Vấn đề sử dụng đất trong dự thảo luật đất đai | Trường đại học Luật, đại học Quốc gia Hà Nội

lOMoAR cPSD| 46667715
Số chuyên đề “Góp ý Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi),
VẤN ĐỀ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT TRONG DỰ THẢO LUẬT ĐẤT ĐAI (SỬA ĐỔI)
DƯƠNG ĐĂNG HUỆ 1
Tóm tắt: Hiện nay, Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi đang được Ủy ban Thường vụ Quốc hội đưa ra
lấy ý kiến nhân dân trong cả nước. Để việc sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai lần này mang lại nhiều lợi
ích không chỉ cho Nhà nước mà còn cho cả các chủ thể khác, nhất là các cá nhân, tổ chức sử dụng
đất, cơ quan soạn thảo Dự án Luật cần nghiên cứu để làm sáng tỏ hơn nữa một số vấn đề lí luận cơ
bản, trong đó có khái niệm “Quyền sử dụng đất”. Mặc dù ngay từ năm 2012, Nghị quyết số 19/NQ-
TW ngày 31/10/2012 đã đúng đắn khi nhận định rằng “quyền sử dụng đất không phải là quyền sở
hữu” nhưng cho đến nay pháp luật hiện hành, trong đó có Bộ luật Dân sự năm 2015 và Luật Đất đai
năm 2013 vẫn chưa xác định được rõ bản chất pháp lí cũng như mối quan hệ giữa quyền sử dụng đất
và quyền sở hữu toàn dân về đất đai. Bài viết này góp phần làm sáng tỏ những vấn đề nêu trên để làm
cơ sở cho việc hoàn thiện chế định pháp lí về quyền sử dụng đất trong Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi).
Từ khoá: Quyền sở hữu toàn dân về đất đai;quyền sử dụng đất; Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi)
Nhận bài: 28/02/2023 Hoàn thành biên tập: 24/4/2023 Duyệt đăng: 24/4/2023
THE ISSUE OF LAND USE RIGHT IN THE DRAFT OF THE LAND LAW (AMENDED)
Abstract: Currently, the Draft of the amended Land Law is being circulated by the Standing
Committee of the National Assembly for public feedback nationwide. The amendment and
supplementation to the Land Law will bring many benefits not only to the State but also to other
subjects, especially individuals, organizations using land. The drafting agency of the Law needs
further study to clarify some fundamental theoretical issues, including the concept of "Land Use
Rights". Although as early of 2012, in Resolution No. 19/NQ-TW dated 31 October, 2012, our Party
was correct in stating that "land use rights are not ownership rights", but up to now, the prevailing
laws, including the 2015 Civil Law and the 2013 Land Law, have not clearly defined the legal nature
and the relationship between land use rights and the people's ownership of land. This article aims to
clarify these issues as a basis for improving the legal provisions on land use rights in the Draft of the Land Law (amended).
Keywords : People's ownership of land; land use rights; Draft of the Land Law (amended)
1 Phó Giáo sư, Tiến sĩ, Câu lạc bộ Pháp chế doanh nghiệp, Bộ Tư pháp E-mail:
duongdanghue1955@gmail.com
TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 4/2023 lOMoAR cPSD| 46667715
Received: Feb 28th, 2023; Editing completed: Apr 24th, 2023; Accepted for publication: Apr 24th, Số
chuyên đề “Góp ý Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi)”
