Chương 1: Hệ Thống Thương Mại Đa Biên và WTO | Tài chính quốc tế | Trường Học Viện nông nghiệp Việt Nam

KTHHNQT - D01 2018- 2019 –HK2 Bài đọc 1.
SỰ HÌNH THÀNH HỆ THỐNG THƯƠNG MẠI ĐA BIÊN
Craig VanGrasstek , History of WTO, 2013
Salvatore, International Economics, 2013
Husted Melvin,International Economics, 2012
Cabaugh, International Economics, 2013
Hoekman &Kostecki, The Political Economy Of The World Trading system, > 2009
Lý thuyết thương mại quốc tế cho thấy rằng hoạt động thương mại quốc tế cần được
thực hiện theo quy luật lợi thế so sánh. Tuy vậy, trên thực tế các quốc gia vẫn thường
sử dụng các công cụ của chính sách thương mại quốc tế, ngăn cản các dòng chảy
thương mại diễn ra tự do. Các vòng đàm phán về chính sách thương mại quốc tế đóng
một vai trò quan trọng đối với tiến trình tự do hóa thương mại quốc tế. Vậy vai trò này
đã và đang được thể hiện như thế nào từ sau chiến tranh thế giới lần thứ hai? Việc tìm
hiểu về hệ thống thương mại đa biên và Tổ chức thương mại thế giới (WTO) sẽ phần
nào giúp chúng ta giải thích được vấn đề này.
Với việc Hoa Kỳ tăng thuế nhập khẩu lên mức trung bình 59% năm 1932 sau khi luật
thuế năm 1930 (Smoot Hawley Act 1930) được ban hành, vòng xoáy bảo hộ trên thế
giới tăng mạnh khi 60 nước tiến hành trả đũa (Salvatore, 2013). Luật thuế năm 1934
của Hoa Kỳ (Reciprocal Trade Agreement Act 1934 – RTAA 1934) đã mở đường cho
các cuộc đàm phán song phương của Hoa Kỳ trên nguyên tắc tương hỗ nhằm giảm
thuế. Dựa trên RTAA 1934, 32 hiệp định thương mại song phương được ký kết giữa
Hoa Kỳ với 27 quốc gia khác nhau giúp mức thuế bình quân giảm 44% (Husted,
Melvin, 2012). Có thể thấy các cuộc đàm phán song phương giữa các nước về các
giảm nhượng thuế quan trên nguyên tắc tương hỗ đã có hiệu quả trên thực tế. Tuy vậy, 1
KTHHNQT - D01 2018- 2019 –HK2
để có thể tận dụng hết các lợi ích mà đàm phán quốc tế mang lại, các cuộc đàm phán
đa phương đã bắt đầu từ sau khi kết thúc chiến tranh thế giới lần thứ hai, và GATT là
bước đi đầu tiên nhằm tiến đến tự do hóa thương mại trên cơ sở đa phương (Cabaugh, 2013).
Các vòng đàm phán trong khuôn khổ của GATT
Hoa kỳ đề xuất hiến chương thành lập Tổ chức Thương mại quốc tế (International
Trade Organization – ITO) thuộc LHQ vào năm 1945. Đến năm 1947, các nước tiến
hành hội nghị Havana nhằm chuẩn bị cho Hiến chương thành lập ITO, với các nguyên
tắc cơ bản được kế thừa từ RTAA 1934 (Craig VanGrasstek, 2013). Song song với quá
trình chuẩn bị cho hiến chương Havana, tại Geneva, các nước đồng thời tiến hành đàm
phán giảm và ràng buộc thuế quan đa phương, áp dụng tạm thời các qui tắc thương
mại trong hiến chương này trong quá trình đàm phán. Kết quả của vòng đàm phán đầu
tiên này được đưa vào Hiệp định chung về thuế quan và thương mại (General
Agreement on Tariff and Trade - GATT), dự kiến sẽ là một hiệp định phụ trợ của ITO.
