Phân tích, mối liên hệ và thực trạng của tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính

lOMoAR cPSD| 45740413
1. Khái niệm về quyết định hành chính
Theo quy định tại khoản 1, Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 thì “Quyết
định hành chính là quyết định bằng văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc
người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về
một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một
lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể.”
Như vậy một quyết định hành chính có thể bị khiếu nại khi có đủ 3 yếu tố sau :
- Là quyết định bằng văn bản.
- Là quyết định của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm
quyềntrong cơ quan hành chính nhà nước .
- Là quyết định được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ
thểcó tính chất bắt buộc phải thực hiện đối với các đối tượng liên quan.. Chẳng hạn
như, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân ra quyết định phá dỡ hàng quán lấn chiếm vỉa hè dành
cho người đi bộ của một số gia đình làm ảnh hưởng đến trật tự an toàn giao
thông...Nếu không đồng ý với quyết định này thì người bị xử lý có quyền khiếu nại
đến cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền.
2. Yêu cầu về tính hợp pháp, hợp lý của quyết định hành chính
Hợp pháp tức là đúng với pháp luật hay không trái pháp luật. Mọi vấn đề thuộc
phạm vi điều chỉnh của pháp luật được coi là có tính hợp pháp khi và chỉ khi nó được
thực hiện theo đúng những yêu cầu mà pháp luật đặt ra. Với đó, một quyết định hành
chính ra đời chỉ hợp pháp khi đảm bảo theo đúng những quy định của pháp luật về
thẩm quyền của chủ thể ban hành, trình tự thủ tục ban hành và không trái với những
văn bản có hiệu lực pháp lí cao hơn.
Hợp lý, theo nghĩa chung, là đúng lẽ phải, đúng với sự cần thiết, phù hợp với logic
của sự vật. Không có điều gì tồn tại được lâu dài nêu như nó bất hợp lý. Một quyết
định hành chính cũng vậy. Để ra đời và tồn tại lâu dài, một quyết định hành chính
phải đảm bảo các yêu cầu về tính hợp lý như đảm bảo lợi ích của Nhà nước cũng như
nguyện vọng của nhân dân, phù hợp thực tế khách quan, ngôn ngữ dễ hiểu, chính xác,
rõ ràng, có tính dự báo và tính khả thi cao.
2.1. Yêu cầu về tính hợp pháp của quyết định hành chính
Thứ nhất, quyết định hành chính được ban hành phải phù hợp với nội dung và
mục đích của luật, không trái với hiến pháp, luật, pháp lệnh và các quy định của cơ
quan nhà nước cấp trên.
Điều này xuất phát từ đặc điểm riêng của quyết định hành chính, đó là tính dưới
luật. Chính bởi hiệu lực pháp lí của các quyết định hành chính luôn thấp hơn luật nên
không thể trái ngược với những quy định mà hiến pháp và luật đã đặt ra.
Ngược lại chính là vi hiến, vi pháp. Bất kì văn bản luật nào vi hiến, vi pháp đều
sẽ bị xử lí, điều chỉnh. Ví dụ: Ngày 23/4/2008, Bộ Giáo dục và Đào tạo (GĐ&ĐT) đã
ban hành Thông tư số 22/2008/TT-BGDĐT hướng dẫn về tiêu chuẩn, quy trình, thủ lOMoAR cPSD| 45740413
tục và hồ sơ xét tặng danh hiệu Nhà giáo nhân dân, Nhà giáo ưu tú (gọi tắt là Thông
tư 22). Tuy nhiên, Thông tư 22 đã có dấu hiệu vượt quá Điều 62 Luật Thi đua khen
thưởng năm 2003. Vì vậy, lãnh đạo Bộ Tư pháp và lãnh đạo một số đơn vị thuộc Bộ
đã có buổi làm việc với đại diện của Bộ GD &ĐT bàn về cách xử lý Thông tư 22.
Thứ hai, quyết định hành chính được ban hành trong phạm vi thẩm quyền của chủ
thể ra quyết định quản lý.
Các cơ quan (người có chức vụ) tuyệt đối không được ban hành những quyết định
mà pháp luật không cho phép, vượt quá phạm vi quyền hạn được trao, thậm chí không
được lẩn tránh và lạm quyền. Việc đảm bảo đúng thẩm quyền ở đây là thẩm quyền
trên hai khía cạnh phạm vi và lĩnh vực. Cơ quan nào phụ trách quản lí cho khu vực,
lĩnh vực gì thì ra quyết định hành chính cho khu vực, lĩnh vực ấy, không được phép
vượt quá thẩm quyền mình có, thậm chí, cấp trên cũng không được can thiệp vào lĩnh vực của cấp dưới.