1. Một số vấn đề lí luận cơ bản liên quan đến quyền sử dụng đất 1.1.
Về khái niệm “quyền sử dụng đất” trong pháp luật đất đai ở Việt Nam
Theo quy định tại Điều 53 Hiến pháp năm 2013: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước
đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lí”. Điều 5 Luật Đất đai năm 2013 và Điều 197 Bộ luật Dân
sự năm 2015 tiếp tục khẳng định nguyên tắc hiến định này. Đất đai thuộc sở hữu toàn dân có nghĩa
toàn thể nhân dân Việt Nam là chủ sở hữu đối với đất đai. Tuy nhiên, toàn dân (toàn thể nhân dân
Việt Nam với hơn 90 triệu người) không thể tự mình thực hiện được các quyền của chủ sở hữu mà
bắt buộc phải thông qua chủ thể khác có đầy đủ tư cách pháp lí và năng lực để thực thi các quyền
này trên thực tế. Chỉ có chủ thể duy nhất đáp ứng được các yêu cầu này, đó chính là Nhà nước. Vì
vậy, khoản 1 Điều 198 Bộ luật Dân sự năm 2015 đã quy định: “Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa
Việt Nam là đại diện thực hiện quyền của chủ sở hữu đối với tài sản thuộc sở hữu toàn dân”. Với tư
cách là đại diện chủ sở hữu, Nhà nước thực hiện các quyền năng của mình được quy định tại Điều
13 Luật Đất đai năm 2013. Những quyền năng này được Nhà nước thực hiện thông qua hệ thống cơ
quan quyền lực nhà nước và cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và địa phương. Tuy nhiên,
nếu chỉ dừng lại ở việc Nhà nước là đại diện chủ sở hữu thực hiện những quyền năng nêu trên thì
quyền sở hữu toàn dân vẫn chưa được hiện thực hoá một cách triệt để, bởi lẽ trong trường hợp này,
đất đai vẫn chưa được đưa vào khai thác, sử dụng để tạo ra của cải vật chất, đáp ứng các nhu cầu vật
chất và tinh thần của cá nhân, tổ chức, hộ gia đình trong xã hội. Trong khi đó, rất nhiều chủ thể trong
xã hội, đặc biệt là các doanh nghiệp đang hằng ngày, hằng giờ cần đến đất như một yếu tố không thể
thiếu của hoạt động sản xuất, kinh doanh. Để có được đất, các chủ thể này cần phải được Nhà nước
giao đất. Tuy nhiên, được giao đất mà không có quyền năng đối với đất được giao thì các chủ thể
này cũng không thể có tác động gì đối với đất để đáp ứng các nhu cầu của mình. Vì vậy, các chủ thể
này phải có những quyền năng nhất định đối với đất được giao và các quyền năng này phải được
Nhà nước ghi nhận trong quy định pháp luật và bảo đảm thực hiện. Có như vậy, các chủ thể trực tiếp
sử dụng đất mới có thể yên tâm khai thác lâu dài và đầu tư vốn, công sức để cải tạo đất.
Những quyền năng mà Nhà nước trao cho các chủ thể sử dụng đất là khác nhau nhưng tất cả đều
được khái quát dưới một khái niệm chung là “quyền sử dụng đất”. Khái niệm quyền sử dụng đất
(QSDĐ) ở đây không thể được hiểu như là một trong ba quyền năng của chủ sở hữu (quyền chiếm
hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt) mà là một khái niệm tổng hợp, một quyền chủ thể, được
dùng để chỉ tập hợp những quyền năng mà Nhà nước trao cho người có đất.
Như vậy, sự ra đời của QSDĐ trong hệ thống pháp luật Việt Nam không phải là hiện tượng ngẫu
nhiên mà là tất yếu khách quan. QSDĐ là một sáng tạo pháp lí nhằm thực hiện chế độ sở hữu toàn
dân về đất đai ở nước ta, là một công cụ pháp lí giúp Nhà nước thực hiện được chức năng đại diện
chủ sở hữu của mình, đồng thời cũng là phương tiện pháp lí để ghi nhận và bảo đảm thực hiện một
cách có hiệu quả các quyền của người trực tiếp sử dụng đất. 1.2.
