Giáo trình luật hành chính | Trường Đại học Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội
Quản lý xã hội là một hiện tượng xã hội phức tạp, đa diện, xuất hiện khi lao động xã hội đã đạt đến một trình độ xã hội hóa tương đối cao. Trong khoa học có nhiều quan niệm khác nhau về quản lý. Tài liệu giúp bạn tham khảo, ôn tập và đạt kết quả cao. Mời bạn đọc đón xem!
Môn: Luật hành chính(VNU)
Trường: Trường Đại học Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội
Thông tin:
Tác giả:
Preview text:
lOMoAR cPSD| 46892935
GIÁO TRÌNH LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM
Phần 1: KHÁI QUÁT CHUNG VỀ LUẬT HÀNH CHÍNH
CHƯƠNG 1. QUẢN LÝ XÃ HỘI, HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC VÀ
QUYỀN LỰC HÀNH PHÁP
1.1. QUẢN LÝ XÃ HỘI
1.1.1.Quan niệm về quản lý xã hội
Quản lý xã hội là một hiện tượng xã hội phức tạp, đa diện, xuất hiện khi lao động xã hội
đã đạt đến một trình độ xã hội hóa tương đối cao. Trong khoa học có nhiều quan niệm khác nhau
về quản lý: i) Quản lý là sự tác động định hướng của một hệ thống này lên một hệ khác nhằm đạt
được mục tiêu đã được đặt ra, trật tự hóa hệ thống chịu sự tác động và hướng nó phát triển phù
hợp với những quy luật nhất định; (ii) quản lý là sự kết hợp giữa tri thức và lao động, tri thức là
điều kiện, tiền đề của quản lý, lao động ở đây là lao động quản lý, lao động quyền lực, mang tính
tổ chức và là lao động trí óc; (iii) quản lý là quá trình tổ chức, tác động làm thay đổi quá trình tự
nhiên, xã hội bằng các công cụ, phương tiện khác nhau.; (iv) quản lý là mối tương quan giữa chi
phí bỏ ra và kết quả đạt được về mặt kinh tế do tác động quản lý mang lại; (v) quản lý là sự chấp
hành các thể chế (pháp luật, thể chế khác được áp dụng trong quản lý) và điều hành, chỉ đạo thực
hiện thể chế, các công việc phát sinh trong đời sống nhà nước và xã hội; (vi) quản lý xã hội là một
loại hình của quản lý nói chung, là sự tác động của những người này lên những người khác nhờ
sự hỗ trợ của thông tin (thông tin pháp luật, thông tin chính trị, kinh tế - xã hội và các thông tin
khác) và các phương tiện tác động xã hội khác nhằm trật tự hóa các quá trình xã hội, đảm bảo sự
bền vững và phát triển của các hệ thống xã hội.
Quản lý xã hội luôn hướng đến thực hiện những mục tiêu nhất định, làm thay đổi hiện
thực đời sống xã hội, nhà nước và con người, vì lợi ích của con người.
Từ những trình bày trên có thể hiểu: bản chất của quản lý xã hội là sự tác động của chủ
thể quản lý tới đối tượng, khách thể của quản lý nhằm đạt được những mục tiêu nhất định, làm
thay đổi hiện thực của đời sống nhà nước, xã hội, cá nhân con người.
1.2. KHÁI NIỆM, BẢN CHẤT, ĐẶC ĐIỂM CỦA HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
1.2.1. Khái niệm hành chính nhà nước
Thuật ngữ hành chính, được hiểu dưới hai góc độ: thứ nhất, là một loại hoạt động –
hoạt động quản lý; thứ hai, là thiết chế - một tổ chức có quyền lực hành chính, thực hiện quản
lý, hay thực hiện các hoạt động hành chính. 1 lOMoAR cPSD| 46892935
Thuật ngữ “hành chính nhà nước” cũng được sử dụng với hai nghĩa khác nhau: thứ
nhất: “là hoạt động thực thi quyền hành pháp bằng hoạt động hành chính nhà nước”1. Thứ
hai “là một thiết chế được tạo thành bởi một hệ thống pháp nhân công quyền (hệ thống tổ
chức bộ máy hành chính nhà nước và các cộng đồng hành chính-lãnh thổ) có thẩm quyền tổ
chức và điều hành các quá trình xã hội...”2; Như vậy, hành chính: là một phạm trù gắn liền
ovới quyền hành pháp, là một công cụ của quyền hành pháp3. Việc “thực thi quyền hành pháp
bằng hoạt động hành chính nhà nước” cũng chính là quản lý nhà nước do bộ máy hành chính nhà nước thực hiện.
Với những nội dung, ý nghĩa như trên nên khi “Luật Hành chính” được hiểu với nghĩa
là một ngành luật, thì đó là ngành luật về hoạt động hành chính nhà nước, hay còn gọi là
ngành luật về quản lý hành chính nhà nước, hoặc ngành luật để thực thi quyền lực hành pháp.
1.2.2. Bản chất của hoạt động hành chính nhà nươc
Bản chất của hoạt động hành chính nhà nước được thể hiện qua chính hai khía cạnh:
chấp hành và điều hành.
Chấp hành là sự thực hiện trên thực tế các luật và các văn bản mang tính chất luật của
Nhà nước (các pháp lệnh và một số nghị quyết của Quốc hội), các văn bản pháp luật của các
cơ quan nhà nước cấp trên nói chung. Nó có tính thụ động, vì đó là chấp hành đúng nội dung
và mục đích của văn bản cấp trên.
Điều hành là hoạt động dựa trên cơ sở luật để chỉ đạo trực tiếp hoạt động của đối tượng
quản lý. Đặc trưng của hoạt động điều hành là các cơ quan hành chính (chủ thể quản lý) ra
văn bản dưới luật mang tính chủ đạo, quy phạm hoặc cá biệt, được bảo đảm thực hiện bằng
sự thuyết phục và khả năng áp dụng cưỡng chế nhà nước. Nó mang tính chủ động, sáng tạo
cao, vì phải điều hành các lĩnh vực hoạt động quản lý nhà nước vốn phát triển nhanh chóng,
thường xuyên thay đổi theo các điều kiện khách quan, các luật và văn bản pháp luật khác của
các cơ quan nhà nước cấp trên không thể dự liệu được hết.
Hoạt động chấp hành thường đồng thời bao hàm hoạt động điều hành, hay nói cách
khác điều hành là để chấp hành pháp luật tốt hơn. Ví dụ, để chấp hành Luật phòng, chống
tham nhũng, Chính phủ phải tổ chức thành lập Ban Chỉ đạo chống tham nhũng Trung ương,
chỉ đạo các bộ và các địa phương thành lập các ban tương tự và thường xuyên đôn đốc, kiểm
tra việc tổ chức thực hiện các biện pháp phòng chống tham nhũng trong bộ máy hành chính.
1.2.3. Các đặc điểm của hoạt động hành chính nhà nước
Hành chính nhà nước là loại hoạt động đặc biệt có những đặc trưng chủ yếu sau đây:
1 Tài liệu đã dẫn, tr.7.
2 Đinh Văn Mậu và Phạm Hồng Thái (1996). Nhập môn hành chính nhà nước, Nxb. Thành phố HCM,tr 21.
3Nguyễn Hữu Khiển (1999) Tìm hiểu về hành chính nhà nước, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội,tr.36. 2 lOMoAR cPSD| 46892935
1. Mang tính tổ chức - điều chỉnh tích cực là chủ yếu
Suy từ khái niệm hai chức năng tổ chức và điều chỉnh, thì tổ chức - điều chỉnh tích cực ngược
với khía cạnh bảo vệ pháp luật, ngược với hoạt động tài phán. Tuy vậy, khía cạnh bảo vệ pháp
luật trong hoạt động hành chính nhà nước vẫn rất cần thiết và quan trọng, nhưng chỉ chiếm phần nhỏ.