Ví dụ như chủ tịch uỷ ban nhân dân thành phố, tuy thẩm quyền rất rộng, trên mọi
lĩnh vực của thành phố đó nhưng thẩm quyền của chủ tịch ủy ban nhân dân là thẩm
quyền chung, không thể can thiệp vào công việc của những cơ quan hành chính hành
chính khác thuộc địa phận thành phố (ví dụ như chủ tịch UBND không thể ra quyết
định xử phạt hành chính đối với người vi phạm luật giao thông, công việc đó thuộc
thẩm quyền của công an giao thông thành phố).
Thứ ba, quyết định hành chính phải bảo đảm trình tự, thủ tục, hình thức theo luật định.
Các quyết định hành chính, nhất là các quyết định hành chính chủ đạo bắt buộc
phải đảm bảo các trình tự thủ tục xây dựng và ban hành như quy định của pháp luật.
Quyết định hành chính chủ đạo yêu cầu rất cao đối với vấn đề trình tự thủ tục bởi nội
dung của nó quyết định những vấn đề rất lớn, có trình tự thủ tục phức tạp, hội đồng
họp và thảo luận dựa trên dự thảo, thông qua theo ý kiến đa số, không thể ban hành một cách tuỳ tiện.
Các quyết định quy phạm và quyết định cá biệt tuy không có trình tự thủ tục phức
tạp như quyết định chủ đạo nhưng đều là những văn bản pháp luật, có tính pháp lí
nên về hình thức, trình tự thủ tục xây dựng và ban hành phải tuân thủ theo đúng những
gì pháp luật đã quy định.
2.2. Yêu cầu về tính hợp lý của quyết định hành chính
Thứ nhất, yêu cầu quyết định hành chính phải bảo đảm giữa lợi ích của nhà nước
và nguyện vọng của nhân dân:
Quyết định hành chính phải bảo đảm hài hoà giữa lợi ích nhà nước, tập thể và cá
nhân. Không nên ra các quyết định hành chính vì mang lợi ích công cộng mà gây thiệt
hại cho công dân. Ngược lại, tránh tình trạng vì vụ lợi cho một tập thể mà gây tổn hại
cho cả xã hội. Yêu cầu này đòi hỏi sự cân đối hợp lý lợi ích giữa nhà nước và xã hội, lOMoAR cPSD| 45740413
coi lợi ích của xã hội và lợi ích của công dân làm tiêu chí đánh giá tính hợp lý của
một quyết định hành chính.
Thứ hai, yêu cầu quyết định hành chính phải bảo đảm tính hệ thống toàn diện.
Hiện nay, cùng với sự phát triển của xã hội, các đối tượng quản lý của quản lý
hành chính ngày càng đông đảo và phức tạp. Bởi vậy, khi ban hành một quyết định
hành chính để quản lý xã hội cần phải tính hết các hậu quả không chỉ về kinh tế mà
còn về chính trị – xã hội; về mục tiêu trước mắt và mục tiêu lâu dài; kết quả, mục tiêu
cần đạt với điều kiện và khả năng thực hiện. Không những các biện pháp đề ra trong
cùng một quyết định mà cả các văn bản có liên quan khác cũng đều phải phù hợp và đồng nhất với nhau.
Thứ ba, yêu cầu về ngôn ngữ quyết định hành chính.
Ngôn ngữ đóng vai trò quan trọng đối với chất lượng và hiệu quả điều chỉnh của
quyết định hành chính. Ngôn ngữ trong quyết định hành chính phải nghiêm túc và
trang trọng. Điều này sẽ không tạo tâm lý coi thường của người đọc. Ngoài ra, vì đối
tượng chịu sự quản lý thực hiện quyết định không phải là thực hiện điều chủ thể quản
lý muốn thể hiện trong quyết định mà thực hiện điều đối tượng chịu sự quản lý tiếp
nhận khi đọc được quyết định nên ngôn ngữ phải chính xác và dễ hiểu nhằm mục
đích giúp người đọc dễ tiếp thu.
Thứ tư, yêu cầu về tính kịp thời của quyết định hành chính.
Một quyết định hành chính có hiệu lực và khả năng thực thi cao khi nó được ban
hành đúng lúc, hợp với nhu cầu quản lý. Chủ thể quản lý phải chọn thời điểm thích
hợp để tiến hành những hoạt động tương ứng nhằm tạo ra quyết định có chất lượng
cao hoặc giải pháp tốt nhất cho những vấn đề quản lý liên quan. Việc làm này có ý
nghĩa vô cùng quan trọng và ảnh hưởng tới hiệu quả thực hiện quyết định hành chính.