Bản chất pháp lí của quyền sử dụng đất Hiện nay, đang tồn tại một số điêm về QSDĐ, cụ thể như sau: lOMoAR cPSD| 46667715
Quan điểm thứ nhất cho rằng, QSDĐ là một quyền năng được tách ra từ quyền sở hữu toàn dân
về đất đai. Quan điểm này nhìn nhận QSDĐ một cách đơn giản dựa trên khái niệm QSDĐ được quy
định tại Điều 179 Bộ luật Dân sự năm 2015, theo đó: “Quyền sử dụng là quyền khai thác công dụng,
hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản. Quyền sử dụng có thể được chuyển giao cho người khác theo thoả
thuận hoặc theo quy định của pháp luật”. Quan điểm này là không chính xác bởi trên thực tế khi Nhà
nước trao QSDĐ cho các chủ thể thì không chỉ trao cho họ quyền sử dụng (quyền khai thác công
dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ đất) mà còn cả các quyền khác tuỳ từng trường hợp cụ thể. Ví dụ, đối
với đất ở thì người sử dụng đất không chỉ có quyền chiếm hữu, sử dụng mà còn có cả quyền định
đoạt (bán, tặng cho). Như vậy, ngoài quyền sử dụng, các chủ thể còn được phép định đoạt đất thông
qua các hình thức giao dịch như chuyển nhượng, chuyển đổi, để lại thừa kế, góp vốn, tặng cho hoặc từ bỏ QSDĐ.
Quan điểm thứ hai cho rằng, QSDĐ là một loại quyền tài sản”. Quan điểm này đang là quan điểm
phổ biến hiện nay, được hình thành từ quy định tại Điều 115 Bộ luật Dân sự năm 2015, theo đó:
“Quyền tài sản là quyền giá trị được bằng tiền, bao gồm quyền tài sản đối với đối tượng quyền sở
hữu trí tuệ, quyền sử dụng đất và các quyền tài sản khác”. Về cơ bản, quan niệm này là đúng vì
QSDĐ có đầy đủ các yếu tố, đặc điểm của một quyền tài sản, cụ thể là:
Thứ nhất, QSDĐ là quyền của các chủ thể được thực hiện trên một thửa đất cụ thể, được xác định
ranh giới rõ ràng (thoả mãn tiêu chí quyền tài sản là quyền đối với một tài sản).
Thứ hai, chủ thể có QSDĐ được phép khai thác những thuộc tính có ích của đất để tạo ra của cải
vật chất hoặc thực hiện các giao dịch như chuyển nhượng, cho thuê, góp vốn, thế chấp đất để thu lại
một lợi ích vật chất nhất định (thoả mãn tiêu chí quyển tài sản là quyền trị giá được bằng tiền).
Tuy nhiên, nếu chỉ dừng lại ở việc thừa nhận QSDĐ là một quyền tài sản đơn thuần thì chưa đầy
đủ, chưa thể hiện được những thuộc tích có tính chất đặc thù, riêng có của QSDĐ và do đó tất yếu sẽ
dẫn đến một số hệ quả không mong muốn trong việc ghi nhận và bảo vệ quyền dân sự đặc thù này”.
Như vậy, cả hai quan điểm nêu trên về QSDĐ ở nước ta hiện nay đều chưa nhận diện được chính
xác bản chất pháp lí của QSDĐ và chính điều này đã gây ra không ít khó khăn, lúng túng trong hoạt
động xây dựng và thực thi các quy định pháp luật liên quan đến QSDĐ.
Quan điểm thứ ba cho rằng, QSDĐ phải được coi là một loại vật quyền hạn chế.
Trong khoa học pháp lí, quyền dân sự được chia thành 2 loại: vật quyền (quyền đối vật) và trái
quyền (quyền đối nhân). Theo đó, “vật quyền là quyền dân sự của một chủ thể, cho phép chủ thể này
được thực hiện các hành vi một cách trực tiếp và ngay tức khắc lên vật. Vật quyền được vận hành mà
không cần phải phụ thuộc vào chủ thể khác, do đó vật quyền gồm 2 yếu tố là chủ thể của quyền (cá
nhân, tổ chức) và đối tượng của quyền”. Như vậy, hiểu một cách đơn giản nhất, vật quyền là những
quyền năng được các chủ thể thực hiện trực tiếp, tức khắc lên vật. Không có đối tượng là vật thì
không thể coi đó là vật quyền. Trong thực tế, vật rất đa dạng, phong phú nhưng điểm chung của vật
là những thứ tồn tại hữu hình mà con người có thể nhận thấy được bằng các giác quan thông thường.