Tuy vậy, với việc quốc hội một số nước từ chối phê chuẩn và đặc biệt là quốc hội Hoa
Kỳ không thông qua, ITO đã không được thành lập. Vào ngày 23/10/1947, 23 nước đã
ký “Nghị định thư về việc áp dụng tạm thời”, thông qua đó GATT được thực thi. Với
cơ chế tạm thời đó, GATT đã tồn tại gần nửa thế kỷ.
Kể cả vòng đàm phán đầu tiên kể trên, có tổng cộng 8 vòng đàm phán trong khuôn khổ của
GATT. Với các quy tắc cơ bản về thuế quan được quy định ở GATT 1947, các vòng đàm
phán đầu tiên (Geneva) tập trung vào việc giảm thuế nhập khẩu của các nước. Mức thuế bình
quân giảm 21% ở vòng đàm phán đầu tiên với 45000 dòng thuế được giảm. Bốn vòng đàm
phán tiếp theo đó (Annecy, Torquay, Geneva và Dillon) đạt được các mức giảm thấp hơn rất
nhiều do áp lực bảo hộ tăng lên tại Hoa Kỳ (Cabaugh, 2013).
Để thấy được hiệu quả của việc giảm thuế, ta cần nhắc lại hai nguyên tắc cơ bản của
GATT (và WTO về sau) liên quan đến thuế. Thứ nhất, nguyên tắc Tối huệ quốc
(MFN) đòi hỏi một sản phẩm có xuất xứ từ một bên ký kết trong GATT phải được đối
xử không kém ưu đãi hơn một sản phẩm tương tự có xuất xứ từ bất kỳ một nước nào 2
KTHHNQT - D01 2018- 2019 –HK2
khác, đảm bảo sự không phân biệt đối xử giữa các nước. Các ưu đãi này phải được
dành cho các bên ký kết GATT ngay lập tức và vô điều kiện. Tuy có những ngoại lệ
nhất định, nhưng đây được xem là nguyên tắc cốt lõi của GATT. Thứ hai, bằng việc
đưa ra thuế suất ràng buộc trong biểu cam kết về thuế của mỗi nước, các nước cam kết
không tăng thuế vượt quá thuế suất ràng buộc (bound rate). Lưu ý rằng đàm phán
giảm thuế là đàm phán giảm các mức thuế suất ràng buộc.
Ở vòng đàm phán Kennedy, thuế suất bình quân giảm 37% với 33000 dòng thuế bị ràng buộc.
Thuế suất tiếp tục giảm 33 % ở vòng đàm phán Tokyo, đạt mức thuế trung bình ở các nước
OECD là 6%. Nếu như ở các vòng trước, các nước sử dụng phương pháp đàm phán giảm
thuế theo từng sản phẩm, theo đó các nước trao cho nhau các đề nghị về giảm thuế song
phương (bilateral exchange of request and offer), sau đó mở rộng áp dụng cho các nước còn
lại theo nguyên tắc MFN, thì các vòng đàm phán này chủ yếu sử dụng phương pháp đàm
phán giảm thuế đồng loạt theo công thức được thỏa thuận (formula approach). Ở vòng
Kennedy, thỏa thuận giảm thuế đồng loạt 50% và cho phép đàm phán các ngoại lệ sao cho đạt
được mức giảm trên 30%. Để có thể giảm thuế hiệu quả hơn với các dòng thuế có mức thuế
suất cao, vòng Tokyo áp dụng công thức giảm thuế phi tuyến tính (Swiss formula), sao cho
với thuế suất cao thì mức giảm càng mạnh. Ở các vòng đàm phán sau, phương pháp đàm
phán theo từng sản phẩm và phương pháp đàm phán giảm thuế đồng loạt theo công thức đều
được phối hợp sử dụng.