2. Có tính chủ động, sáng tạo cao
Tính chủ động, sáng tạo thể hiện ở những khía cạnh sau:
Một là, đặc trưng này gắn liền với tính tổ chức - điều chỉnh và xuất phát trực tiếp từ bản
chất của mặt điều hành của hoạt động hành chính. Tính chất này có cơ sở khách quan là chính
bản thân tính chất và sự phức tạp, phong phú, đa dạng của khách thể quản lý, đó là mọi mặt đời
sống xã hội luôn biến động và phát triển, đòi hỏi tác động quản lý phải ứng phó nhanh nhạy, kịp
thời, vận dụng sáng tạo pháp luật, tìm kiếm biện pháp giải quyết mọi tình huống phát sinh một
cách có hiệu quả nhất.
Hai là, xây dựng, ban hành văn bản quy phạm hành chính điều chỉnh hoạt động hành
chính (còn gọi là hoạt động lập quy). Trong các văn bản đó có thể chứa những quy phạm tiên
phát điều chỉnh những quan hệ xã hội mới phát sinh, chưa ổn định và chưa được luật và pháp lệnh điều chỉnh
Ba là, tính chủ động, sáng tạo còn được thể hiện ở các hoạt động tổ chức, chỉ đạo cụ
thể đa dạng trên thực tiễn, ở sự áp dụng các hình thức và phương pháp hoạt động phong phú.
3. Tính dưới luật
Tính dưới luật là đặc trưng của hoạt động hành chính và liên quan chặt chẽ với tính chủ
động, sáng tạo. Tính dưới luật thể hiện ở chỗ hoạt động hành chính chính là hoạt động chấp hành
pháp luật và điều hành trên cơ sở luật. Các quyết định được ban hành trong hoạt động hành chính
phải phù hợp với luật và văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên, nếu mâu thuẫn với chúng thì
sẽ bị đình chỉ, sửa đổi hoặc bãi bỏ.
4. Tính chính trị
Hoạt động hành chính, cũng như quản lý nhà nước theo nghĩa rộng đều là những hoạt
động mang tính chính trị, bởi mọi hoạt động của nhà nước đều là những kênh thực hiện quyền lực nhà nước.
Mặt khác, khi giải quyết những vấn đề nào đó trong một lĩnh vực nào đó của hoạt
động hành chính, ví dụ lĩnh vực kinh tế, văn hóa, cũng phải luôn tính đến nhiệm vụ phục vụ mục tiêu chính trị.
5.Tính kinh tế của hoạt động hành chính
Hoạt động hành chính nhà nước, cũng như mọi hoạt động xã hội, nhà nước khác cũng 3 lOMoAR cPSD| 46892935
Khái niệm “quy phạm tiên phát” sẽ được xem xét cụ thể ở chương “QĐHC” ở Phần thứ ba.
đều phải tính đến hiệu quả kinh tế, phục vụ cho sự phát triển kinh tế - xã hội.
6. Được bảo đảm về phương diện tổ chức - bộ máy
Đặc trưng này xuất phát từ nguyên lý khách thể quản lý quyết định mô hình chủ thể
quản lý, nên nhiệm vụ rộng lớn của hoạt động hành chính đòi hỏi phải có một hệ thống chủ thể
nhiều về số lượng cơ quan cũng như biên chế, phức tạp về tổ chức - cơ cấu và rất đa dạng về chức
năng, nhiệm vụ cũng như hình thức và phương pháp hoạt động.
7. Được bảo đảm bằng cơ sở vật chất
Nhà nước là chủ sở hữu những tư liệu sản xuất và những nguồn tài nguyên thiên nhiên
quý giá nhất. Bộ máy hành chính nhà nước là chủ thể thay mặt Nhà nước định đoạt và sử dụng
các nguồn tài nguyên thiên nhiên, các phương tiện tài chính của Nhà nước ... Đó là một điều kiện
rất quan trọng để thực hiện thành công nhiệm vụ của hoạt động hành chính.
8. Tính chuyên nghiệp
Tính chuyên nghiệp thể hiện ở chỗ đây là hoạt động đòi hỏi tính chuyên môn hóa cao.
Cán bộ, công chức của bộ máy hành chính không những cần có kiến thức lý luận, kỹ năng hành
chính và kiến thức chuyên môn nghiệp vụ về ngành, lĩnh vực khoa học - kỹ thuật hoặc sản xuất
mà mình đảm nhiệm, mà phải có kinh nghiệm hoạt động thực tiễn.
9. Tính liên tục
Tính chất này thể hiện ở chỗ hoạt động hành chính phải được tiến hành thường xuyên,
liên tục, hàng ngày hàng giờ không bị gián đoạn, bởi vì khách thể quản lý - hoạt động của đối
tượng quản lý diễn ra không ngừng trong thực tiễn khách quan.
Đây cũng là đặc trưng mà các loại hoạt động nhà nước khác không có.
10. Các đặc trưng khác
Ngoài ra, có thể kể thêm một số đặc trưng khác của hoạt động hành chính như: tính
khoa học, tính kế hoạch, thường được thể hiện dưới những hình thức pháp lý ...
Tóm lại, từ những phân tích trên đây có thể định nghĩa: Hoạt động hành chính nhà nước
Việt Nam là hoạt động mang tính chất chấp hành và điều hành của các cơ quan nhà nước Việt
Nam, chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước và của những tổ chức, cá nhân được trao quyền
tiến hành trên cơ sở và để thi hành luật nhằm thực hiện thường xuyên, hiệu quả các nhiệm vụ,
chức năng quản lý nhà nước trên mọi lĩnh vực hoạt động hành chính - chính trị, kinh tế, văn hóa
- xã hội; an ninh, quốc phòng.
1.3. Quyền lực hành pháp và các đặc điểm cơ bản của quyền lực hành pháp
(quyền lực hành chính công) 4 lOMoAR cPSD| 46892935
Quyền lực hành pháp
Tiếp cận vấn đề quyền lực nhà nước từ lý thuyết phân quyền, quyền lực nhà nước được
chia thành quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp thì quyền hành pháp (quyền lực
hành chính công – quyền lực chấp hành), được xem xét ở hai khía cạnh:
Một là: Dưới góc nhìn pháp lý, quyền lực hành pháp được hiểu là quyền và khả năng
của những người lãnh đạo chính thống quản lý một ai đó đó, buộc những người khác phải tuân
theo ý chí của mình, ban hành các quyết định quyền lực, cưỡng chế.
Hai là: Ở khía cạnh chính trị, quyền hành pháp bao hàm các hiện tượng chính trị -
pháp lý, mà trước hết là bộ máy hành chính nhà nước và quyền lực của bộ máy đó.
Đặc điểm của quyền lực hành pháp
Quyền lực hành pháp có những đặc điểm sau đây:
Thứ nhất: quyền lực hành pháp thể hiện ở vị trí thứ hai, sự trực thuộc, lệ thuộc vào
quyền lực tối cao, luật, vốn quyết định cơ cấu tổ chức, thẩm quyền (chức năng, nhiệm vụ, quyền
hạn) các cơ quan của quyền lực hành pháp.
Thứ hai: Quyền lực hành pháp được thực hiện bởi bộ máy các cơ quan hành chính nhà
nước đông đảo, phức tạp nhất, được thành lập để điều hành một mạng lưới phức tạp các khách
thể của quản lý, quan hệ kinh tế, xã hội, bảo đảm thực thi pháp luật.
Thứ ba: Quyền lực hành pháp là quyền lực chấp hành và điều hành, có tiềm lực rất
lớn: pháp luật, thông tin, kinh tế, kỹ thuật, tư tưởng, tổ chức. Thực tiễn quyền lực hành pháp nắm,
phân bổ mọi tiềm năng, nguồn lực con người, vật chất của đất nước;
Thứ tư: Tính cưỡng chế của quyền lực hành pháp, có nghĩa hành pháp được áp dụng
các biện pháp cưỡng chế hành chính nhà nước;
Thứ năm: hình thức tổ chức đặc biệt của quyền lực hành pháp. Tính tổ chức, thứ bậc
của quyền lực hành pháp được thể hiện rõ nét qua mối quan hệ trực thuộc, trách nhiệm báo cáo,
sự chỉ đạo, điều hành của cơ quan cấp trên và cấp dưới;
Thứ sáu: quyền lực hành pháp luôn chịu sự kiểm soát của quyền lực tối cao, của các thiết chế xã hội.