Đối lập với vật quyền là trái quyền. Trái quyền là quyền dân sự của một chủ thể, cho phép chủ thể
có quyền (trái chủ) yêu cầu một chủ thể có nghĩa vụ (thụ trái) phải thực hiện hành vi nhất định để đạt
được lợi ích của mình. Vật quyền và trái quyền tuy có sự khác nhau nhưng đều là những quyền được
trị giá bằng tiền, nói cách khác, đều là quyền tài sản. lOMoAR cPSD| 46667715
QSDĐ được coi là một loại vật quyền (vật quyền hạn chế) vì đã đáp ứng đầy đủ những yêu cầu
mà bất cứ một loại vật quyền nào cũng phải có, đó là:
Thứ nhất, QSDĐ có đối tượng là vật một thửa đất cụ thể được xác định ranh giới rõ ràng. Vật
quyền là quyền trên vật, vì vậy yêu cầu đầu tiên mà vật quyền phải có là đối tượng của quyền này
phải là một thứ được coi là vật. Đất được coi là vật bởi thoả mãn đầy đủ các yêu cầu mà một vật cần
phải có đó là: 1) Đất là một bộ phận của thế giới vật chất khách quan; 2) Đất có tính có ích cho con
người. Tính có ích thể hiện ở chỗ rất nhiều nhu cầu vật chất và tinh thần của con người chỉ có thể
được thoả mãn bởi đất (đất dùng để ở, canh tác, chăn nuôi, xây dựng các công trình,...); 3) Đất có giá trị (có giá).
Thứ hai, QSDĐ là quyền do luật định. Một trong những thuộc tính của vật quyền là tính được
luật định của nó. Điều này có nghĩa là vật quyền không thể do các bên thoả thuận đặt ra mà phải do
pháp luật quy định (thông thường là luật - văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan quyền lực nhà
nước cao nhất ban hành). Qua nghiên cứu các quy định pháp luật tại Việt Nam cho thấy, QSDĐ có
đầy đủ tính luật định bởi vì nó được quy định không chỉ trong Luật Đất đai mà cả trong Hiến pháp,
với tư cách là đạo luật cơ bản của Nhà nước.
Thứ ba, QSDĐ có đầy đủ yếu tố cấu thành của một vật quyền, đó là chủ thể của quyền, đối tượng
của quyền và nội dung của quyền. Người có QSDĐ được pháp luật quy định cho một số quyền năng
phù hợp để sử dụng đất một cách có hiệu quả. Số lượng quyền năng được xác định cho các chủ thể
có QSDĐ là không giống nhau mà phụ thuộc vào hình thức giao đất, các loại đất, thời gian giao đất,...
1.3. Phân biệt quyền sử dụng đất với quyền sở hữu toàn dân về đất đai
Mặc dù đều là những loại vật quyền nhưng giữa QSDĐ và quyền sở hữu toàn dân về đất đai có
nhiều điểm khác nhau cơ bản, cụ thể là:
Thứ nhất, QSDĐ là quyền phái sinh từ quyền sở hữu toàn dân về đất đai. Quyền sở hữu toàn dân
về đất đai là quyền có trước và QSDĐ là quyền có sau. Từ quyền sở hữu toàn dân về đất đai mà pháp
luật quy định, Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân thực hiện việc giao đất cho các
chủ thể bằng các hình thức giao đất, cho thuê đất, công nhận QSDĐ. Đồng thời với việc giao đất thì
Nhà nước phải giao quyền cho người có đất. Nếu như Nhà nước giao đất cho một chủ thể nào đó mà
không đồng thời giao QSDĐ cho họ thì chủ thể này cũng không thể thực hiện được các hành vi mà
mình mong muốn đối với đất. Vì vậy, quyền sử đụng đất là quyền phái sinh (bắt nguồn) từ quyền sở
hữu toàn dân về đất đai.