Với các vấn đề phi thuế phát sinh trong quá trình áp dụng GATT, vòng đàm phán Tokyo đã
đưa ra nhiều quy tắc (code), là bước khởi đầu để có các hàng loạt hiệp định bổ sung liên quan
đến thương mại hàng hóa trong WTO. Nhiều vấn đề đưa ra tại vòng đàm phán này như định
giá hải quan, cấp phép nhập khẩu, mua sắm chính phủ, các thủ tục chống bán phá giá, trợ cấp
và thuế đối kháng, các hàng rào kỹ thuật… Điểm cần chú ý là các “code” này tại vòng đàm
phán Tokyo chưa có giá trị ràng buộc tất cả các bên ký kết GATT khi các nước đang phát
triển không đồng ý mở rộng thêm các quy tắc của GATT (Hoekman & Kostecki, 2009).
Vòng đàm phán thứ 8 của GATT bắt đầu vào tháng 9/1986 tại Punta del Este, Uruguay, được
đặt tên là Vòng đàm phán Uruguay. Vòng đàm phán Uruguay được xem là vòng đàm phán
thành công nhất từ trước đến nay, kể cả trong khuôn khổ WTO. Đây là vòng đàm phán kéo
dài nhất, với số thành viên tham gia đông nhất trong lịch sử của GATT. Vòng đàm phán này
đã đạt được những kết quả vượt ra ngoài khuôn khổ của GATT. Kết quả của vòng đàm phán
Uruguay là 400 trang các hiệp định và hơn 22000 trang các biểu cam kết cụ thể của các nước.
Vòng đàm phán này đã đưa đến những thay đổi quan trọng, thứ nhất là những thành công đạt
được trong quá trình tự do hóa thương mại và thứ hai là sự hình thành Tổ chức Thương mại
thế giới (WTO), kết quả của vòng đàm phán này trở thành văn kiện chính thức của WTO. Ta
sẽ lần lượt phân tích một số nội dung cơ bản của vòng đàm phán quan trọng này trong mục tiếp theo. 3
KTHHNQT - D01 2018- 2019 –HK2
Bảng 6.1: Các vòng đàm phán trong khuôn khổ của GATT Số thành Tên vòng đàm viên tham T/t phán Năm Chủ đề đàm phán gia 1 Geneva 1947 Thuế quan 23 2 Ancecy 1949 Thuế quan 13 3 Torquay 1951 Thuế quan 38 4 Geneva 1956 Thuế quan 26 5 Dillon 1960-1961 Thuế quan 26 6 Kennedy 1964-1967
Thuế quan và các biện pháp chống 62 bán phá giá 7 Tokyo 1973-1979
Thuế quan, các biện pháp phi thuế 102
quan, các hiệp định khung 8 Uruguay 1986-1994
Thuế quan, các biện pháp phi thuế 123
quan, dịch vụ, sở hữu trí tuệ, giải
quyết tranh chấp, nông nghiệp,
hàng dệt may, sự thành lập WTO…
Nguồn: WTO. The Gatt years: from Havana to Marakesh. Truy cập từ
http://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/fact4_e.htm
Vòng đàm phán Uruguay và sự hình thành hệ thống thương mại đa biên
Vòng đàm phán Uruguay đưa đến mức thuế bình quân giảm 40% từ mức 6,3% xuống
mức 3,8%. Kết quả đàm phán về thuế có ý nghĩa hơn khi tỷ trọng các dòng thuế bị
ràng buộc (bound rates) tăng lên đáng kể. Đối với các nước phát triển, tỷ trọng các
dòng thuế ràng buộc tăng từ 78% đến 99%. Đối với các nước đang phát triển, tỷ trọng
dòng thuế ràng buộc là rất khiêm tốn ở các vòng đàm phán trước. Qua vòng đàm phán
Uruguay, số dòng thuế ràng buộc của các nước đang phát triển tăng từ 21% đến 73%.