Những đặc điểm này của quyền lực hành pháp quyết định phạm vi, nội dung của Luật
Hành chính – một ngành luật gắn với quyền lực hành pháp. Câu hỏi:
Nên khái niệm, đặc điểm của hoạt động hành chính nhà nước?
Tại sao gọi Luật hành chính là ngành luật về hoạt động hành chính nhà nước? 5 lOMoAR cPSD| 46892935
CHƯƠNG 2. LUẬT HÀNH CHÍNH, KHOA HỌC LUẬT HÀNH CHÍNH,
MÔN HỌC LUẬT HÀNH CHÍNH
2.1. NGÀNH LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM
2.1.1. Đối tượng điều chỉnh của Luật Hành chính Việt Nam
Các ngành luật trong hệ thống pháp luật Việt Nam khác nhau về: đối tượng, phương
pháp, các nguyên tắc điều chỉnh, mục đích của ngành luật, các chủ thể và các quan hệ pháp luật
của ngành luật, nguồn và hệ thống ngành luật. Trong đó hai yếu tố: đối tượng và phương pháp
điều chỉnh là cơ bản và quan trọng nhất. Vì vậy, khi phân biệt các ngành luật, các nhà khoa học
Việt Nam thường dựa vào hai yếu tố này để phân biệt.
Luật Hành chính có đối tượng điều chỉnh đặc thù là những quan hệ xã hội mang tính
chất chấp hành và điều hành phát sinh trong lĩnh vực hoạt động hành chính nhà nước, bao gồm: 1)
Các nguyên tắc hoạt động hành chính nhà nước Việt Nam; 2)
Thành lập, sắp xếp, giải thể các cơ quan hành chính nhà nước; quy định mục đích,
nhiệm vụ, thẩm quyền và các vấn đề khác thuộc địa vị pháp lý của các cơ quan này, cũng như cơ
cấu tổ chức và trình tự hoạt động của chúng; 3)
Thành lập, sắp xếp và giải thể, điều chỉnh những mặt hoạt động của
các đối tượng bị
quản lý - các đơn vị cơ sở như doanh nghiệp, cơ quan, tổ chức, đơn vị sự nghiệp, quan hệ của
chúng với bộ máy hành chính nhà nước; 4)
Quản lý ngành, liên ngành và quản lý chức năng như: công nghiệp, nông nghiệp,
hoạt động kế hoạch hóa, tài chính tiền tệ, giá cả, chế độ lương và trợ cấp lương các loại, chế độ
phân phối các nguồn dự trữ vật chất, quản lý y tế, giáo dục, nghiên cứu khoa học và phát triển công nghệ , v.v. 5)
Cụ thể hóa, chi tiết hóa và bổ sung các quy phạm luật hiến pháp (còn
gọi là luậtnhà nước) về quyền và nghĩa vụ công dân, đồng thời quy định bổ sung thêm
nhiều quyền và nghĩa vụ mới cụ thể hơn của công dân, quy định cơ chế thực hiện và bảo
vệ chúng trước các vi phạm; 6)
Cụ thể hóa, chi tiết hóa và bổ sung các quy phạm luật hiến pháp về các tổ chức xã
hội và các cơ quan xã hội và tham gia xác định địa vị pháp lý của chúng; 7)
Hoạt động công vụ nhà nước và các nguyên tắc của hoạt động đó, quyền và nghĩa vụ
của cán bộ, công chức nhà nước, việc tuyển dụng công chức, quản lý, sử dụng, khen thưởng và
trách nhiệm của cán bộ, công chức, nhà nước;...; 6 lOMoAR cPSD| 46892935 8)
Hoạt động nghề nghiệp của viên chức nhà nước và các nguyên tắc
của hoạt động đó, quyền và nghĩa vụ của viên chức nhà nước, việc tuyển dụng, quản lý,
sử dụng, khen thưởng và trách nhiệm của viên chức nhà nước;...; 9)
Hoạt động bị quản lý, ví dụ: quy tắc đi trên đường bộ, trên đường hàng không, trên
tàu hỏa, tàu thủy; cách xử sự nơi công cộng; các quy định về buôn bán, về giảng dạy và học tập,
bảo vệ tài nguyên và môi trường nói chung; các quy tắc săn bắn thú rừng và đánh bắt hải sản, v.v; 10)
Vi phạm hành chính và trách nhiệm hành chính; 11)
Các biện pháp phòng ngừa hành chính, ngăn chặn hành chính và các biện pháp
cưỡng chế hành chính đặc biệt; 12)
Khiếu nại, tố cáo hành chính và giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính; kiểm tra,
thanh tra hành chính; 13)
Hợp đồng hành chính (nếu nó không thuộc đối tượng điều chỉnh của các ngành
luật khác) và một số quan hệ khác.3
Các quan hệ xã hội do Luật Hành chính điều chỉnh được chia thành các nhóm sau đây:
Một là: Những quan hệ mang tính chấp hành và điều hành phát sinh trong hoạt động của
các cơ quan hành chính nhà nước - đây là nhóm lớn nhất, cơ bản nhất và do đó, quan trọng nhất.
Nhóm này bao gồm hai bộ phận: (i) Những quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động hành chính
tổ chức nội bộ của cơ quan hành chính nhà nước; (ii) Quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động
hành chính của cơ quan hành chính nhà nước tác động ra bên ngoài, gồm: quan hệ giữ cơ quan
hành chính với cơ quan, tổ chức, cá nhân không nằm trong mối quan hệ trực thuộc về tổ chức với
cơ quan hành chính, mà lệ thuộc vào quan hệ chức năng, chịu sự quản lý của cơ quan hành chính nhà nước.
Hai là: Những quan hệ chấp hành và điều hành phát sinh trong hoạt động hành chính
nội bộ phục vụ cho hoạt động của Quốc hội, Chủ tịch nước, HĐND, TAND, VKSND các cấp và
Kiểm toán nhà nước.
Đó là hoạt động của các cơ quan phục vụ: Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch
nước, Văn phòng TANDTC, Văn phòng VKSNDTC và các văn phòng tương ứng ở các cấp một
số địa phương, cơ quan Kiểm toán nhà nước. Nói là “một số” vì nhiều nơi, văn phòng UBND và
3 Tương ứng với các quan hệ xã hội do Luật Hành chính điều chỉnh là các chế định của Luật Hành chính. 7 lOMoAR cPSD| 46892935
văn phòng HĐND nhập với nhau làm một và trong trường hợp đó thì hoạt động của văn phòng
này đã được đưa vào nhóm một.
Ba là: Những quan hệ hành chính phát sinh trong hoạt động của các cơ quan Kiểm
toán nhà nước, HĐND các cấp, TAND các cấp và VKSND các cấp hoặc tổ chức xã hội khi được
Nhà nước trao quyền thực hiện nhiệm vụ, chức năng hành chính nhà nước.
2.1.2. Phương pháp điều chỉnh
Phương pháp điều chỉnh của Luật Hành chính là những biện pháp, cách thức, phương
thức mà ngành Luật Hành chính sử dụng để tác động đến ý chí, và thông qua ý chí đến hành vi
của các bên tham gia các quan hệ xã hội do ngành luật này điều chỉnh.
2.1.2.1. Phương pháp quyền uy - phục tùng
Do đặc thù của quyền lực hành chính, quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động hành
chính nhà nước mang tính chất chấp hành và điều hành, do đó phương pháp đặc trưng điều chỉnh
của Luật Hành chính là phương pháp mang tính mệnh lệnh: quyền lực - phục tùng.