Thứ hai, quyền sở hữu toàn dân về đất đai là vật quyền độc lập, còn QSDĐ là vật quyền phụ
thuộc. Quyền sở hữu toàn dân về đất đai là quyền độc lập nên mang tính đầy đủ, trọn vẹn. Nhà nước
có toàn quyền trong việc chiếm hữu, sử dụng và định đoạt toàn bộ vốn đất đai trong phạm vi lãnh thổ
quốc gia bằng việc quy định nội dung của QSDĐ, quyết định trao QSDĐ cho các chủ thể, có quyền
thu hồi lại đất đã giao,... trong khi đó, nội dung của QSDĐ lại bị hạn chế về nhiều mặt như không
phải chủ thể nào có QSDĐ cũng có đầy đủ các quyền chuyển nhượng, chuyển đổi, cho thuê, cho thuê
lại, thừa kế, thế chấp, góp vốn bằng đất. Ngoài ra, tính phụ thuộc của QSDĐ còn thể hiện ở chỗ, khi
được Nhà nước giao đất thì các chủ thể phải sử dụng đúng mục đích, không được tự ý thay đổi mục
đích sử dụng đất được giao. lOMoAR cPSD| 46667715
Thứ ba, quyền sở hữu toàn dân về đất đai có tính vô thời hạn, trong khi đó QSDĐ thì lại không.
Tính vô thời hạn của quyền sở hữu toàn dân về đất đai thể hiện ở tính không bị giới hạn về mặt thời
gian còn QSDĐ lại bị giới hạn trong một thời gian nhất định do pháp luật quy định. Ví dụ, thời hạn
sử dụng đối với đất xây dựng trụ sở cơ quan, tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao là không
quá 99 năm hoặc thời. hạn sử dụng đất nông nghiệp được Nhà nước cho thuê là không quá 50 năm.
Khi hết thời hạn sử dụng đất mà không được Nhà nước gia hạn thì QSDĐ của các chủ thể đương nhiên bị chấm dứt.
2. Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) và vấn đề quyền sử dụng đất Khi
hoàn thiện chế định QSDĐ cần lưu ý một số vấn đề sau đây:
Thứ nhất, toàn bộ đất đai ở Việt Nam thuộc sở hữu của toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở
hữu nhưng khi đã giao đất cho người sử dụng thì người đó có một quyền dân sự đặc biệt đối với đất
được giao, đó là QSDĐ. Tuy phái sinh từ quyền sở hữu toàn dân về đất đai nhưng sau khi ra đời thì
QSDĐ tồn tại độc lập, có chủ thể, khách thể và nội dung được xác định, do đó cần phải được pháp
luật quy định cụ thể và đầy đủ thì quyền này mới có thể thực thi được trong cuộc sống.
Thứ hai, mặc dù phái sinh từ quyền sở hữu toàn dân về đất đai nhưng với tư cách là một loại
vật quyền hạn chế, QSDĐ phải được Nhà nước tôn trọng và bảo vệ một cách kịp thời, bằng mọi
phương tiện và công cụ hiện có như đối với quyền sở hữu mà không có bất cứ sự khác biệt nào.