Vòng đàm phán này còn đưa đến sự cắt giảm thuế quan hoàn toàn với một số mặt
hàng cụ thể thông qua các đàm phán miễn thuế giữa một nhóm các nước về một số
hàng hóa cụ thể (zero for zero negotiations) và mở rộng áp dụng theo nguyên tắc
MFN, kết quả này đưa đến kim ngạch hàng công nghiệp nhập khẩu được miễn thuế ở
các nước phát triển tăng từ mức 20% đến 44% (WTO, 2015).
Từ vòng đàm phán Tokyo, các vấn đề phi thuế đang dần trở nên ngày càng quan trọng.
Hệ thống GATT cho đến những năm 1980 được xem là đã yếu đi vì nhiều lý do. Các 4
KTHHNQT - D01 2018- 2019 –HK2
bên ký kết GATT đã sử dụng nhiều dàn xếp song phương thay vì dựa vào các quy tắc
của GATT (các thỏa thuận về hạn ngạch trong lĩnh vực dệt may); nhiều biện pháp làm
méo mó thương mại được sử dụng; nhiều lĩnh vực mới cần được đàm phán như nông
nghiệp, thương mại dịch vụ và quyền sở hữu trí tuệ (Cabaugh, 2013). Hệ thống GATT
yếu đi cũng do các quy tắc bổ sung (các “codes”) ở vòng Tokyo chưa có tính ràng
buộc tất cả các bên (chưa thực sự là các hiệp định thương mại đa biên). Sự cần thiết
phải củng cố vai trò của hệ thống GATT là vấn đề được đặt ra xuyên suốt trong vòng đàm phán Uruguay.
Một trong các điểm nổi bật nhất trong các kết quả tự do hóa thương mại của vòng đàm
phán này là những bước tiến đáng kể trong hai lĩnh vực dệt may và nông nghiệp. Đối
với lĩnh vực dệt may, các dàn xếp về thị trường thông qua các thỏa thuận song phương
mang tính phân biệt đối xử về hạn ngạch (được gọi là các Thỏa thuận đa sợi –
Multifibre Arrangements – MFA) hình thành khi các bên trong GATT lo ngại về
những rối loạn thị trường do các nước xuất khẩu hàng dệt may lớn tham gia vào hệ
thống này. Về nguyên tắc, các biện pháp hạn chế định lượng bị cấm sử dụng trong
GATT, nên có thể thấy các MFA là bước đi ngược lại với tiến trình tự do hóa thương
mại. Vào những năm 1980, với 40% kim ngạch nhập khẩu của các nước phát triển từ
các nước đang phát triển là hàng dệt may, luật chơi chi phối lúc bấy giờ giữa hai nhóm
nước này chính là MFA, chứ không phải là MFN (Hoekman & Kostecki, 2009). Vậy
làm thế nào để lĩnh vực nhạy cảm này được đưa vào vòng đàm phán Uruguay? Chính
áp lực của các nhà xuất khẩu ở những nước nhập khẩu hàng dệt may đã tạo ra áp lực
này. Khi các nhà xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ ở Hoa Kỳ và EU (là những nước nhập
khẩu hàng dệt may lớn) mong muốn đưa các vấn để về dịch vụ và sở hữu trí tuệ vào
đàm phán, thì đổi lại các nước này phải đáp ứng các yêu cầu của các nước đang phát
triển về khả năng tiếp cận thị trường tốt hơn cho hàng dệt may (Hoekman & Kostecki,
2009). Từ đây ta có thể thấy được lợi ích của các bên trong vòng đàm phán Uruguay
khi sự tham gia của các nước đang phát triển ngày càng tăng lên trong hệ thống 5
KTHHNQT - D01 2018- 2019 –HK2
GATT. Kết quả của của vòng đàm phán này là việc ký kết Hiệp định dệt may
(Agreement on Textile and Clothing – ATC) thay thế cho các MFA, nhằm tạo ra các
bước đi đến việc loại bỏ việc sử dụng hạn ngạch trước năm 2005, đưa lĩnh vực dệt
may trở lại hội nhập vào hệ thống thương mại đa biên.