2.1.2.2. Phương pháp thỏa thuận
Bên cạnh phương pháp mang tính mệnh lệnh: quyền lực - phục tùng là chủ yếu,Luật
Hành chính, trong một số trường hợp, còn sử dụng phương pháp thỏa thuận để điều chỉnh quan
hệ xã hội phát sinh trong hoạt động hành chính nhà nước. Ví dụ các cơ quan có thẩm quyền ban
hành nghị quyết, hay thông tư liên tịch.
2.1.3. Định nghĩa Luật Hành chính Việt Nam
Luật Hành chính Việt Nam là một ngành luật độc lập trong hệ thống pháp luật Việt Nam,
là tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội mang tính chất chấp hành và
điều hành phát sinh trong quá trình tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước;
trong hoạt động hành chính nội bộ mang tính chất phục vụ cho các cơ quan nhà nước khác; trong
hoạt động của các cơ quan nhà nước khác hoặc các tổ chức xã hội khi được nhà nước trao quyền
thực hiện hoạt động đó. Phương pháp điều chỉnh đặc trưng của Luật Hành chính là phương pháp
mệnh lệnh quyền lực - phục tùng, trong một số trường hợp có thể sử dụng phương pháp thỏa thuận hành chính.
2.2. HỆ THỐNG NGÀNH LUẬT HÀNH CHÍNH
2.2.1. Phần chung và phần riêng
Phần chung là tổng hợp những quy phạm liên quan đến tất cả các ngành và lĩnh vực
hoạt động hành chính, bao gồm các chế định: Các nguyên tắc của hoạt động hành chính; Địa vị
pháp lý của các cơ quan hành chính; Chế độ công vụ, công chức; Địa vị pháp lý của các khách
thể của quản lý như doanh nghiệp, đơn vị sự nghiệp; Địa vị pháp lý của các tổ chức xã hội và cơ
quan xã hội; Địa vị pháp lý của công dân, người nước ngoài; Các biện pháp thuyết phục và cưỡng
chế trong hoạt động hành chính; Các phương thức kiểm soát đối với hành chính nhà nước. 8 lOMoAR cPSD| 46892935
Phần riêng bao gồm những quy phạm chỉ điều chỉnh những ngành và lĩnh vực hoạt
động hành chính nhất định hoặc những vấn đề cụ thể trong một ngành hoặc lĩnh vực nào đó, bao
gồm các chế định về: Hoạt động quản lý các lĩnh vực liên ngành như kế hoạch hóa, giá cả, tài
chính, tín dụng, thống kê, v.v..; Hoạt động quản lý các ngành trong lĩnh vực kinh tế (công nghiệp,
nông nghiệp, thương mại, giao thông vận tải...), văn hóa - xã hội (văn hóa, thể thao, giáo dục, y
tế, lao động và bảo đảm xã hội...) và hành chính - chính trị (ngoại giao, quốc phòng, nội vụ, tư pháp...).
2.2.3. Các chế định
Chế định pháp luật hành chính là các nhóm quy phạm điều chỉnh những quan hệ pháp
luật hành chính cùng loại; ví dụ: chế định cơ quan hành chính; chế định về công vụ, công chức
chế định cưỡng chế hành chính; chế định về thanh tra - kiểm tra...
2.2.4. Quy phạm vật chất và quy phạm thủ tục
Quy phạm Luật Hành chính còn được phân thành hai nhóm là các quy phạm vật chất
và quy phạm thủ tục.
Quy phạm vật chất (còn gọi là quy phạm nội dung), nội dung của quy phạm vật chất
trả lời cho câu hỏi được “làm gì?”. Ví dụ cơ quan hành chính nhà nước có nhiệm vụ, quyền hạn.
Quy phạm thủ tục (còn gọi là quy phạm hình thức) trả lời cho câu hỏi “làm như
thế nào?”. Ví dụ: thủ tục xử phạt vi phạm hành chính.
Quy phạm thủ tục hành chính được ban hành để thực hiện quy phạm vật chất của
ngành Luật Hành chính, ngoài ra còn quy định trình tự thực hiện các quy phạm vật chất của nhiều
ngành luật khác như luật lao động, tài chính, đất đai, rừng, tài nguyên - khoáng sản, hàng hải, môi trường...
2.2. QUAN HỆ GIỮA LUẬT HÀNH CHÍNH VỚI CÁC NGÀNH LUẬT KHÁC
TRONG HỆ THỐNG PHÁP LUẬT VIỆT NAM
2.2.1. Luật Hành chính và luật hiến pháp
Quan hệ giữa Luật Hành chính và luật hiến pháp được khái quát như sau: Luật Hành
chính cụ thể hóa, chi tiết hóa và bổ sung các quy định của Hiến pháp và nói chung của luật hiến
pháp, đặt ra cơ chế bảo đảm thực hiện chúng.
Ví dụ: Điều 30 Hiến pháp Việt Nam năm 2013 quy định: mọi người có quyền khiếu nại,
tổ cáo với cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật
của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo và các nghị định, thông tư, thậm chí
quyết định của UBND cụ thể hóa, chi tiết hóa, bổ sung và đặt ra cơ chế pháp lý bảo đảm, bảo vệ
các quyền này – đó là quy định của Luật Hành chính.
2.2.2. Luật Hành chính và luật tài chính
Luật Hành chính quan hệ rất chặt chẽ với luật tài chính, vì Luật tài chính gồm các quy 9 lOMoAR cPSD| 46892935
phạm xác định nội dung các quyết định của các cơ quan tài chính. Còn quy phạm của Luật Hành
chính quy định về tổ chức, cơ cấu bộ máy, thẩm quyền và tổ chức công tác của các cơ quan đó,
thẩm quyền và thủ tục ban hành quyết định, vì đó là những quan hệ hành chính thuần túy của các
cơ quan tài chính - một loại cơ quan hành chính nhà nước.
2.2.3. Luật Hành chính và luật hình sự
Luật hình sự quy định hành vi nào là tội phạm, hình phạt đối với tội phạm, điều kiện áp
dụng các hình phạt. Còn Luật Hành chính quy định nhiều quy tắc có tính bắt buộc chung (quy tắc
giao thông, vệ sinh, phòng chữa cháy, lưu thông hàng hóa, văn hóa phẩm...) mà nếu vi phạm các
quy tắc ấy, trong một số trường hợp, có thể bị xử lý hình sự theo quy định của luật hình sự (do tái
phạm, vi phạm nhiều lần, hoặc vi phạm đã gây hay có thể gây hậu quả nghiêm trọng).
Quy phạm Luật Hành chính quy định hành vi nào là vi phạm hành chính, nhưng nhiều
hành vi trong số đó rất khó phân biệt với tội phạm. Vì vậy, muốn xác định những hành vi đó là
tội phạm hay vi phạm hành chính thì cần phân tích đồng thời các quy phạm tương ứng của cả hai
ngành luật. Có những hành vi vi phạm pháp luật đã bị xử lý hành chính sẽ là cơ sở để xử lý hình
sự đối với người tái phạm.
2.2.4. Luật Hành chính và luật đất đai
Luật Hành chính quy định bộ máy quản lý nhà nước về đất đai; là phương tiện bảo vệ
quan hệ luật đất đai khi bị xâm phạm, quy định mục đích sử dụng đất đai, giữ gìn độ phì nhiêu
đối với đất trồng trọt, thu hồi đất, xử phạt hành chính người sử dụng vi phạm quy định của luật đất đai.
2.2.5. Luật Hành chính và luật dân sự
Luật Hành chính cũng có quan hệ rất chặt chẽ với luật dân sự, thể hiện ở chỗ các quy
phạm thủ tục Luật Hành chính trong nhiều trường hợp là phương tiện để đưa quy phạm luật dân
sự vào đời sống xã hội, hay bảo vệ quan hệ pháp luật dân sự khi bị xâm phạm. Ví dụ: việc bồi
thường trong hoạt động hành chính được xây dựng, thực hiện trên trên cơ sở các nguyên tắc, quy
định của luật dân sự, nhưng thủ tục bồi thường do pháp luật về thủ tục hành chính quy định v.v.