Thứ ba, QSDĐ là một loại vật quyền (tức là quyền đối với vật, quyền thực hiện trên vật), do
đó đối tượng của QSDĐ luôn là một thửa đất nhất định, cụ thể. Vì vậy, Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi)
phải sử dụng các thuật ngữ liên quan đến đất đai và QSDĐ một cách phù hợp. Nghiên cứu Dự thảo
Luật, đặc biệt là Điều 3 (giải thích từ ngữ) cho thấy đã có sự nhầm lẫn nhất định trong việc định nghĩa
một số các khái niệm, phạm trù liên quan đến QSDĐ, cụ thể:
- Về định nghĩa các khái niệm:
Trong một văn bản quy phạm pháp luật, việc định nghĩa các khái niệm được dùng trong văn
bản đó là rất quan trọng vì nó bảo đảm khái niệm được hiểu một cách thống nhất và đúng đắn. Tuy
nhiên, yêu cầu này đã không được đáp ứng một cách đầy đủ trong Dự thảo Luật. Chẳng hạn, tại khoản
4 Điều 3 Dự thảo Luật định nghĩa: “Bồi thường quyền sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất (sau đây
gọi là bồi thường về đất) là việc Nhà nước bồi hoàn cho người sử dụng đất bằng tiền hoặc bằng đất
hoặc bằng lợi ích vật chất khác tương ứng với giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi
theo quy định của Luật này”. Rõ ràng, ở đây đã có sự đồng nhất khái niệm “đất” và “quyền sử dụng
đất”. Như trên đã phân tích, QSDĐ là vật quyền, đối tượng của QSDĐ là vật (một thửa đất cụ thể), do
đó bồi thường là bồi thường về vật (đất), chứ không phải là bồi thường về QSDĐ. Tương tự, khoản
36 Điều 3 quy định: “Nhà nước cho thuê quyền sử dụng đất (sau đây gọi là Nhà nước cho thuê đất)...”;
khoản 39 Điều 3 cũng ghi nhận: “Nhà nước giao quyền sử dụng đất (sau đây gọi là Nhà nước giao
đất)...”. Các định nghĩa này khiên cưỡng và không chính xác vì đã đồng nhất đất với QSDĐ, trong khi
đây là hai khái niệm hoàn toàn khác nhau.
- Về sử dụng các thuật ngữ :
Việc sử dụng các cụm từ, thuật ngữ trong Dự thảo Luật cũng không được nhất quán. Ví dụ: “định
giá đất” và “định giá quyền sử dụng đất”; “giá đất” và “giá quyền sử dụng đất”; “chuyển nhượng đất”
và “chuyển nhượng quyền sử dụng đất”; “thu hồi đất” và “thu hồi quyền sử dụng đất”... Các thuật ngữ lOMoAR cPSD| 46667715
này cần được sử dụng một cách nhất quán và chính xác, theo hướng phải sử dụng “giá đất” chứ không
phải “giá quyền sử dụng đất”; “định giá đất” chứ không phải “định giá quyền sử dụng đất”; “chuyển
nhượng đất” chứ không phải “chuyển nhượng quyền sử dụng đất”; “thu hồi đất” chứ không phải “thu
hồi quyền sử dụng đất”... Cơ sở của đề xuất này là: về bản chất, QSDĐ là một loại vật quyền (quyền
đối vật) nên mọi hành vi của con người đều tác động trực tiếp lên vật (đất) mà không phải trực tiếp lên quyền (QSDĐ).
3. Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện các quy định trong Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi)
liên quan đến quyền sử dụng đất
Cũng như khái niệm quyền sở hữu toàn dân về đất đai, QSDĐ là khái niệm cơ bản của Luật Đất
đai, thể hiện sự khác biệt của chế độ pháp lí về đất đai của Việt Nam so với nhiều nước khác trên thế
giới. Vì vậy, Dự thảo Luật phải làm rõ được khái niệm, bản chất và mối quan hệ giữa quyền tài sản
này với quyền sở hữu toàn dân về đất đai. Để đạt được mục đích này, tác giả đưa ra một số kiến nghị sau:
Thứ nhất, trong Điều 3 Dự thảo Luật (giải thích từ ngữ) phải có một khoản để định nghĩa về
QSDĐ. Có thể định nghĩa về khái niệm này như sau: “Quyền sử dụng đất là một loại quyền đối với
tài sản do pháp luật quy định, cho phép các chủ thể sử dụng đất được thực hiện những hành vi nhất
định đối với đất nhằm đáp ứng các nhu cầu vật chất, tinh thần của mình”.
Thứ hai, đất và QSDĐ là hai khái niệm khác nhau. Vì vậy, cần nghiên cứu để hoàn thiện hơn nữa
nội dung các khái niệm được trình bày ở Điều 3 (đặc biệt là các khoản 4, 19, 36, 39, 40...) để khắc
phục sự nhầm lẫn giữa tài sản và quyền tài sản; đất và QSDĐ.
Thứ ba, quyền sở hữu toàn dân về đất đai và QSDĐ là hai khái niệm khác nhau nhưng có mối
quan hệ chặt chẽ với nhau, vì vậy cần phải có Điều 13 để ghi nhận mối