2.3. Mối quan hệ giữa tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính
Một quyết định hành chính không thể tồn tại nếu thiếu một trong hai tính hợp pháp hoặc tính hợp lý.
Trước hết, các quyết định hành chính ra đời trên cơ sở luật và để thi hành luật,
chính thế cho nên không thể tồn tại quyết định hành chính bất hợp pháp. Nếu một
quyết định hành chính không đảm bảo những yêu cầu về tính hợp pháp thì đương
nhiên là nó sẽ bị mất hiệu lực.
Thứ hai, mọi quyết định hành chính đều nhằm thực hiện chức năng quản lý hành
chính Nhà nước, thực thi pháp luật thực tế. Quyết định hành chính không chỉ đảm
bảo lợi ích Nhà nước mà còn phải phù hợp thực tế khách quan cùng nguyện vọng
nhân dân; phải rõ ràng chính xác để tránh hiểu sai, áp dụng sai, phải có tính khả thi
mới có thể tiến hành áp dụng quyết định hành chính theo từng giai đoạn nhằm ổn
định đời sống pháp luật của nhân dân. lOMoAR cPSD| 45740413
Chúng gắn bó với nhau cả về nội dung lẫn hình thức như là một chỉnh thể thống
nhất mà nếu thiếu một trong những yêu cầu đó thì việc ban hành quyết định hành
chính sẽ không đạt được mục đích. Do vậy khi ban hành quyết định hành chính, các
chủ thể quản lý Nhà nước phải đảm bảo tính hợp pháp và hợp lý, nhờ đó quyết định
đưa ra mới có tính thực thi, được xã hội chấp nhận. Tuy nhiên, chúng ta không nên
đồng nhất tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính với nhau và trong
mọi trường hợp, tính hợp pháp luôn có ưu thế hơn so với tính hợp lý nên không thể
vì lý do hợp lý mà coi thường quyết định của cấp trên, tự ban hành những quy định
riêng trái với quy định của pháp luật.
3. Liên hệ thực tế và giải pháp để hạn chế việc ban hành các quyết
địnhhành chính nhà nước không đảm bảo yêu cầu hợp lý
Thực tiễn cho thấy trong việc tuân thủ thẩm quyền, thủ tục thì các cơ quan hành
chính nhà nước đã tuân thủ và thực hiện khá đầy đủ những quy định của pháp. Thực
hiện tốt những quy định về thẩm quyền góp phần nâng cao hiệu quả quản lý Nhà
nước, đảm bảo tính minh bạch tạo tiền đề cho người có thẩm quyền ban hành đúng
pháp luật. Công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát hoạt động quản lý hành chính nhà
nước nói chung và trong quyết định hành chính nói riêng cũng đã có nhiều kết quả
tốt. Thông qua hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát mà đã kịp thời phát hiện kịp
thời những vi phạm pháp luật. Nhìn chung các cơ quan hành chính nhà nước đã phát
hiện kịp thời và có các biện pháp xử lí đối với những vi phạm. Tuy nhiên, bên cạnh
những mặt tích cực đã đạt được thì vẫn còn tồn tại một số mặt tiêu cực, cụ thể :
Thực tế hoạt động ban hành quyết định hành chính cho thấy nhiều quyết định
hành chính đã và đang được ban hành không đúng thầm quyền của chủ thể được phép
ban hành. Theo thống kê của Bộ Tư pháp, qua kiểm tra 1.506 văn bản pháp luật đã
ban hành của cấp bộ và địa phương trong năm 2007, phát hiện 320 văn bản có dấu
hiệu trái pháp luật. Năm 2008, kiểm tra 1.968 văn bản thì phát hiện 490 văn bản có
dấu hiệu trái pháp luật (trong đó có 93 văn bản cấp bộ và 397 văn bản của địa phương).
Như vậy, khoảng từ 20-25% số văn bản được kiểm tra có dấu hiệu vi phạm.
Việc ban hành quyết định hành chính trái với thẩm quyền ban hành của chủ thể
đa số xảy ra ở những cơ quan hành chính nhà nước cấp địa phương như UBND xã,
phường, UBND quận, huyện và UBND tỉnh, thành phố. Ví dụ như quyết định hành
chính số 721/QĐ-UB ngày 29/7/2005 được ban hành bởi Phó Chủ Tịch UBND quận
Hai Bà Trưng về việc xử lý tranh chấp đất đai đã có sổ đỏ giữa bà Phạm Thị Sâm và
bà Lê Thị Hường. Theo quy định của Luật Đất đai, những tranh chấp về đất đai đã có
“sổ đỏ” phải do Toà án giải quyết. Vì vậy, việc ông Tuấn ra quyết định hành chính số 721 là trái thẩm quyền.