2.2.6. Luật Hành chính và luật lao động
Luật Hành chính quan hệ chặt chẽ với luật lao động. Nhiều quy phạm của hai ngành luật
này đan xen vào nhau trong điều chỉnh cùng một số vấn đề. Quan hệ này thể hiện trong những trường hợp sau đây: (1)
Thẩm quyền của các cơ quan trực tiếp quản lý lao động và bảo đảm xã hội
như BộLao động - Thương binh và Xã hội, các sở lao động - thương binh và xã hội, do Luật Hành chính quy định. (2)
Đa phần các chính sách về lao động – tiền lương được quyết định bởi cơ
quan hànhchính, làm cơ sở cho các quan hệ lao động. Ví dụ, Chính phủ quy định mức lương 10 lOMoAR cPSD| 46892935
tối thiểu trong các doanh nghiệp làm cơ sở cho việc ký kết hợp đồng lao động giữa giới chủ với công nhân. (3)
Nhiều khi quan hệ pháp luật hành chính là phương tiện thực hiện quan hệ pháp luật lao động. (4)
Luật Hành chính và luật lao động cùng điều chỉnh hoạt động công vụ, chế độ công
chức, viên chức nhà nước. Ví dụ, cán bộ, công chức làm việc tại các cơ quan, tổ chức có những
quyền và nghĩa vụ như những người lao động khác do luật lao động quy định, nhưng do đặc thù
lao động của công chức, viên chức, do đó Luật Cán bộ, công chức, Luật Viên chức cũng quy định
về quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của công chức, viên chức trong thực thi công vụ, thực hiện nhiệm vụ.
2.2. KHOA HỌC LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM VÀ MÔN HỌC LUẬT HÀNH CHÍNH
2.2.1. KHOA HỌC LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM
1. Định nghĩa
Khoa học Luật Hành chính là một hệ thống thống nhất những học thuyết, luận điểm khoa
học, những khái niệm, phạm trù về ngành Luật Hành chính.
2. Đối tượng nghiên cứu a.
Những vấn đề của lý luận về hành chính nhà nước có liên quan chặt
chẽ tới ngànhLuật Hành chính (như nội dung, vị trí của hành chính nhà nước trong cơ
chế quản lý xã hội; quan hệ của quyền hành pháp với quyền lập pháp và tư pháp; cơ
cấu, bản chất, chức năng, phương pháp thực hiện, các nguyên tắc hoạt động hành chính nhà nước v.v.); b.
Hệ thống quy phạm Luật Hành chính: Đặc trưng nội dung, phân loại; vấn đề hoàn
thiện các chế định, hệ thống hóa và pháp điển hóa Luật Hành chính; cơ chế điều chỉnh pháp luật
đối với các quan hệ hành chính, vấn đề hiệu quả của quy phạm Luật Hành chính; c.
Về quan hệ pháp luật hành chính: nội dung pháp lý, cơ cấu, tương quan giữa các yếu
tố nội tại của các quan hệ đó (như bản chất quyền lực của chúng, tính đơn phương, tính trực thuộc,
cũng như “chiều ngang” của quan hệ pháp luật hành chính...), quyền và nghĩa vụ pháp lý của các
chủ thể và cơ chế bảo đảm thực hiện chúng, v.v.. d.
Quy chế pháp lý của các chủ thể Luật Hành chính, cũng chính là các chủ thể và đối
tượng quản lý nhà nước, những bảo đảm pháp lý hành chính của các quyền chủ thể; 11 lOMoAR cPSD| 46892935
đ. Các hình thức và phương pháp hoạt động hành chính, như: QĐHC, cưỡng chế hành
chính, thủ tục hành chính, v.v.. e.
Các phương thức bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong hoạt động hành chính;
g. Các vấn đề mang tính tổ chức - pháp lý của hoạt động hành chính trong các ngành
và lĩnh vực kinh tế, văn hóa - xã hội và hành chính - chính trị.
3. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
Phương pháp luận của khoa học Luật Hành chính Việt Nam là học thuyết Mác-Lênin
với ba bộ phận cấu thành là: chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử và phép biện
chứng duy vật - cơ sở khoa học để nhận thức các hiện tượng xã hội.
Các phương pháp nghiên cứu
Phương pháp nhận thức khoa học cụ thể của khoa học Luật Hành chính là: so sánh
pháp luật, phân tích, tổng hợp, điều tra xã hội học cụ thể (phương pháp xã hội học cụ thể), hệ
thống - chức năng, thống kê, mô hình hóa và thử nghiệm khoa học, v.v..
2.2.1.2. Cơ sở lý luận và nguồn tư liệu của khoa học Luật Hành chính Việt Nam Đó là:
1. Các tác phẩm kinh điển của C.Mác và Ph.Ăngghen về nhà nước và pháp luật;
2. Các tác phẩm của V.I.Lênin và kinh nghiệm được đúc kết từ thực tiễn quản lý nhà
nước công nông đầu tiên thời kỳ lãnh đạo của V.I.Lênin.
3. Những tác phẩm, bài nói của Chủ tịch Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, về
nhiệm vụ, chức năng của chính quyền các cấp, về cán bộ, về quan hệ của chính quyền và cán bộ
với quần chúng, cũng như những văn bản pháp luật được ban hành những năm đầu của Nhà
nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký có ý nghĩa đặc biệt quan trọng.
4.Các nghị quyết của các cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam vạch ra chủ trương,
đường lối, những nguyên tắc cơ bản và biện pháp chủ yếu nhằm đổi mới, hoàn thiện nền hành
chính nhà nước nhằm tăng cường hiệu lực của nó. 5.
Các bản Hiến pháp Việt Nam và các văn bản pháp luật có liên quan, các tác phẩm
của các nhà lãnh đạo Đảng và Nhà nước ta, tác phẩm của các luật gia trong nước. 6.
Những tác phẩm của khoa học Luật Hành chính xã hội chủ nghĩa mà
chủ yếu làkhoa học Luật Hành chính Xô viết có ý nghĩa quan trọng. Hệ thống các khái
niệm, phạm trù, quan điểm của khoa học Luật Hành chính Việt Nam hình thành và phát
triển bắt nguồn từ những kết luận khoa học của lý luận Luật Hành chính xã hội chủ nghĩa Xô viết. 12 lOMoAR cPSD| 46892935 7.
Các tác phẩm khoa học xã hội, triết học, luật học … trong kho tàng kiến thức nhân
loại, kể cả của khoa học Luật Hành chính “phi xã hội chủ nghĩa” hay “tư sản”. 8.
Ngoài ra, vừa là nhiệm vụ, vừa là cơ sở cho sự phát triển của khoa học Luật Hành
chính Việt Nam là nghiên cứu và tổng kết kinh nghiệm thực tiễn tổ chức nền hành chính quốc gia,
kinh nghiệm điều chỉnh pháp luật hành chính đối với hoạt động hành chính nước ta cũng như của
các nước khác để rút ra những bài học, tìm kiếm những mô hình mới, tiên tiến.
2.2.1.3. Khoa học Luật Hành chính trong hệ thống các ngành khoa học pháp lý và
khoa học xã hội khác
1. Khoa học Luật Hành chính và khoa học xã hội nói chung
Khoa học Luật Hành chính có quan hệ mật thiết với nhiều ngành khoa học pháp lý và
khoa học xã hội khác. Các kết luận và luận điểm khoa học của lý luận về nhà nước và pháp luật,
của khoa học luật hiến pháp cũng như những luận điểm, khái niệm, phạm trù của triết học, kinh
tế học, chính trị học... là cơ sở, phương tiện để nghiên cứu khoa học Luật Hành chính.
2. Khoa học luật hành chính và khoa học quản lý nhà nước
Khoa học quản lý nhà nước nghiên cứu các quan hệ phát sinh trong quản lý nhà nước:
chủ thể, khách thể, mục đích, các nguyên tắc, hình thức, phương pháp quản lý nhà nước, chính
sách, quyết định quản lý, phong cách quản lý vai trò điều chỉnh của các quy tắc chính trị, đạo đức,
truyền thống, pháp luật trong quản lý nhằm tìm ra những phương án tối ưu nhất – tính hợp lý của
quá trình tổ chức và hoạt động của nền hành chính, còn khoa học Luật Hành chính thì nghiên cứu
tính hợp pháp của vấn đề này.