Đối với lĩnh vực nông nghiệp cùng với những tính chất đặc biệt và nhạy cảm của nó,
những quy định mềm dẻo trong GATT về các biện pháp hạn chế định lượng và trợ cấp
đã dẫn đến lĩnh vực này dần dần bị tách ra khỏi sự điều chỉnh của GATT. Các khoản
trợ cấp nông nghiệp luôn là đề tài gây tranh cãi. Mặc dù gặp phải bế tắc ở các vòng
đàm phán trước, nhưng chính những áp lực về ngân sách dành cho các chương trình
trợ cấp nông nghiệp nằm trong Chính sách nông nghiệp chung (Common agricultural
policy – CAP) của EU và các căng thẳng thương mại giữa các nước về vấn đề trợ cấp
đã đưa lĩnh vực nông nghiệp vào vòng đàm phán Uruguay. Sau quá trình đàm phán,
Hiệp định nông nghiệp (Agreement of agriculture – AoA) đã được ký kết. Hiệp định
đưa vào ràng buộc tất cả các dòng thuế, chuyển hạn ngạch sang thuế quan với mức
bảo hộ tương đương (áp dụng hạn ngạch thuế quan), cắt giảm trợ cấp trong nước và
trợ cấp xuất khẩu. Ví dụ, trợ cấp xuất khẩu phải được giảm 36 % trong 6 năm ở các
nước phát triển và 24% trong 10 năm ở các nước đang phát triển (WTO, 2015). Hiệp
định này mở ra khả năng tiếp tục đàm phán về nông nghiệp ở vòng sau theo điều 20 của Hiệp định.
Cùng với những kết quả đạt được về tự do hóa thương mại, vào tháng 4 năm 1994, các
nước đã ký Hiệp định Marakesh thành lập WTO. Đây là gói cam kết tổng thể (single
undertaking), đưa hầu hết các thỏa thuận vào thành một “gói cam kết” ràng buộc tất cả
các bên. Kết quả là đưa được nhiều quy tắc bổ sung hình thành từ vòng Tokyo, một số
quy tắc bổ sung mới và những vấn đề mới như thương mại dịch vụ, quyền sở hữu trí
tuệ vào gói cam kết này. Kết quả của vòng đàm phán Uruguay còn đưa đến những
điều chỉnh quan trọng về cơ chế xử lý tranh chấp. Khi luật chơi được thiết lập cho
nhiều lĩnh vực (thương mại hàng hóa, thương mại dịch vụ, quyền sở hữu trí tuệ), thì 6
KTHHNQT - D01 2018- 2019 –HK2
cần thiết phải có một tổ chức thực sự đưa tất cả các lĩnh vực này vào khuôn khổ xử lý
tranh chấp và rà soát chính sách thương mại, tạo thành một hệ thống thương mại dựa
trên nền tảng của luật lệ (rules – based system).
Lịch sử hình thành WTO là lịch sử của các vòng đàm phán, để thấy rằng WTO thực sự
là diễn đàn đàm phán, là nơi các thành viên quyết định luật chơi hiện tại và viết tiếp
luật chơi cho tương lai. Với sự ra đời của WTO, hệ thống thương mại đa biên
(multilateral trading system) thực sự được thiết lập với hệ thống các nguyên tắc, quy
định tạo thành luật chơi điều chỉnh các quan hệ thương mại cho đến nay là của hơn
160 thành viên thuộc mọi khu vực địa lý, châu lục trên thế giới. Việc tìm hiểu về
WTO giúp ta có được cách nhìn đúng đắn về hệ thống thương mại toàn cầu, về vai trò
của WTO đối với tiến trình tự do hóa thương mại. 7