Nhiều quyết định hành chính sau khi ban hành đã bị người dân khiếu kiện ra tòa
như quyết định hành chính số 4993/QĐ-UB ngày 17/11/2003 do Phó chủ tịch UBND
thành phố Nguyễn Văn Đua ký ban hành về việc “Thu hồi, hủy bỏ giấy chứng nhận
quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở số 15676/2000 ngày 18/12/2000 của lOMoAR cPSD| 45740413
UBND TPHCM cấp cho ông, bà Nguyễn Văn Đô – Lý Muội” đối với căn nhà số
260/11 đường Bà Hom, Phường 13, Quận 6.
Bên cạnh đó, nhiều quyết định hành chính có nội dung trái pháp luật, không thống
nhất với các quy định có cùng giá trị pháp lý. Ví dụ: Tại Thành phố Hồ Chí Minh, khi
quy định về việc quy hoạch những khu vực nào được phép kinh doanh ngành nhạy
cảm (karaoke, matxa, khách sạn..) về việc cấp giấy phép kinh doanh, có hai Công văn
quy định về vấn đề này, một công văn quy định “Nếu hỏi quận mà sau năm ngày
không trả lời thì Sở vẫn có quyền cấp giấy chứng nhận đăng kí kinh doanh”, một
Công văn quy định “Nếu hỏi quận mà sau 5 ngày không thấy trả lời thì không được
cấp”. Đây không chỉ là trường hợp dùng văn bản hành chính để đặt ra quy phạm pháp
luật (sai hình thức quyết định) mà còn có sự trái ngược giữa các quy định khiến cho
người thi hành không biết phải làm như thế nào.
Để nâng cao chất lượng ban hành Quyết định hành chính của các chủ thể quản lý
hành chính nhà nước, vừa nâng cao hiệu quả quản ý nhà nước vừa hạn chế nguy cơ
khiếu kiện, cần thực hiện đồng bộ nhiều giải pháp, trong đó tập trung vào các giải pháp sau đây:
Một là, cần phải tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật. Trong đó:
- Cần sớm xây dựng, ban hành Luật ban hành Quyết định hành chính để thiếtlập
trật tự ban hành Quyết định hành chính thông qua việc quy định các nguyên tắc cơ
bản về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành Quyết định hành chính; thiết lập cơ chế
kiểm soát nhằm bảo đảm tính hợp pháp, hợp lý, khả thi của Quyết định hành chính,
tính minh bạch, công khai của quá trình ban hành Quyết định hành chính, tính chuyên
nghiệp của nền hành chính hiện đại; chế độ báo cáo thống kê tình hình ban hành
Quyết định hành chính qua đó nâng cao chất lượng ban hành Quyết định hành chính,
bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Cần xác lập cơ chế theo dõi,
kiểm soát việc thực hiện hành vi hành chính song song với cơ chế kiểm soát việc ban
hành Quyết định hành chính;
- Hoàn thiện hệ thống pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý hành chính
nhànước, loại bỏ những quy định rườm rà, mâu thuẫn, chồng chéo không khả thi; tập
trung rà soát tổng thể cơ chế, chính sách pháp luật về đất đai, sở hữu nhà, quy hoạch,
bồi thường, giải phóng mặt bằng...qua các thời kỳ để đảm bảo việc áp dụng, hướng
dẫn pháp luật được thống nhất;.
Hai là, tăng cường trách nhiệm của người đứng đầu địa phương, cơ quan, đơn vị
trong việc chỉ đạo, theo dõi, kiểm tra, giám sát việc tham mưu ban hành và thực hiện
Quyết định hành chính của cấp dưới
Ba là, tăng cường đào tạo, tập huấn, bồi dưỡng cho đội ngũ cán bộ công chức làm
công tác tham mưu ban hành Quyết định hành chính để nâng cao trình độ chuyên
môn, nghiệp vụ và đạo đức nghề nghiệp đáp ứng yêu cầu xây dựng một nền hành
chính chuyên nghiệp, hiện đại. lOMoAR cPSD| 45740413
Bốn là, tăng cường đầu tư cơ sở vật chất, hạ tầng kỹ thuật phục vụ cho công tác
ban hành Quyết định hành chính, công tác lưu trữ văn bản, tiến tới xây dựng nền hành
chính công khai, minh bạch, chuyên nghiệp và hiện đại.