2.2.1.4. Quá trình phát triển của khoa học Luật Hành chính Việt Nam
Do những nguyên nhân khách quan, chủ quan khác nhau, nhưng chủ yếu là khách quan, khoa
học Luật Hành chính Việt Nam, cũng như nhiều ngành khoa học pháp lý khác, hình thành và phát triển chậm. -
Từ năm 1945 đến năm 1976 trước khi có Khoa Luật, Đại học Khoa học xã hội; Đại
học pháp lý Hà Nội ở Miền Bắc mới chỉ có các trường Cán bộ Tòa án, trường Cán bộ Kiếm sát,
đào tạo, bồi dưỡng cán bộ cho ngành tư pháp, khi đó mới chỉ có những bài giảng về Luật Hành
chính cũng rất đơn giản, mãi đến năm 1985 mới có giáo trình Luật Hành chính đầu tiên của
Trường đại học pháp lý (nay là trường đại học Luật Hà Nội); ở Miền Nam từ năm 1945 đến 1975
tuy có các sơ sở đào tạo luật, nhưng giáo trình Luật Hành chính cũng rất đơn giản, chủ yếu mô
phỏng theo giáo trình Luật Hành chính của Pháp, thực chất chỉ là tập bài giảng. -
Từ ngày Nhà nước ta hoàn toàn thống nhất, sự ra đời của Hiến pháp 1980,
sau đó làHiến pháp 1992, do yêu cầu quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật nên khoa 13 lOMoAR cPSD| 46892935
học luật nói chung và khoa học Luật Hành chính nói riêng ngày càng phát triển, hàng loạt
giáo trình đã được công bố như: Luật Hành chính Việt Nam (1992) của Khoa Luật Trường
Đại học Tổng hợp Hà Nội (sau này là của Khoa Luật Đại học quốc gia Hà Nội); sau đó, năm
1996 là của Học viện Hành chính quốc gia, năm 1997 là của Trường Đại học Luật Hà Nội,
các giáo trình này được sửa đổi, bổ sung, tái bản nhiều lần.
Đào tạo thạc sĩ, tiến sĩ chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính được thực
hiện ở nhiều cơ sở giáo dục; đã có nhiều bài báo khoa học, có những luận văn thạc sĩ, luận án
tiến sĩ, sách tham khảo, chuyên khảo được công bố. Tuy vậy, vẫn thiếu những công trình nghiên
cứu cơ bản về Luật Hành chính.
2.2.2. MÔN HỌC LUẬT HÀNH CHÍNH
Môn học Luật Hành chính là một bộ phận của khoa học Luật Hành chính, được xây
dựng trên cơ sở khoa học Luật Hành chính, Môn học Luật Hành chính là một hệ thống thống
nhất các khái niệm, phạm trù cơ bản về ngành Luật Hành chính. Tùy vào mục tiêu, đối tượng đào
tạo mà có chương trình khác nhau về thời lượng môn học, yêu cầu lý thuyết, kỹ năng... Chương
trình môn học Luật Hành chính dành cho đào tạo các chuyên gia luật học, khác với chương trình
môn học dành cho đào tạo chuyên gia không thuộc chuyên ngành luật. Như vậy, phạm vi khoa
học rộng hơn cũng như phức tạp hơn phạm vi môn học. Câu hỏi:
1. Cơ sở để phân biệt giữa ngành Luật hành chính và các ngành luật khác?
2. Phương pháp và đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính?
3. Đối tượng, phương pháp nghiên cứu của khoa học Luật hành chính? 14 lOMoAR cPSD| 46892935
CHƯƠNG 3. CƠ CHẾ ĐIỀU CHỈNH CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH
Cơ chế điều chỉnh của Luật Hành chính là hệ thống các phương tiện pháp luật hành
chính có quan hệ mật thiết với nhau, bao gồm: (i) các quy phạm Luật Hành chính, các văn bản áp
dụng pháp luật hành chính (quyết định xử lý vi phạm hành chính, quyết định giải quyết khiếu nại,
tố cáo hành chính v.v); (ii) các quan hệ pháp luật hành chính, các quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp
luật hành chính, các hành vi thực hiện quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý.
Cơ chế điều chỉnh của Luật Hành chính có thể được khái quát như sau: Quy
phạm pháp luật -> văn bản áp dụng pháp luật -> quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý -> thực hiện
quyền, nghĩa vụ pháp lý.
3.1. QUY PHẠM LUẬT HÀNH CHÍNH
3.1.1. Khái niệm, đặc điểm , nội dung và vai trò của quy phạm Luật Hành chính
3.1.1.1. Khái niệm
Quy phạm Luật Hành chính là một loại quy phạm pháp luật, là quy tắc hành vi do nhà
nước ban hành, hay thừa nhận nhằm điều chỉnh quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực hoạt
động hành chính nhà nước.
3.1.1.2 Đặc điểm
Quy phạm Luật Hành chính cũng như mọi loại quy phạm pháp luật khác có (1)tính bắt
buộc chung, (2) áp dụng nhiều lần và (3) hiệu lực của chúng không chấm dứt khi đã được áp dụng.
Ngoài ra quy phạm Luật Hành chính có những đặc điểm đặc thù riêng bắt nguồn từ bản chất
của hoạt động hành chính nhà nước, bao gồm:
1. Là quy phạm pháp luật điều chỉnh quan hệ hành chính.
2. Đa phần quy phạm Luật Hành chính có tính mệnh lệnh.
Tuy vậy, tính mệnh lệnh của các quy phạm Luật Hành chính cũng khác nhau theo mức
độ từ cao xuống thấp khác nhau, có:
i)Quy phạm bắt buộc trực tiếp phải hành động, hoặc cấm hành động theo một cách thức
nhất định trong một điều kiện nhất định (nộp thuế; không đi vào đường một chiều);
(ii) Quy phạm cho phép: muốn thực hiện một hoạt động, hành vi nhất định phải xin
phép cơ quan có thẩm quyền (xuất cảnh ra nước ngoài phải xin phép, xây dựng nhà ở phải xin phép);
(iii) Quy phạm lựa chọn: được lựa chọn một trong những phương án hành vi nhất định
do quy phạm đã quy định trước (ví dụ: có thể thi viết hoặc thi vấn đáp);
(iv) Quy phạm trao quyền: trao khả năng hành động theo xét đoán của mình, tức là 15 lOMoAR cPSD| 46892935
thực hiện hoặc không thực hiện các hành động do quy phạm đó xác định. Loại quy định này phổ
biến trong các quy định về thẩm quyền của các cơ quan hành chính hoặc trong trường hợp sử
dụng các quyền chủ thể (ví dụ, công dân có thể sử dụng hoặc không sử dụng quyền tự do ngôn
luận, tự do báo chí, quyền khiếu nại, tố cáo ... mà không phải chịu một loại trách nhiệm pháp lý nào);
(v) Quy phạm khuyến khích: Đặt ra các biện pháp khuyến khích như khen thưởng, đòn
bẩy khuyến khích các chủ thể hăng hái thực hiện nhiệm vụ mà cơ quan hành chính mong muốn.
(vi) Quy phạm khuyến nghị là định ra các hình thức, biện pháp mang tính hướng dẫn,
là quy phạm này hầu như không có tính mệnh lệnh. (cần phải tăng cường sự kiểm tra, thanh tra).
3. Chủ thể ban hành quy phạm Luật Hành chính rất đa dạng, trong đó chủ yếu là các
chính nhà nước (Chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân các cấp).
