định các đương sự trong vụ
án hành chính phải có mặt theo giấy triệu tập của Tòa án và tham gia phiên tòa, phiên họp.
Tuy nhiên, một số đại diện UBND, Chủ tịch UBND vắng mặt, không tham gia phiên tòa, gửi
đơn đề nghị Tòa án giải quyết vắng mặt trong suốt quá trình tố tụng. Điều 55, Điều 57 Luật
TTHC năm 2015 quy định việc tham gia quá trình tố tụng, tham gia phiên họp kiểm tra việc
giao nộp, tiếp cận, công khai chứng cứ, tham gia đối thoại, cung cấp hồ sơ giải quyết khiếu
nại và bản sao các văn bản, tài liệu làm căn cứ để ra QĐHC, HVHC và tham gia phiên tòa là
nghĩa vụ của UBND, Chủ tịch UBND. Đồng thời, đây cũng là các nhiệm vụ quan trọng của
lãnh đạo UBND các cấp nhằm bảo vệ tính đúng đắn đối với các QĐHC, HVHC bị kiện, bảo
vệ quyền lợi hợp pháp của cơ quan, tổ chức và công dân.
Công tác giải quyết khiếu nại cần được Chủ tịch UBND các cấp xác định là một trong
những nhiệm vụ chính trị hàng đầu, nên đặc biệt quan tâm chỉ đạo và giải quyết kịp thời,
đúng trình tự, thủ tục pháp luật quy định; nội dung giải quyết cần đảm bảo hài hòa được lợi
ích của nhà nước, quyền và lợi ích chính đáng của công dân. Quá trình giải quyết, người
đứng đầu cần trực tiếp đối thoại, giải thích chính sách pháp luật có liên quan để bước đầu tạo
được sự đồng thuận của người dân, nhất là trong lĩnh vực giải tỏa, bồi thường, góp phần hạn
chế tình trạng công dân gửi đơn khiếu kiện vượt cấp
2.3. Hậu quả của việc không tuân thủ các yêu cầu hợp pháp, hợp lý trong quyết định hành chính.
Nếu vi phạm các yêu cầu hợp pháp đối với nội dung và hình thức quyết định hành chính thì
tùy theo tính chất và mức độ vi phạm, có thể coi quyết định hành chính đó là vô hiệu toàn bộ hoặc từng phần.
Nếu không tuân thủ các yêu cầu hợp lí đối với nội dung và hình thức quyết định pháp luật thì
sẽ làm cho quyết định đó hoặc không thực hiện được, khó thực hiện, hoặc thực hiện được nhưng kém hiệu quả.
Trong việc ban hành quyết định của quy phạm, nếu chủ thể có thẩm quyền không tuân thủ
các yêu cầu về tỉnh hợp pháp (cả về hình thức lần nội dung) thì có thể bị cơ quan nhà nước có
thẩm quyền ra quyết định đình chỉ. sửa đổi hoặc bãi bỏ tùy theo mức độ không tuân thủ.
Nếu vi phạm các yêu cầu hợp lí đối với thủ tục ban hành (quyết định ban hành không kịp
thời. cơ quan ban hành không nắm vững vấn đề, thủ tục xây dựng và ban hành rắc rối...) thì
tương tự như đối với các yêu cầu về hình thức quyết định. không phải áp dụng chế tài quan
trọng nào, trừ khả năng áp dụng biện pháp trách nhiệm kỷ luật nếu tải phạm nhiều lần.