4. Quy phạm Luật Hành chính có số lượng lớn và tính ổn định không cao.
Các quy phạm Luật Hành chính có số lượng lớn vì hoạt động hành chính là loại hoạt
động rất rộng lớn, đa dạng, bao quát toàn bộ mọi lĩnh vực của đời sống nhà nước và xã hội. Thêm
vào đó, quy phạm Luật Hành chính còn là phương tiện để đưa hầu hết các quy phạm pháp luật
của những ngành luật khác vào đời sống thực tiễn.
Quy phạm Luật Hành chính có tính ổn định không cao vì các quan hệ xã hội là đối
tượng điều chỉnh của Luật Hành chính luôn vận động, biến đổi không ngừng, do đó quy phạm
Luật Hành chính điều chỉnh các quan hệ đó cũng phải thay đổi theo cho phù hợp.
3.1.1.2. Nội dung
Cũng như mọi quy phạm pháp luật khác, quy phạm Luật Hành chính có nội dung quy
định về: (i) quyền và nghĩa vụ của các chủ thể Luật Hành chính; (ii) trách nhiệm của các chủ thể
Luật Hành chính khi không thực hiện hoặc thực hiện không đúng các quyền và nghĩa vụ của mình.
Nội dung chủ yếu của quy phạm Luật Hành chính nằm trong phần quy định.
Chủ thể Luật Hành chính là cơ quan, tổ chức, cá nhân có những quyền, nghĩa vụ do
Luật hành chính quy định, không một chủ thể nào chỉ có quyền mà không có nghĩa vụ.
Trách nhiệm là một yếu tố không thể thiếu của nội dung quy phạm Luật Hành chính.
Trách nhiệm của các chủ thể phải được quy định tương ứng với các quyền và nghĩa vụ của chúng,
quyền và nghĩa vụ càng nhiều thì trách nhiệm càng cao.
3.1.1.4. Vai trò
Vai trò của quy phạm Luật Hành chính thể hiện ở những điểm căn bản sau: i) Điều
chỉnh hoạt động hành chính nhà nước - điều chỉnh một tổng thể quan hệ xã hội rộng rãi phát sinh,
phát triển trong tổ chức, thực hiện quản lý nhà nước đối với mọi lĩnh vực của nền kinh tế quốc
dân: kinh tế, hành chính - chính trị và văn hóa - xã hội, an ninh quốc phòng; ii) thể hiện qua vai 16 lOMoAR cPSD| 46892935
trò của quy phạm thủ tục hành chính: đa phần các quy phạm pháp luật chỉ có thể đi vào cuộc sống
khi được thực hiện theo thủ tục quy phạm thủ tục hành chính quy định.
3.1.2. ĐẶC ĐIỂM CỦA CƠ CẤU
Theo quan niệm phổ biến quy phạm Luật Hành chính, cũng như quy phạm pháp luật nói
chung bao gồm ba bộ phận: giả định, quy định và chế tài. Nhưng có những quy phạm Luật Hành
chính không có phần giả định, đây là đặc điểm riêng.
Giả định là phần của quy phạm nêu rõ những điều kiện của đời sống thực tế (như hoàn
cảnh, tình huống và chủ thể) mà nếu có tồn tại các điều kiện đó thì mới có thể thi hành hoặc áp dụng quy phạm đó.
Tuy vậy,trong các quy phạm định nghĩa, quy phạm nguyên tắc (nguyên tắc tổ chức và
hoạt động của bộ máy hành chính, nguyên tắc quản lý các lĩnh vực), quy phạm tổ chức và hoạt
động thì giả định thường vắng.
Quy định là phần của quy phạm đặt ra quy tắc hành vi, tức là nội dung quyền và nghĩa
vụ, trình tự thực hiện các quyền và nghĩa vụ, tức là quy định các chủ thể được, phải làm gì và làm
như thế nào, thể hiện tính mệnh lệnh của quy phạm Luật Hành chính chính.
Chế tài là phần của quy phạm chỉ rõ các biện pháp tác động của Nhà nước đối với chủ
thể vi phạm phần quy định của quy phạm.
Chế tài của quy phạm Luật Hành chính thường không có mặt bên cạnh phần giả định
hoặc quy định, ngoại trừ một số ít loại văn bản về xử lý vi phạm hành chính. 3.1.3. PHÂN LOẠI
Quy phạm Luật Hành chính được phân loại theo nhiều cơ sở khác nhau:
Theo tính mệnh lệnh, quy phạm luật Hành chính được phân chia thành: (i) quy phạm
cấm, (ii) quy phạm bắt buộc, (iii) quy phạm cho phép, (iv) quy phạm lựa chọn, (v) quy phạm trao
quyền, (vi) quy phạm khuyến khích và (vii) quy phạm khuyến nghị.
Theo giác độ nội dung, quy phạm Luật Hành chính được phân thành quy phạm vật
chất và quy phạm thủ tục.
Quy phạm vật chất là quy phạm trả lời cho câu hỏi cần phải làm gì, cần tuân thủ quy tắc hành vi nào?
Quy phạm thủ tục trả lời câu hỏi cần phải làm như thế nào, các quy tắc đó phải thực
hiện theo trình tự và cách thức ra sao?
Theo chế định, Luật hành chính gồm các chế định về:(i) các chủ thể của Luật Hành
chính, (ii) các tổ chức dịch vụ công, đơn vị sự nghiệp công lập và tổ chức cơ sở khác, (iii) các
hình thức và phương pháp hoạt động hành chính, (iv) các chế định về cơ sở pháp luật của quản lý
nhà nước đối với từng ngành, lĩnh vực của nền kinh tế quốc dân. 17 lOMoAR cPSD| 46892935
Ngoài ra, còn nhiều cách phân loại khác nhau, phân loại theo cấp độ hiệu lực pháp lý
(quy phạm luật và quy phạm dưới luật), theo phạm vi hiệu lực; theo cơ quan ban hành v.v 3.1.4. HIỆU LỰC
Quy phạm Luật Hành chính, cũng giống như bất kỳ loại quy phạm pháp luật nào, có
hiệu lực trong giới hạn nhất định về không gian, thời gian và đối tượng thi hành với những đặc thù riêng.
Hiệu lực theo thời gian của quy phạm Luật Hành chính là quy phạm phát sinh hiệu
lực từ thời điểm nào, khi nào, hoặc với điều kiện nào thì chấm dứt hiệu lực.
Về nguyên tắc, quy phạm Luật Hành chính có hiệu lực lâu dài không thời hạn nếu
trong văn bản không xác định thời hạn này, nếu chưa bị đình chỉ, sửa đổi hoặc bãi bỏ, hoặc hết
thời hạn có hiệu lực ghi trong văn bản, hoặc ngưng hiệu lực do phát sinh tình huống do văn bản quy định.
Hiệu lực theo không gian (tức là theo phạm vi lãnh thổ) của quy phạm Luật Hành chính,
về nguyên tắc, phụ thuộc vị trí pháp lý của cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong
bộ máy nhà nước. Có quy phạm có hiệu lực trong toàn quốc (quy phạm do các cơ quan nhà nước
trung ương ban hành), trong phạm vi từng địa phương (quy phạm do các cơ quan nhà nước địa
phương ban hành), quy phạm có hiệu lực trong nội bộ các cơ quan, đơn vị trong cơ quan
Về hiệu lực theo phạm vi đối tượng thi hành của quy phạm Luật Hành chính, có:
Quy phạm chung: có hiệu lực đối với tất cả mọi công dân, cơ quan, tổ chức trên cùng
một lãnh thổ, như các quy tắc bảo đảm an toàn giao thông, bảo vệ môi trường, …;
Quy phạm riêng, hay quy phạm quản lý ngành hoặc lĩnh vực liên ngành, chức năng:
có hiệu lực đối với từng nhóm đối tượng nhất định, như đối với cơ quan nhà nước; đối với cán bộ
công chức, viên chức hay lực lượng công an, v.v.; đối với ngành, lĩnh vực nhất định, ...
3.1.5. THỰC HIỆN QUY PHẠM
Có thể phân ra hai hình thức thực hiện quy phạm Luật Hành chính: chấp hành (bao gồm
tuân thủ, thi hành, sử dụng) và áp dụng.
Chấp hành quy phạm Luật Hành chính là làm theo những điều mà quy phạm Luật Hành
chính quy định. Chấp hành bao gồm ba hình thức cụ thể: tuân thủ; thi hành và sử dụng. Chủ thể
chấp hành quy phạm Luật Hành chính có thể là cá nhân, tổ chức, cơ quan nhà nước.
Áp dụng quy phạm Luật Hành chính là biến những quy phạm Luật Hành chính thành
hành động thực tế của cá nhân, tổ chức - chủ thể Luật Hành chính. Áp dụng quy phạm Luật Hành
chính là cá biệt hóa các quy phạm Luật Hành chính vào trường hợp cụ thể.
Áp dụng quy phạm Luật Hành chính cũng như áp dụng các quy phạm của các ngành 18 lOMoAR cPSD| 46892935
luật khác có các đặc điểm chung là: (i) mang tính tổ chức - quyền lực nhà nước; (ii) là hoạt động
phải tuân theo thủ tục hành chính được pháp luật quy định chặt chẽ; (iii) là hoạt động cá biệt -
cụ thể; (iv) là hoạt động mang tính chủ động, sáng tạo.
Ngoài ra, áp dụng quy phạm Luật Hành chính có các đặc điểm riêng sau:
(i) Chủ thể áp dụng quy phạm Luật Hành chính chủ yếu là cơ quan hành chính nhà
nước hoặc cán bộ, công chức được trao quyền.
(ii) Phạm vi áp dụng quy phạm Luật Hành chính chủ yếu là trong hoạt động hành
chính nhà nước, những trường hợp khác chỉ là cá biệt.
(iii) Có tính chủ động, sáng tạo cao. Đây là đặc điểm đối với áp dụng quy phạm pháp
luật nói chung, nhưng đối với quy phạm Luật Hành chính có ý nghĩa quan trọng, vì hoạt động
hành chính đòi hỏi cao nhất về tính chất này so với các hoạt động khác.
Việc áp dụng quy phạm Luật Hành chính cũng như áp dụng áp dụng quy phạm pháp
luật nói chung, phải tuân theo những quy tắc sau:
- Văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng từ thời điểm bắt đầu có hiệu lực;
- Văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng đối với hành vi xảy ra tại thời điểm mà
văn bản đó đang có hiệu lực, trường hợp văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực trở về trước thì
áp dụng theo quy định đó; áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn; văn bản do cùng một cơ
quan ban hành thì áp dụng văn bản ban hành sau; áp dụng văn bản mới không quy định trách
nhiệm pháp lý, hoặc quy định trách nhiệm pháp lý nhẹ hơn đối với hành vi xảy ra, trước ngày văn
bản có hiệu lực thì áp dụng văn bản mới; áp dụng điều ược quốc tế khi pháp luật trong nước mâu
thuẫn với điều ước Quốc tế mà Việt Nam gia nhập, thừa nhận, ký kết, trừ Hiến pháp. 3.1.5.3.
Quan hệ giữa chấp hành và áp dụng Đây là quan hệ qua lại, chặt chẽ, thể hiện:
1. Đối với cơ quan nhà nước và cán bộ công chức được trao quyền: việc áp dụng
quyphạm Luật Hành chính đồng thời là chấp hành quy phạm Luật Hành chính. Nhưng không
phải lúc nào việc chấp hành quy phạm Luật Hành chính đồng thời cũng là áp dụng quy phạm
Luật Hành chính; đó là những việc chấp hành quy phạm ngoài phạm vi quyền hạn áp dụng quy
phạm được trao (ví dụ, UBND và Công an phường có nghĩa vụ đôn đốc nhân dân trong phường
chấp hành quy định về đăng ký hộ khẩu, nhưng quyền áp dụng quy phạm về đăng ký hộ khẩu
thuộc về Công an quận).
2. Nhiều trường hợp chấp hành hoặc không chấp hành, chấp hành không đúng yêu
cầu quy phạm Luật Hành chính dẫn đến việc áp dụng quy phạm Luật Hành chính. Đây là trường hợp dễ hiểu hay gặp.
3. Nhiều trường hợp việc áp dụng quy phạm Luật Hành chính sẽ dẫn đến/ hoặc là
điềukiện cho việc chấp hành quy phạm Luật Hành chính và chấp hành quy phạm pháp luật của
các ngành luật khác; ví dụ: việc áp dụng quy phạm Luật Hành chính về cấp sổ đỏ tốt là điều kiện
để người dân sử dụng quyền sử dụng đất (do luật đất đai quy định) tốt hơn. 19 lOMoAR cPSD| 46892935
3.2. NGUỒN CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH
Nguồn của Luật Hành chính là những hình thức chứa các quy phạm Luật Hành chính,
bao gồm: (i) các văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL là nguồn cơ bản của Luật Hành chính);
và (ii) án lệ hành chính.
Nguồn cơ bản của Luật Hành chính gồm: Hiến pháp, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ
chức Chính quyền địa phương (phần về Ủy ban nhân dân); Luật Cán bộ, công chức; Các Luật về
quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực; Luật xử lý vi phạm hành chính, Luật khiếu nại, Luật
Tố cáo, Luật Thanh tra; Các nghị định của Chính phủ về tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền
hạn của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ
quan ngang bộ, quyết định của Ủy ban nhân dân v.v.
Hệ thống hóa nguồn của Luật Hành chính
Để thuận tiện cho việc thực hiện và để bảo đảm tính thống nhất, tính hợp pháp, nâng cao
hiệu quả điều chỉnh các quan hệ phát sinh, phát triển trong hoạt động hành chính nhà nước, nguồn
của Luật Hành chính được hệ thống hóa bằng thông qua hình thức: tập hợp hóa và pháp điển hoá.
Tập hợp hóa là hình thức hệ thống hóa các văn bản quy phạm pháp luật theo vấn đề,
theo ngành, lĩnh vực thành những tuyển tập. Vi dụ: Tuyển tập văn bản pháp luật về quản lý giáo
dục; về quản lý nhà nước về nông nghiệp phát triển nông thôn v.v.
Pháp điển hóa là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong đó không
những tập hợp những văn bản đã có theo một trình tự nhất định, mà còn loại bỏ, sửa đổi, bổ sung
những quy phạm mới, nhằm tạo nên văn bản có hiệu lực pháp lý hoàn thiện hơn, hay có hiệu lực
cao hơn. Sản phẩm của pháp điển hóa là các luật, bộ luật, pháp lệnh.
3.3. QUAN HỆ PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH
Khái niệm: Quan hệ pháp luật hành chính là hình thức pháp lý của quan hệ hành
chính xuất hiện trên cơ sở sự điều chỉnh của quy phạm luật hành chính đối với quan hệ đó, mà
các bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính mang những quyền và nghĩa vụ pháp lý do quy
phạm Luật Hành chính tương ứng đã dự kiến trước.
Quan hệ pháp luật hành chính có đặc điểm chung của quan hệ pháp luật, đó là: (1)
mang tính ý chí; (2) là một loại quan hệ tư tưởng thuộc thượng tầng kiến trúc pháp lý; (3) là một
loại quan hệ xuất hiện trên cơ sở quy phạm pháp luật; (4) các bên tham gia quan hệ được giao
quyền và phải thực hiện những nghĩa vụ nhất định tương ứng với các quyền đó; (5) là loại quan
hệ xã hội được bảo đảm thực hiện bằng khả năng áp dụng cưỡng chế nhà nước; (6) có tính cụ thể.
Đặc điểm riêng của quan hệ pháp luật hành chính gồm: 1.
Nội dung quan hệ pháp luật hành chính được quy định bởi đặc thù của quan hệ
hành chính, trong đó chủ yếu là tính bất bình đẳng của quan hệ đó, bởi trên cơ sở của hoạt động
hành chính, quan hệ pháp luật hành chính được phát sinh. 20